Федеральный регистр муниципальных нормативных правовых актов.

С 2009 г. муниципальные нормативные правовые акты, в том числе оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), подлежат включению в регистр муниципальных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, организация и ведение которого осуществляются региональными органами власти в порядке, установленном законом субъекта Федерации.

Федеральный регистр муниципальных нормативных правовых актов состоит из регистров муниципальных нормативных правовых актов субъектов Федерации.

Ведение федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов осуществляется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

§ 3. Устав муниципального образования

Среди муниципальных правовых актов особое значение принадлежит уставу муниципального образования. В уставе, являющемся своеобразной "муниципальной конституцией", указываются основные положения по организации и деятельности местного сообщества. Как правило, в уставе муниципального образования содержатся не только нормы об организации местного самоуправления в соответствующем муниципальном образовании, но и перечень основных актов местного самоуправления, подлежащих принятию представительным органом и главой муниципального образования, а также порядок подготовки и принятия таких актов, механизм их отмены.

Согласно ст. 44 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в обязательном порядке уставом муниципального образования должны определяться:

наименование муниципального образования;

перечень вопросов местного значения;

формы, порядок и гарантии участия населения в решении вопросов местного значения, в том числе путем образования органов территориального общественного самоуправления;

структура и порядок формирования органов местного самоуправления;

наименования и полномочия выборных и иных органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления;

виды, порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов;

срок полномочий представительного органа, депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, а также основания и порядок прекращения полномочий этих органов и лиц;

виды ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, основания наступления этой ответственности и порядок решения соответствующих вопросов, в том числе основания и процедура отзыва населением выборных должностных лиц местного самоуправления, досрочного прекращения полномочий выборных органов и должностных лиц местного самоуправления;

порядок формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, а также порядок контроля за его исполнением в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации;

порядок внесения изменений и дополнений в устав муниципального образования.

Уставом муниципального образования регулируются также и иные вопросы организации местного самоуправления в соответствии с федеральными и региональными законами. Вместе с тем устав не решает и не может решить всех вопросов местного самоуправления. Он задает основные направления для нормотворческой деятельности представительного органа муниципального образования, принятия им решений в различных сферах жизнедеятельности района. Тематика и пределы нормотворчества представительного органа и других органов местного самоуправления определяются именно в уставе муниципального образования.

В Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусматривается альтернативность правового регулирования отдельных вопросов местного значения (в части регламентации форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления и других вопросов). Представляется, что основные положения, направленные на решение вопросов местного значения, должны регулироваться в уставе муниципального образования. А процедурные вопросы вполне могут быть урегулированы нормативными правовыми актами представительного органа района. Например, в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установлено, что официальные символы муниципальных образований и порядок официального использования указанных символов устанавливаются уставами муниципальных образований и (или) нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований. В настоящее время в большинстве муниципальных образований официальные символы муниципальных образований и порядок их официального использования устанавливаются именно нормативными правовыми актами представительных органов.

Следует заметить, что в уставе муниципального образования должны учитываться требования не только Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", но и иных федеральных законов в части регламентации уставов муниципальных образований. Это Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", Федеральный закон "О муниципальной службе в Российской Федерации", Бюджетный кодекс Российской Федерации и др.

В уставах муниципальных образований могут быть закреплены также и иные положения, вопрос о включении которых в устав решается представительным органом муниципального образования самостоятельно. Например, в соответствии с ч. 5 ст. 19 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов. При этом органы местного самоуправления имеют право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления переданных им отдельных государственных полномочий в случаях и порядке, которые предусмотрены уставом муниципального образования.

Таким образом, Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусматривает, что такое дополнительное использование собственных ресурсов и средств является правом, а не обязанностью органов местного самоуправления. При этом федеральный законодатель установил несколько обязательных условий для использования органами местного самоуправления собственных материальных ресурсов и финансовых средств для осуществления переданных им отдельных государственных полномочий. Первое условие заключается в том, что это должны быть именно дополнительные ресурсы и средства. То есть только после выделения местным бюджетам субвенций из средств регионального бюджета и передачи необходимого имущества могут быть также задействованы и собственные ресурсы муниципального образования. Второе условие - случаи и порядок выделения таких материальных ресурсов и финансовых средств должны быть предусмотрены уставом муниципального образования.

Уставы муниципальных образований по-разному подходят к регламентации порядка дополнительного использования собственных материальных ресурсов и финансовых средств для осуществления переданных им отдельных государственных полномочий. В подавляющем большинстве уставов эти вопросы никак не урегулированы. Это означает, что в таких муниципальных образованиях государственные полномочия не могут дополнительно финансироваться за счет собственных ресурсов и средств муниципалитета.

