Организация жилищно-коммунального хозяйства

Федеральным законом 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к ведению поселений и городских округов отнесены: организация электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом; обеспечение малоимущих граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства. К ведению муниципальных районов законодательство не относит обеспечение граждан жильем; они, однако, ответственны за организацию в границах района снабжения поселений энергоресурсами.

Новое жилищное строительство сами муниципальные образования ведут в небольшом объеме. Больше этим занимаются частные строительные кампании, которые соответственно строят дома и продают квартиры гражданам или организациям. Полномочия органов местного самоуправления в связи с новым строительством обусловлены в особенности такими вопросами, как отвод земельных участков, согласование проектов жилищного строительства, ряд аспектов контроля за соблюдением правил строительства, участие в приемке домов в эксплуатацию и т.п. Последующая эксплуатация таких домов организуется либо частными управляющими организациями, либо товариществами собственников жилья. В ведении органов местного самоуправления остаются задачи общего контроля за соблюдением в этом секторе законодательства об эксплуатации жилищного фонда.

Что касается жилищного фонда, который в советское время был на балансе местных Советов и далее перешел в муниципальное ведение и к тому же существенно пополнился за счет передачи ведомственных домов, ранее находившихся в ведении предприятий, но ставших для них нерентабельным в рыночных условиях, в отношении такого жилищного фонда органы местного самоуправления выполняют задачи управления, организации эксплуатации и обслуживания пока еще в полном объеме. Приватизация квартир мало повлияла на эти трудные и хлопотные обязанности органов местного самоуправления.

Кроме того, на местное самоуправление возлагаются обязанности обеспечения жильем малоимущих граждан. В соответствии с ч. 3 ст. 40 Конституции РФ "малоимущим, иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами". Таким образом, органы местного самоуправления должны не только обслуживать имеющийся в их ведении жилищный фонд, но и организовывать строительство так называемого социального жилья для малоимущих за счет бюджетных средств.

Названные задачи органов местного самоуправления в жилищных вопросах потребовали обновления законодательной базы их реализации. Особенно важную роль в этом плане играет Жилищный кодекс РФ 2004 г. (с изм. и доп.).

В ст. 2 "Обеспечение условий для осуществления права на жилище" Кодекса говорится, что органы государственной власти и органы местного самоуправления в пределах своих полномочий обеспечивают условия для осуществления гражданами права на жилище, в том числе:

1) содействуют развитию рынка недвижимости в жилищной сфере в целях создания необходимых условий для удовлетворения потребностей граждан в жилище;

2) используют бюджетные средства и иные не запрещенные законом источники денежных средств для улучшения жилищных условий граждан, в том числе путем предоставления в установленном порядке субсидий для приобретения или строительства жилых помещений;

3) предоставляют гражданам жилые помещения по договорам социального найма или договорам найма жилых помещений государственного или муниципального жилищного фонда;

4) стимулируют жилищное строительство;

5) обеспечивают защиту прав и законных интересов граждан, приобретающих жилые помещения и пользующихся ими на законных основаниях, потребителей коммунальных услуг, а также услуг, касающихся обслуживания жилищного фонда;

6) обеспечивают контроль за исполнением жилищного законодательства, использованием и сохранностью жилищного фонда, соответствием жилых помещений установленным санитарным и техническим правилам и нормам, иным требованиям законодательства;

7) обеспечивают контроль за соблюдением установленных законодательством требований при осуществлении жилищного строительства.

Согласно ст. 5 Жилищного кодекса РФ, определяющей структуру жилищного законодательства, органы местного самоуправления могут принимать нормативные правовые акты, содержащие нормы, регулирующие жилищные отношения, в пределах своих полномочий в соответствии с данным Кодексом, другими актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ.

Жилищный кодекс РФ (ст. 14) к полномочиям органов местного самоуправления в области жилищных отношений относит:

учет муниципального жилищного фонда;

установление размера дохода, приходящегося на каждого члена семьи, и стоимости имущества, находящегося в собственности членов семьи и подлежащего налогообложению, в целях признания граждан малоимущими и предоставления им по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда;

ведение в установленном порядке учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма;

определение порядка предоставления жилых помещений муниципального специализированного жилищного фонда;

предоставление в установленном порядке малоимущим гражданам по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда;

принятие в установленном порядке решений о переводе жилых помещений в нежилые и нежилых помещений в жилые;

согласование переустройства и перепланировки жилых помещений;