И только в достаточно небольшом числе уставов этот вопрос регламентирован с различной степенью детализации. Чаще всего в уставах дается лишь отсылочная норма, в соответствии с которой органы местного самоуправления имеют право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления переданных им отдельных государственных полномочий в случаях и порядке, которые установлены представительным органом муниципального образования. Иногда такое право предоставляется и главе муниципалитета. В некоторых уставах закреплено, что в случае, если в муниципальном образовании превышены нормативы, используемые в методиках расчета соответствующих субвенций, финансовое обеспечение дополнительных расходов, необходимых для полного исполнения указанных расходных обязательств муниципального образования, осуществляется за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита местного бюджета.

В небольшом количестве уставов эта норма дополнена указанием на то, что органы местного самоуправления могут принять такое решение только в случае, если использование собственных материальных ресурсов и финансовых средств не повлечет за собой неисполнения органами местного самоуправления полномочий по вопросам местного значения. Рассмотрим данные варианты на примере положений уставов конкретных муниципальных образований.

Наиболее распространенным в уставах муниципальных образований является положение о том, что органы местного самоуправления вправе дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления переданных им отдельных государственных полномочий по решению представительного органа муниципального образования.

Так, согласно ст. 11 Устава городского округа "Город Белгород" финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий осуществляется только за счет предоставляемых местному бюджету субвенций из соответствующих бюджетов. Органы местного самоуправления города Белгорода вправе дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления переданных им отдельных государственных полномочий по решению Совета депутатов города Белгорода. Аналогичное положение закреплено и в Уставе муниципального образования Ломоносовский муниципальный район Ленинградской области (ст. 7), Уставе муниципального образования Бокситогорский муниципальный район Ленинградской области (ст. 6).

Порядок принятия устава муниципального образования.

Проект устава муниципального образования, проект акта о внесении изменений и дополнений в устав не позднее чем за 30 дней до дня рассмотрения вопроса о принятии подлежат официальному опубликованию (обнародованию) с одновременным опубликованием (обнародованием) установленного представительным органом порядка учета предложений по проекту указанного устава, проекту указанного муниципального правового акта, а также порядка участия граждан в его обсуждении.

Устав муниципального образования, акт о внесении изменений и дополнений в устав принимаются большинством в две трети голосов от установленной численности депутатов представительного органа.

Устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав подлежат официальному опубликованию (обнародованию) после их государственной регистрации и вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

Изменения и дополнения, внесенные в устав муниципального образования и изменяющие структуру органов местного самоуправления, полномочия органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления, вступают в силу после истечения срока полномочий представительного органа, принявшего муниципальный правовой акт о внесении в устав указанных изменений и дополнений.

По нашему мнению, вопрос о порядке принятия устава муниципального образования, внесения в него изменений и дополнений будет приобретать все большую актуальность. Это связано в том числе и с реформой местного самоуправления. В пункте 2 ст. 8 Федерального закона от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" прямо закреплялось два варианта принятия устава муниципального образования - представительным органом муниципального образования или населением непосредственно. В новой редакции (от 6 октября 2003 г.) Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" указано, что устав муниципального образования принимается представительным органом муниципального образования. И только в малочисленных (до 100 человек) муниципальных образованиях устав принимается непосредственно населением на сходе граждан. Однако прямого запрета на принятие устава муниципального образования, внесение в него изменений и дополнений на местном референдуме в новой редакции Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не содержится. Поэтому именно суды могут внести ясность в данный вопрос и дать однозначный ответ, в каких случаях принятие устава муниципального образования (внесение в него изменений и дополнений) возможно представительным органом, а в каких - непосредственно населением на местном референдуме.

Регистрация устава муниципального образования.

Учитывая особую значимость устава в системе нормативных актов муниципальных образований, федеральным законодателем установлена его обязательная государственная регистрация.

Согласно ч. 6 ст. 44 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежат государственной регистрации в органах юстиции в порядке, установленном федеральным законом. В настоящее время данный порядок установлен в Федеральном законе от 21 июля 2005 г. N 97-ФЗ "О государственной регистрации уставов муниципальных образований".

Государственную регистрацию уставов муниципальных образований организует уполномоченный федеральный орган исполнительной власти в сфере регистрации уставов муниципальных образований. Государственную регистрацию уставов муниципальных образований осуществляют территориальные органы уполномоченного федерального органа исполнительной власти в сфере регистрации уставов муниципальных образований. Приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 28 января 2005 г. N 7 полномочия по государственной регистрации уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования возложены на Главное управление Минюста России по федеральному округу.

Регистрирующий орган:

проверяет соответствие устава муниципального образования Конституции Российской Федерации, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта Федерации;

проверяет соблюдение установленного в соответствии с федеральным законом порядка принятия устава муниципального образования;

присваивает уставу муниципального образования государственный регистрационный номер;

выдает свидетельство о государственной регистрации устава муниципального образования;

включает сведения об уставе муниципального образования в государственный реестр уставов муниципальных образований субъекта Федерации.

Государственный реестр уставов муниципальных образований является сводом сведений о прошедших государственную регистрацию уставах муниципальных образований и муниципальных правовых актах о внесении изменений в уставы муниципальных образований. Государственный реестр уставов муниципальных образований состоит из государственных реестров уставов муниципальных образований субъектов Российской Федерации.

В государственный реестр уставов муниципальных образований субъекта Федерации включаются следующие сведения: государственный регистрационный номер устава муниципального образования; реквизиты устава муниципального образования (орган, принявший устав, наименование устава, номер и дата утверждения решения, которым принят устав); сведения об источнике и о дате официального опубликования (обнародования) устава муниципального образования.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 1 июня 2005 г. N 350 утверждены Правила ведения государственного реестра муниципальных образований Российской Федерации.

Устав муниципального образования направляется главой муниципального образования в регистрирующий орган в течение 15 дней со дня его принятия. Решение о государственной регистрации устава муниципального образования принимается в тридцатидневный срок со дня его представления для государственной регистрации.

Государственная регистрация устава муниципального образования удостоверяется свидетельством о государственной регистрации. Форма свидетельства о государственной регистрации устава муниципального образования устанавливается уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в сфере регистрации уставов муниципальных образований.

Основаниями для отказа в государственной регистрации устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав могут быть: противоречие устава Конституции Российской Федерации, федеральным законам, принимаемым в соответствии с ними конституциям (уставам) и законам субъектов Российской Федерации; нарушение установленного Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" порядка принятия устава, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав.

Отказ в государственной регистрации устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав, а также нарушение установленных сроков государственной регистрации этих актов могут быть обжалованы гражданами и органами местного самоуправления в судебном порядке.

§ 4. Решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан

Согласно ст. 45 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" решение вопросов местного значения непосредственно гражданами муниципального образования осуществляется путем прямого волеизъявления населения муниципального образования, выраженного на местном референдуме (сходе граждан).

Если для реализации решения, принятого путем прямого волеизъявления населения муниципального образования, дополнительно требуется принятие (издание) муниципального правового акта, орган или должностное лицо местного самоуправления, в компетенцию которых входит принятие (издание) указанного акта, обязаны в течение 15 дней со дня вступления в силу решения, принятого на референдуме (сходе граждан), определить срок подготовки и (или) принятия соответствующего муниципального правового акта. Указанный срок не может превышать три месяца.

Нарушение срока издания муниципального правового акта, необходимого для реализации решения, принятого путем прямого волеизъявления населения, является основанием для отзыва выборного должностного лица местного самоуправления, увольнения главы местной администрации или досрочного прекращения полномочий выборного органа местного самоуправления.

§ 5. Правотворческий процесс

При осуществлении правотворческой деятельности чрезвычайно важно соблюдение установленных правил и последовательности подготовки и рассмотрения проекта муниципального правового акта на каждой стадии.

Основными стадиями правотворческого процесса являются: подготовка и внесение проекта правового акта в представительный орган; рассмотрение проекта правового акта в комитетах или комиссиях; принятие, утверждение и опубликование правового акта.

Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" устанавливает основы правотворческого процесса в муниципальных образованиях и определяет круг его субъектов. Более детально правотворческий процесс определяется в уставе муниципального образования и регламенте представительного органа.

С подготовки и внесения проекта акта в орган местного самоуправления начинается правотворческий процесс. Круг субъектов правотворческой инициативы указан в ст. 46 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Проекты муниципальных правовых актов могут вноситься депутатами представительного органа, главой муниципального образования, иными выборными органами местного самоуправления, главой местной администрации, органами территориального общественного самоуправления, инициативными группами граждан. Помимо таких "обязательных" субъектов права правотворческой инициативы уставом муниципального образования такое право может быть предоставлено иным органам, общественным объединениям и т.п.