признание в установленном порядке жилых помещений муниципального жилищного фонда непригодными для проживания;

осуществление контроля за использованием и сохранностью муниципального жилищного фонда, соответствием жилых помещений данного фонда установленным санитарным и техническим правилам и нормам, иным требованиям законодательства;

определение порядка получения документа, подтверждающего принятие решения о согласовании или об отказе в согласовании переустройства и (или) перепланировки жилого помещения в соответствии с условиями и порядком переустройства и перепланировки жилых помещений;

иные вопросы, отнесенные к полномочиям органов местного самоуправления в области жилищных отношений Конституцией РФ, настоящим Кодексом, другими федеральными законами, а также законами соответствующих субъектов РФ.

Размер платы за коммунальные услуги рассчитывается исходя из объема потребляемых коммунальных услуг, определяемого по показаниям приборов учета, а при их отсутствии исходя из нормативов потребления коммунальных услуг, утверждаемых органами местного самоуправления, за исключением нормативов потребления коммунальных услуг по электро- и газоснабжению, утверждаемых органами государственной власти субъектов РФ в порядке, установленном Правительством РФ (ст. 157 Жилищного кодекса РФ).

Коммунальными сетями обычно занимаются самостоятельные специализированные службы. Но практика такова, что одними вопросами органы местного самоуправления занимаются минимально (например, электричество, газ), другим вынуждены уделять гораздо большее внимание - отопление, горячая вода, канализация. На строительство и ремонт соответствующих сетей расходуются значительные средства из местных бюджетов. Поэтому в законодательстве усилена ответственность органов местного самоуправления в части развития коммунального комплекса.

Федеральный закон от 30 декабря 2004 г. "Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса" (в ред. от 18 октября 2007 г.) установил полномочия органов местного самоуправления в этой сфере, особенно при потреблении на территории муниципального образования более 80% услуг данных организаций.

Так, представительные органы муниципальных образований: 1) утверждают в соответствии с документами территориального планирования муниципальных образований программу комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры; 2) утверждают инвестиционные программы организаций коммунального комплекса по развитию систем коммунальной инфраструктуры; 3) устанавливают надбавки к ценам (тарифам) для потребителей.

Закон определяет: полномочия органов местного самоуправления в отношении коммунального комплекса, что только ими решаются другие ключевые вопросы его деятельности, - не случайно эти органы называются также "органами регулирования муниципальных образований". В области регулирования тарифов и надбавок названных организаций коммунального комплекса органы местного самоуправления: определяют метод регулирования тарифов на товары и услуги указанных организаций; устанавливают систему критериев, используемых для определения доступности для потребителей соответствующих товаров и услуг; согласовывают производственные программы организаций коммунального комплекса; утверждают технические задания по разработке инвестиционных программ организаций коммунального комплекса по развитию систем коммунальной инфраструктуры и рассматривают проекты таких программ; осуществляют расчет цен (тарифов) для потребителей; устанавливают тарифы на товары и услуги данных организаций, надбавки к тарифам, а также тарифы на подключение к системам коммунальной инфраструктуры; заключают с организациями коммунального комплекса договоры в целях развития систем коммунальной инфраструктуры и т.д.

Важно то, что органы местного самоуправления вправе проверять все расчеты организаций коммунального комплекса, особенно в связи с составлением инвестиционных программ. При необходимости муниципальные органы принимают решения и выдают предписания в пределах своих полномочий, установленных Федеральным законом, которые обязательны для исполнения организациями коммунального комплекса.

В соответствии с Законом органы местного самоуправления регулируют тарифы на товары и услуги организаций коммунального комплекса, осуществляющих эксплуатацию систем коммунальной инфраструктуры, используемых в сфере водоснабжения, водоотведения и очистки сточных вод, объектов утилизации (захоронения) твердых бытовых отходов, в случае если потребители соответствующего муниципального образования, обслуживаемые с использованием этих систем и объектов, потребляют более 80% (в натуральном выражении) товаров и услуг этих организаций коммунального комплекса, а также регулируют тарифы на подключение к системам коммунальной инфраструктуры, тарифы организации коммунального комплекса на подключение, надбавки на товары и услуги организации коммунального комплекса и надбавки к ценам (тарифам) для потребителей.

§ 3. Планирование застройки территории муниципального образования. Организация благоустройства, озеленения, сбора и вывоза бытовых отходов и мусора

Как отмечалось ранее, Федеральный закон 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения для поселений относит:

утверждение генеральных планов поселения, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов поселения документации по планировке территории;

выдачу разрешений на строительство, на ввод объектов в эксплуатацию при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства, расположенных на территории поселения;

утверждение местных нормативов градостроительного проектирования поселений;

резервирование земель и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах поселения для муниципальных нужд;

осуществление земельного контроля за использованием земель поселения;

организацию благоустройства и озеленения территории поселения;

использование, охрану, защиту, воспроизводство городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах населенных пунктов поселения;

организацию сбора и вывоза бытовых отходов и мусора;

организацию освещения улиц и установки указателей с названиями улиц и номерами домов.

Сходные вопросы отнесены к ведению муниципальных районов и городских округов - естественно, с учетом их специфики, Например, у районов нет права на утверждение правил землепользования и застройки территории, характерного для поселений, зато есть более масштабная задача - организация утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов.

Освещением улиц занимаются поселения, а не районы.

Рассмотрим подробнее отдельные направления деятельности органов местного самоуправления в данной сфере.

Утверждение генеральных планов поселений (городских округов) Градостроительным кодексом РФ возложено на представительные органы поселения (городского округа). Подготовка проекта генерального плана осуществляется на основании результатов инженерных изысканий в соответствии с требованиями технических регламентов, с учетом комплексных программ развития муниципальных образований, положений о территориальном планировании, содержащихся в схемах территориального планирования Российской Федерации и ее субъектов, схемах территориального планирования муниципальных районов (при подготовке генерального плана поселения), региональных и (или) местных нормативов градостроительного проектирования, результатов публичных слушаний по проекту генерального плана, а также с учетом предложений заинтересованных лиц. При этом проект генерального плана до его утверждения подлежит обязательному согласованию в порядке, установленном Правительством РФ.

Подготовка генеральных планов поселений, генеральных планов городских округов осуществляется применительно ко всей территории поселений, городских округов, а также применительно к отдельным населенным пунктам, входящим в их состав.

Генеральные планы включают в себя карты (схемы) планируемого размещения объектов капитального строительства местного значения, в том числе: объектов электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения в границах поселения, городского округа; автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений в границах населенных пунктов, входящих в состав поселения, в границах городского округа; иных объектов, размещение которых необходимо для осуществления полномочий органов местного самоуправления поселения, органов местного самоуправления городского округа.

Положения о территориальном планировании, содержащиеся в генеральных планах, включают в себя: цели и задачи территориального планирования; перечень мероприятий по территориальному планированию и указание на последовательность их выполнения. На картах (схемах), содержащихся в генеральных планах, отображаются границы: поселения, городского округа; существующие и планируемые населенных пунктов, входящих в состав поселения, городского округа; земель соответствующего отраслевого назначения (сельскохозяйственного, обороны и безопасности, лесного фонда, водного фонда, особо охраняемых природных территорий федерального и регионального значения; существующие и планируемые границы земель промышленности, энергетики, транспорта, связи; функциональных зон с отображением параметров планируемого развития таких зон; территорий объектов культурного наследия; зон с особыми условиями использования территорий; земельных участков, которые предоставлены для размещения объектов капитального строительства федерального, регионального или местного значения либо на которых размещены объекты капитального строительства, находящиеся в государственной или муниципальной собственности; зон планируемого размещения объектов капитального строительства; зон инженерной и транспортной инфраструктур и др.).

Проведение работ по профессиональному планированию развития территории муниципального образования и выбору земель под застройку возможно лишь на основании и в соответствии с действующими на территории муниципального образования правилами землепользования и застройки, которые утверждаются и изменяются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Основой определения правового режима земель поселений является зонирование, которое играет важную роль для установления режима земель, предоставляемых для нужд строительства, промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, обороны, безопасности и иного специального назначения, земель историко-культурного назначения и др. Территориальное зонирование играет важную роль при предоставлении земельных участков (ст. 34 Земельного кодекса РФ). Вся территория поселения подлежит разделению на территориальные зоны. Результаты разделения отражаются органами местного самоуправления в документах зонирования, которые, составляют часть правил землепользования и застройки.

Земельный кодекс РФ возлагает на органы местного самоуправления муниципальный земельный контроль (ст. 72). Данный вид контроля осуществляется в порядке, определяемом нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, и может быть сопряжен с их действиями по контролю за градостроительной деятельностью на территории муниципального образования.

Организация работ по благоустройству и озеленению территорий муниципальных образований также должна вестись в рамках реализации утвержденной на территории поселения градостроительной документации и правил землепользования и застройки.

Благоустройство территории способствует повышению эффективности ее использования, улучшению внешнего вида и экологического состояния, охраны окружающей среды, функционального обеспечения социальных условий ее эксплуатации. В целях развития градостроительного подхода к комплексному благоустройству поселения городские территории можно дифференцировать на территории, где:

комплексное благоустройство является самостоятельным и ведущим фактором формирования и улучшения городской среды: районы сохраняемой сложившейся жилой застройки; районы сохраняемой производственной и общественной застройки; рекреационные территории природного комплекса (территории рекреационного назначения природного комплекса - зоны отдыха, парки, сады, скверы, бульвары, рекреационные центры в составе особо охраняемых природных территорий, режимы регулирования градостроительной деятельности и функциональные зоны которых, включая выделение рекреационных центров, устанавливаются при разработке градостроительной документации);

комплексное благоустройство выступает средством, сопутствующим разработке проектов, новому строительству или реконструкции территории: это участки нового строительства и реконструкция территорий жилого, общественного и производственного назначения;

основными методами являются экологическая реабилитация и реставрация: это территории природного комплекса с соответствующим режимом регулирования градостроительной деятельности, участки особо охраняемых природных территорий в соответствии с режимами регулирования градостроительной деятельности и функциональным назначением, территории объектов историко-культурного наследия (памятников садово-паркового искусства, истории и архитектуры).

Озеленение территории поселения является составной частью его благоустройства. Зеленый фонд включает в себя озелененные и лесные территории всех категорий и видов, образующие систему городского озеленения в пределах городской черты, а также озелененные территории, лесные территории за пределами городской черты.

Выделяют три основные категории озелененных территорий, каждая из которых имеет свои особенности по отношению к гражданскому обороту (отношения к собственности, продажа, аренда), режимам пользования и способам хозяйствования. Это озелененные территории:

общего пользования, используемые для рекреации всего населения города. Расчет потребности в них рассчитывается на все городское население или население планировочного или жилого района плюс так называемое временное население - приезжие, туристы и т.д.;

ограниченного пользования. Это территории в пределах жилой, гражданской, промышленной застройки, территорий и организаций обслуживания населения и здравоохранения, науки, образования, рассчитанные на пользование определенными группами населения;

специального назначения: санитарно-защитные, водоохранные, защитно-мелиоративные зоны, кладбища, насаждения вдоль автомобильных и железных дорог, питомники, цветочно-оранжерейные хозяйства, территории, подпадающие под действие Федерального закона от 14 марта 1995 г. "Об особо охраняемых территориях" (в ред. от 10 мая 2007 г.). Расчет потребности в озелененных территориях данной категории ведется с учетом их функционального назначения.

Объекты, входящие в категорию озелененных и лесных территорий общего пользования, имеют самостоятельное финансирование и входят в титульный список проектирования и строительства как самостоятельные объекты и финансируются из средств местных бюджетов.

Озелененные территории ограниченного пользования финансируются за счет того объекта, при котором они создаются. Озеленение микрорайонов, кварталов, групп жилых домов отдельных зданий и сооружений входит в стоимость общестроительных и проектных работ как раздел сводной сметы. Эти расходы могут быть выделены из сводной сметы в локальные сметы и используются строго по назначению. Озеленение территорий промышленных и научно-производственных организаций осуществляется за их счет. Объекты, входящие в категорию озелененных территорий специального назначения, могут иметь адресное финансирование или финансироваться как объекты озеленения ограниченного пользования.

Организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора органами местного самоуправления является достаточно актуальной, так как проблема экологически безопасного обезвреживания, хранения, переработки и утилизации отходов производства и потребления в течение последних лет требует незамедлительного решения.

До настоящего времени в связи с недостаточным количеством у муниципальных образований полигонов для складирования и захоронения отходов зачастую вопреки требованиям Федерального закона от 24 июня 1998 г. "Об отходах производства и потребления", Земельного кодекса РФ, Федерального закона от 10 января 2002 г. "Об охране окружающей среды", Федерального закона от 30 марта 1999 г. "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" отходы производства и потребления складируются и захораниваются в несанкционированных местах, нередко в водоохранных зонах рек, в охранной зоне магистральных трубопроводов, в санитарных зонах скважин питьевого водоснабжения. Объемы размещения токсичных отходов на несанкционированных свалках постоянно растут. Часто не согласуется отвод земельных участков под свалки, нарушаются сроки сбора и вывоза бытовых отходов.

Вместе с тем согласно нормам Градостроительного кодекса РФ при проектировании территорий городских и сельских поселений должны выделяться зоны специального назначения, которые предназначены для размещения кладбищ, крематориев, скотомогильников, свалок бытовых отходов и иных объектов, использование которых несовместимо с использованием других видов территориальных зон городских и сельских поселений. Порядок использования территорий зон специального назначения устанавливается правилами застройки с учетом требований государственных градостроительных нормативов и правил, специальных нормативов.

Кроме того, при проектировании, строительстве, реконструкции, консервации и ликвидации предприятий, зданий, строений, сооружений и иных объектов, в процессе эксплуатации которых образуются отходы, юридические лица и граждане - индивидуальные предприниматели обязаны соблюдать экологические, санитарные и иные требования, установленные законодательством Российской Федерации в области охраны окружающей среды и здоровья человека, а также иметь техническую и технологическую документацию об использовании, обезвреживании образующихся отходов.

Строительство, реконструкция, консервация и ликвидация предприятий, зданий, строений, сооружений и иных объектов, эксплуатация которых связана с обращением с отходами, допускаются при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы.

При проектировании жилых зданий, а также предприятий, зданий, строений, сооружений и иных объектов, в процессе эксплуатации которых образуются отходы, органам местного самоуправления необходимо предусматривать места (площадки) для сбора таких отходов в соответствии с установленными правилами, нормативами и требованиями в области обращения с отходами.

Определение места строительства объектов размещения отходов в муниципальных образованиях должно осуществляется на основе специальных (геологических, гидрологических и иных) исследований в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, и при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы.

Органам местного самоуправления запрещается захоронение отходов на территориях городских и других поселений, лесопарковых, курортных, лечебно-оздоровительных, рекреационных зон, а также водоохранных зон, на водосборных площадях подземных водных объектов, которые используются в целях питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения. Запрещается захоронение отходов в местах залегания полезных ископаемых и ведения горных работ в случаях, если возникает угроза загрязнения мест залегания полезных ископаемых и безопасности ведения горных работ.

Объекты размещения отходов вносятся в государственный реестр объектов размещения отходов.

Порядок сбора отходов на территориях городских и других поселений, предусматривающий их разделение на виды (пищевые отходы и др.), определяется органами местного самоуправления и должен соответствовать экологическим, санитарным и иным требованиям в области охраны окружающей природной среды и здоровья человека.

Объектами, которые подлежат очистке учреждениями, создаваемыми органами местного самоуправления, являются: территория домовладений, уличные и микрорайонные проезды, объекты культурно-бытового назначения, территории различных предприятий, учреждений и организаций, парки, скверы, площади, места общественного пользования, места отдыха.

Генеральная схема очистки территорий населенных пунктов разрабатывается в составе градостроительной документации и утверждается органами местного самоуправления по согласованию с органами жилищно-коммунального хозяйства и санитарно-эпидемиологической службы.

При решении вопросов организации освещения улиц и установки указателей с названием улиц и номерами домов органам местного самоуправления следует иметь в виду, что с 15 июня 2003 г. введены в действие Санитарные правила и нормы 2.2.1/2.1.1.1278-03 "Гигиенические требования к естественному, искусственному и совмещенному освещению жилых и общественных зданий", утвержденные главным государственным санитарным врачом Российской Федерации 6 апреля 2003 г. N 34. Указанные Санитарные правила и нормы разработаны на основании Федерального закона от 30 марта 1999 г. "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" и распространяются на все объекты, требующие установки наружного электрического освещения, а также на световую рекламу в городах, поселках и сельских населенных пунктах.

Установка указателей с названиями улиц и номерами домов органами местного самоуправления должна осуществляться с учетом требований постановления Госстроя России 27 сентября 2003 г. N 170 "Об утверждении правил и норм технической эксплуатации жилищного фонда". Согласно нормам этого постановления на фасадах жилых зданий домов в соответствии с проектом, утвержденным городской (районной) архитектурной службой, размещаются указатели наименования улицы, переулка, площади и пр. Таблички с указанием номеров подъездов, а также номеров квартир, расположенных в данном подъезде, должны иметь эстетический вид и быть хорошо читаемыми.