Представительный орган по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными и региональными законами, уставом муниципального образования, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, а также решения по вопросам организации деятельности представительного органа.

Решения представительного органа, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, принимаются большинством голосов от установленной численности депутатов представительного органа, если иное не установлено Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Решения по вопросам организации деятельности представительного органа, как правило, принимаются большинством голосов от присутствующего числа депутатов, если иное не установлено уставом муниципального образования.

Федеральным законодателем установлены ограничения при принятии определенных ("финансовых") нормативных правовых актов представительного органа муниципального образования. Так, в ч. 12 ст. 35 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" закреплено, что нормативные правовые акты представительного органа муниципального образования, предусматривающие установление, изменение и отмену местных налогов и сборов, осуществление расходов из средств местного бюджета, могут быть внесены на рассмотрение представительного органа только по инициативе главы местной администрации или при наличии заключения данного лица. Здесь следует отметить, что на рассмотрение представительного органа муниципального образования вносятся, конечно же, проекты нормативных правовых актов. Соответственно, заключение главы местной администрации дается на проект соответствующего нормативного правового акта.

Дача такого заключения является одной из важнейших форм взаимодействия руководителя исполнительной власти муниципального образования с представительным органом в процессе осуществления последним правотворческой деятельности. Смысл этой процедуры заключается в том, чтобы глава местной администрации, являясь ответственным за исполнение местного бюджета и финансовых обязательств муниципального образования, мог донести до инициаторов указанных проектов нормативных правовых актов и представительного органа муниципального образования в целом свою точку зрения на финансовую обоснованность проектов и тем самым воздействовать на принятие решения об одобрении либо отклонении таких проектов. Но следует учитывать, что для внесения указанного проекта нормативных правовых актов необходим собственно факт представления заключения, а не его содержание. С правовой точки зрения не является существенным, положительное или отрицательное заключение дается по соответствующему проекту нормативного правового акта. Таким образом, правовое значение заключения - консультативное, и оно содержательно не связывает представительный орган муниципального образования при рассмотрении проекта нормативного правового акта. В то же время в заключении может содержаться необходимая для депутатов представительного органа информация, которая позволяет судить о том, имеют ли возможные последствия принятия нормативного правового акта финансовое покрытие из средств местного бюджета.

После принятия представительным органом муниципального образования нормативный правовой акт направляется для подписания и обнародования главе муниципального образования.

Если же глава муниципального образования одновременно является и главой местной администрации, то он имеет право отклонить нормативный правовой акт, принятый представительным органом. В этом случае указанный нормативный правовой акт в течение 10 дней возвращается в представительный орган муниципального образования с мотивированным обоснованием его отклонения либо с предложениями о внесении в него изменений и дополнений.

В случае отклонения главой муниципального образования нормативного правового акта он вновь рассматривается в представительном органе и при этом может быть одобрен данным органом, если при повторном рассмотрении указанный нормативный правовой акт будет одобрен в ранее принятой редакции квалифицированным большинством (не менее двух третей) от установленной численности депутатов представительного органа.

Нормативный правовой акт, одобренный в ранее принятой редакции, не может быть повторно отклонен главой муниципального образования и подлежит подписанию в течение семи дней и обнародованию.

§ 6. Вступление в силу муниципальных правовых актов.

Отмена и приостановление их действия

Порядок вступления в силу муниципальных правовых актов установлен в ст. 47 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке, установленном уставом муниципального образования, за исключением нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о налогах и сборах, которые вступают в силу в соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации.

Согласно ст. 5 части первой Налогового кодекса Российской Федерации акты законодательства о налогах вступают в силу не ранее чем по истечении одного месяца со дня их официального опубликования и не ранее 1-го числа очередного налогового периода по соответствующему налогу. Акты законодательства о сборах вступают в силу не ранее чем по истечении одного месяца со дня их официального опубликования. Федеральные законы, вносящие изменения в Налоговый кодекс Российской Федерации в части установления новых налогов и (или) сборов, а также акты законодательства о налогах и сборах субъектов Федерации и акты представительных органов местного самоуправления, вводящие налоги и (или) сборы, вступают в силу не ранее 1 января года, следующего за годом их принятия, но не ранее одного месяца со дня их официального опубликования.

Акты законодательства о налогах и сборах, устанавливающие новые налоги и (или) сборы, повышающие налоговые ставки, размеры сборов, устанавливающие или отягчающие ответственность за нарушение законодательства о налогах и сборах, устанавливающие новые обязанности или иным образом ухудшающие положение налогоплательщиков или плательщиков сборов, а также иных участников отношений, регулируемых законодательством о налогах и сборах, обратной силы не имеют. Акты законодательства о налогах и сборах, устраняющие или смягчающие ответственность за нарушение законодательства о налогах и сборах либо устанавливающие дополнительные гарантии защиты прав налогоплательщиков, плательщиков сборов, налоговых агентов, их представителей, имеют обратную силу.

Акты законодательства о налогах и сборах, отменяющие налоги и (или) сборы, снижающие размеры ставок налогов (сборов), устраняющие обязанности налогоплательщиков, плательщиков сборов, налоговых агентов, их представителей или иным образом улучшающие их положение, могут иметь обратную силу, если прямо предусматривают это.

Муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

Порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов устанавливается уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан, за исключением муниципальных правовых актов или их отдельных положений, содержащих сведения, распространение которых ограничено федеральным законом. Как правило, муниципальные правовые акты направляются для официального опубликования в официальное печатное средство массовой информации главой муниципального образования. При публикации в официальном печатном средстве массовой информации муниципального правового акта указывается наименование муниципального правового акта, дата его принятия, должностное лицо, его подписавшее, дата его подписания. Муниципальные правовые акты могут быть официально опубликованы также в виде отдельного издания. Муниципальный правовой акт, в который были внесены изменения или дополнения, может быть повторно официально опубликован в полном объеме.

Порядок отмены муниципальных правовых актов и приостановления их действия установлен в ст. 48 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами и (или) должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт, в случае упразднения таких органов или соответствующих должностей либо изменения перечня полномочий указанных органов или должностных лиц - органами или должностными лицами местного самоуправления, к полномочиям которых на момент отмены или приостановления действия муниципального правового акта отнесено принятие (издание) соответствующего муниципального правового акта, а также судом; а в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными и региональными законами, - уполномоченным федеральным или региональным органом государственной власти.

Признание по решению суда закона субъекта Российской Федерации об установлении статуса муниципального образования недействующим до вступления в силу нового закона субъекта Федерации об установлении статуса муниципального образования не может являться основанием для признания в судебном порядке недействующими муниципальных правовых актов указанного муниципального образования, принятых до вступления решения суда в законную силу, или для отмены данных муниципальных правовых актов.

Рекомендуемая литература к главе 8

1. Нормотворчество органов местного самоуправления Российской Федерации. Сургут, 1999.

2. Кабышев С.В., Козюк М.Н. Муниципальное правотворчество: Научно-методическое пособие. М., 2000.

3. Савченко Д.А., Шугрина Е.С., Горожанин В.А. Понятие и виды местного нормотворчества. Новосибирск, 1997.

4. Павлушкин А.В. Судебная практика по делам о наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями субъектов Российской Федерации // Комментарий судебной практики. Вып. 14. М.: Юридическая литература, 2008.

Глава 9. ТЕРРИТОРИАЛЬНАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

§ 1. Типы и территории муниципальных образований

В Конституции Российской Федерации (ч. 1 ст. 131) установлено, что местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. В Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" детализируется это конституционное положение и уточняется, что местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения. Границы территорий муниципальных образований устанавливаются и изменяются законами субъектов Федерации (ст. 10).

Муниципальное образование - это территориальная единица, на которой осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и сформированные населением муниципального образования органы местного самоуправления.

В Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусмотрено три типа муниципальных образований (с закреплением за каждым из них присущих ему полномочий).

Первый тип - городские и сельские поселения. Поселения наделяются полномочиями по решению вопросов местного значения, связанных с обеспечением жизнедеятельности населения этих населенных пунктов.

Сельское поселение - это один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Городское поселение - это город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Второй тип - муниципальные районы, объединяющие территории нескольких поселений. Муниципальные районы осуществляют на всей своей территории полномочия по вопросам местного значения, которые эффективнее реализуются на больших территориях, чем территория поселения, и в основном имеют межмуниципальный характер. При этом поселения, как отмечено выше, наделены собственным кругом полномочий, которые указываются в самостоятельно принимаемых ими уставах.

Муниципальный район - это несколько поселений или поселений и межселенных территорий (территорий, находящихся вне границ поселений), объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными и региональными законами.

Третий тип - городские округа. Городские округа создаются, как правило, на базе городов республиканского, краевого, областного значения. Городские округа осуществляют полномочия как поселений, так и муниципальных районов.

Городской округ - это городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными и региональными законами.

Муниципальным образованием является также внутригородская территория города федерального значения - часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоупра