Составные элементы компетенции

Первый составной элемент компетенции – права и обязанности,или полномочия,с помощью которых реализуются функции и задачи местного самоуправления. Права и обязанности в основном находятся в тесной диалектической связи, единстве, взаимозависимости.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (1995 г.) все субъекты, осуществляющие местное самоуправление, наделены правами и обязанностями. В статье 2 названного Закона за населением закреплено как право самостоятельно решать вопросы местного значения, так и обязанность совершать эти действия под свою ответственность.

Представительный орган местного самоуправления, в соответствии со ст. 15 этого же Закона, имеет право утверждать бюджет. Но это не только его право. Он обязан это сделать в силу того, что без бюджета невозможно функционирование местных учреждений, а также осуществление функций и решение задач местного значения.

Полномочный субъект правоотношений в системе местного самоуправления – это не только уполномоченный, располагающий определенным правом субъект (орган, должностное выборное лицо, граждане), но и обязанный к совершению определенных властных действий[241]. Его право – почти всегда его обязанность, и наоборот[242]. Таким образом, и права, и обязанности находятся в определенном сочетании.

Однако не все нормы Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» категорично устанавливают наличие неразрывности между правами и обязанностями. Права иногда имеют самостоятельный характер. В соответствии с ч. 2 ст. 39 указанного Закона население имеет право на добровольное внесение средств для финансирования решения вопросов местного значения. Вместе с тем, население не обязано вносить такие средства, если оно не пожелает это сделать. И никакой орган не имеет права обязать население произвести сбор финансовых средств. Согласно ч. 1 этой же статьи Закона представительный орган местного самоуправления вправе устанавливать льготы по местным налогам и сборам, но он не обязан делать это для всех юридических лиц. По своему усмотрению представительный орган местного самоуправления может решать вопросы законодательной инициативы в законодательном органе субъекта Российской Федерации. Это его право, но не обязанность.

Обязанности же такой свободы выбора при решении конкретного вопроса не предоставляют, жестко регламентируя действия органа или должностного лица. Так, органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления, согласно закону, обязаны дать ответ по существу обращений граждан к ним в течение одного месяца[243].

В законодательстве и юридической науке термин «права и обязанности» часто заменяют термином «полномочия», расценивая их как идентичные понятия.

Федеральные законы «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (1995 г., 2003 г.), законы других государств предусматривают три группы полномочий местного самоуправления: установленные законами, делегированные государством и добровольные, т. е. собственные полномочия.

Законодательство Финляндии, например, устанавливает полномочия обязательные, предусмотренные законом, добровольные, а также вытекающие из поручений сверху[244].

В Германии полномочия местного самоуправления подразделены на добровольные, обязательные и порученные, т. е. переданные по указанию[245].

Конституция Российской Федерации, являясь законом, обладающим высшей юридической силой, закрепляет основные полномочия местного самоуправления в ст. 130, 131 и ч. 1 ст. 132. В части 2 ст. 132 Конституции Российской Федерации закреплена норма о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Аналогичные нормы содержатся и в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (1995 г.). Статья 15 указанного Закона устанавливает обязательные полномочия представительного органа местного самоуправления. Новый Федеральный закон «Об общих принципах…» (2003 г.) устанавливает такие полномочия в ст. 35.

Статья 19 закрепляет нормы о наделении органов местного самоуправления отдельными полномочиями Российской Федерации и полномочиями субъектов Российской Федерации. Иначе эти полномочия называют делегированными.

Собственные, или добровольные, полномочия, согласно ч. 9 ст. 19 указанного Закона, устанавливаются органами местного самоуправления в соответствии с уставами муниципальных образований.

В нормативных актах субъектов Российской Федерации нет единого подхода к группировке полномочий местного самоуправления. Одни акты содержат три, другие – две группы полномочий.

Три группы полномочий местного самоуправления были закреплены в конституциях республик Карелия, Мордовия и Хакасия, уставах Волгоградской, Ивановской, Курганской и Омской областей.

Две группы полномочий местного самоуправления, т. е. устанавливаемых законом и делегируемых государством, были закреплены в конституциях республик Адыгея, Башкортостан, Марий Эл, Саха (Якутия), Тыва, Бурятия, Дагестан, Северная Осетия – Алания, Татарстан, Удмуртская республика, в Степном уложении республики Калмыкия[246], в уставах Архангельской, Белгородской, Иркутской, Калужской, Курганской, Ленинградской, Новгородской, Нижегородской, Оренбургской, Пермской, Псковской, Ростовской, Рязанской, Сахалинской, Тамбовской, Тюменской, Челябинской, Читинской, Ярославской областей, Красноярского и Ставропольского краев, Усть-Ордынского Бурятского и Ханты-Мансийского автономных округов[247]. Исследование основных законов субъектов Российской Федерации дает основание сделать вывод о том, что подавляющая их часть придерживается конституционной модели, предусматривающей две группы полномочий. Фактически получается, что полномочия устанавливаются только законом и делегируются государственными органами. Об инициативе граждан и органов местного самоуправления на установление собственных полномочий здесь уже нет речи. При таком подходе в уставы муниципальных образований, казалось бы, не могут быть включены собственные полномочия, необходимость которых иногда возникает с учетом местных особенностей и традиций.

В сложившейся ситуации действует норма Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в соответствии с ч. 5 ст. 76 Конституции Российской Федерации, которая предусматривает, что «законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам… В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон». Следовательно, муниципальные образования вправе устанавливать в уставах собственные полномочия, опираясь на Конституцию и федеральный закон.

Доводы о том, что Конституция Российской Федерации не предусмотрела норм об установлении собственной компетенции для органов местного самоуправления, на наш взгляд, не совсем корректны.

Во-первых, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» входит в группу нормативных правовых актов, принятие которых отнесено п. «н» ст. 72 Конституции Российской Федерации к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Разработка данного Закона осуществлялась при непосредственном участии законодательных и исполнительно-распорядительных органов субъектов Российской Федерации. Он рассматривался и обсуждался на заседаниях этих органов. Предложения и замечания, высказанные на заседаниях законодательных органов субъектов Российской Федерации в виде поправок, направлялись в Государственную Думу. Принятие закона, естественно, было в компетенции представителей субъектов Российской Федерации. Ведь и депутаты Государственной Думы, и особенно члены Совета Федерации являются представителями республик, краев, областей, автономной области, автономных округов. Принят Федеральный закон, который должен стать основой для принятия в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации, так как. ч. 2 ст. 76 Конституции Российской Федерации установила, что «по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации».

Законодательным органам субъектов Российской Федерации предоставлена широкая возможность для развития норм федерального законодательства о местном самоуправлении.

Однако вместо развития по отдельным существенным направлениям, в том числе и в части компетенции, наблюдается тенденция к сужению этих возможностей.

Во-вторых, Конституция Российской Федерации, являясь Основным законом страны, закрепляет лишь главные, стратегические направления во всех сферах общественной жизни. Расписать все детали в Конституции не представляется возможным. Федеральные законы и другие нормативные акты для того и предназначены, чтобы дать развитие конституционным нормам. В противном случае конституционные нормы могут оказаться невостребованными, что отрицательно скажется на управлении всеми общественными процессами.

Если придерживаться позиции, что в Конституции Российской Федерации отсутствует та или иная деталь, то вряд ли удалось бы принять федеральные законы, регулирующие организацию и деятельность местного самоуправления, устанавливающие его компетенцию, экономическую и финансовую основы, и т. д.

Следует также обратить внимание и на тот факт, что, с одной стороны, Конституция Российской Федерации не запрещает установление собственной компетенции для органов местного самоуправления, с другой, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ч. 3 ст. 14) решает данный вопрос положительно. Следовательно, муниципальные образования в принимаемых уставах вправе устанавливать для органов местного самоуправления и должностных лиц собственную компетенцию в решении вопросов местного значения.

Конституция Российской Федерации в ст. 12, 130–133 устанавливает в той или иной мере гарантии осуществления прав местного самоуправления, их защиту от незаконных посягательств государственных органов. Гарантии эти носят как политико-правовой, так и экономический характер.

Полномочия местного самоуправления имеют определенный режим, установленный федеральным законодательством и законодательством субъектов Российской Федерации, а также уставами муниципальных образований. Это означает, что органы местного самоуправления наделяются или не наделяются правом передавать свои полномочия другим субъектам правоотношений в системе местного самоуправления.

Изучение законов о местном самоуправлении субъектов Российской Федерации показало, что существует четыре варианта определения субъектов правоотношений в системе местного самоуправления, которым могут быть переданы отдельные полномочия местного самоуправления.

Первый вариант.Органы местного самоуправления или муниципального образования передают часть своих полномочий другим органам местного самоуправления и органам государственной власти.

Второй вариант.Органы местного самоуправления передают часть своих полномочий только органам общественного территориального самоуправления.

Третий вариант.Органы местного самоуправления передают часть своих полномочий только органам государственной власти.

Четвертый вариант.Органы местного самоуправления получают часть полномочий от государственных органов.

Законодательство о местном самоуправлении на федеральном уровне и на уровне субъектов Российской Федерации запрещает органам местного самоуправления передавать свои полномочия ассоциациям и союзам муниципальных образований. Такой подход обусловлен тем, чтобы не допустить раздвоение власти и нагромождение излишних структур управления, а также сосредоточение материально-финансовых ресурсов в надстроечном звене. Ибо практика управления свидетельствует о том, что чем больше звеньев в управлении, тем оно менее эффективно, более расточительно.

Таким образом, все четыре варианта, определяющие режим полномочий местного самоуправления, предусматривают либо расширение, либо сужение их объема.

Вторым составным элементом компетенции являются предметы ведения.Термин «предмет» означает все то, что может находиться в отношении или обладать каким-либо свойством[248]. О. Е. Кутафин, В. И. Фадеев полагают, что «под предметами ведения органа местного самоуправления следует понимать сферы местной жизни, в которых действует данный, юридически компетентный в них, орган»[249].

К. Ф. Шеремет[250], С. А. Авакьян[251]понимают под предметами ведения общественные отношения, в которых орган государства юридически компетентен.

Изучение законодательства о местном самоуправлении в России XVIII–XX столетий дает основание сделать вывод о том, что предметы ведения – это и есть сфера деятельности местного самоуправления. Законодательно сферы деятельности местного самоуправления были установлены в «Городовом Положении», утвержденном указом императрицы Екатерины II в 1785 г.[252], хотя термин «предметы ведения» в нем не упоминается. В названном нормативном правовом акте определялись сферы деятельности городов как муниципальных образований, сходов граждан, проживающих в городах, выборных органов местного самоуправления, т. е. городской общей Думы и городской шестигласной Думы. Определенные сферы деятельности закрепились за городским магистратом, являющимся исполнительно-распорядительным органом и городским головой. Очевидно, что сферы деятельности были закреплены за каждым субъектом правоотношений в системе городского самоуправления.

Впервые термин «предметы ведения», а точнее, «предметы ведомства», нашел свое закрепление в «Общем положении о крестьянах…» от 19 февраля 1861 г. В данном документе фактически закреплены нормы, регулирующие отношения местного самоуправления в селах и волостях. При этом были определены сферы деятельности сельских и волостных сходов граждан, а также должностных лиц. Наряду с этим в отделении четвертом Положения закреплены сферы деятельности волостного суда, который избирался волостным или сельским сходом. Раздел II четвертого отделения «Общего положения о крестьянах» так и называется – «предметы ведомства» и пределы власти волостного суда[253]. В данный период волостные суды входили в систему органов местного самоуправления, так как они избирались населением.

Для обозначения сфер деятельности сельского и волостного сходов использовался термин «ведение». Так, ст. 51 указанного Положения гласит: «ведению сельского схода подлежат». Далее перечисляются сферы деятельности, в которых полномочен сельский сход. Аналогичная запись используется и в ст. 78 этого же Положения о волостном сходе[254].

В Положении о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г. появляется термин «предметы ведомства» земских учреждений. Затем данный термин применяется в Положении о губернских и уездных земских учреждениях, принятом в 1890 г.

В статье 2 Городового Положения, принятого в июне 1870 г., записано: «к предметам ведомства городского общественного управления принадлежат»[255]. Затем идет перечень сфер деятельности городского самоуправления.

Термин «предметы ведения» приобретает широкое распространение в период становления и деятельности местных советских органов – съездов советов и местных советов. Так, в ст. 122 Положения о краевых (областных), окружных и районных съездах Советов и их исполнительно-распорядительных комитетах[256]зафиксировано: «к предметам ведения районного съезда советов относятся рассмотрение и утверждение планов народного хозяйства и социально-культурного строительства района… и т. д.», т. е. определялись сферы деятельности.

Современное законодательство о местном самоуправлении или предусматривает термин «предметы ведения» местного самоуправления, или вообще о нем не упоминает. Например, ст. 6 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (1995 г.) так и названа «Предметы ведения местного самоуправления». В Законе «Об общих принципах…» (2003 г.) термин «предметы ведения» не используется в структуре компетенции, структура компетенции закреплена через полномочия и вопросы местного значения. При этом вначале раздельно в гл. 3 определены вопросы местного значения для поселений, муниципального района и городского округа, а затем в ст. 17 установлены полномочия органов местного самоуправления по решению задач местного значения. Это означает, что законодатель определил компетенцию через совокупность прав, обязанностей и вопросов местного значения. В гл. 3 Федерального закона «вопросы местного значения» решают только органы местного самоуправления. В свою очередь, в ст. 2 данного Закона вопросы местного значения решает население наряду с органами местного самоуправления. Иными словами, в ст. 2 «вопросы местного значения» привязываются к двум субъектам правоотношений, а в гл. 3 Закона – только к органам местного самоуправления.

Кроме того, об элементах компетенции упоминается в ст. 36 Закона «Об общих принципах…» относительно главы муниципального образования. Часть 1 ст. 36 устанавливает, например, что глава муниципального образования наделяется собственными полномочиями, которые определяются в уставе муниципального образования. Следовательно, компетенция законодательно закрепляется за тремя субъектами в системе местного самоуправления: гражданами, органами местного самоуправления, главой муниципального образования.

Предметы ведения, являясь элементом компетенции, обозначают сферы деятельности, в которых используются полномочия при осуществлении местного самоуправления.

Все формы осуществления местного самоуправления (референдум, выборы, сходы, органы местного самоуправления, должностные лица местного самоуправления) с помощью имеющихся у них полномочий и организационных методов оказывают воздействие на предметы ведения, т. е. действуют в той или иной сфере общественной жизни.

Как видим, предметы ведения присущи не только органам местного самоуправления, но и другим формам осуществления местного самоуправления на всех этапах функционирования института местного самоуправления в нашей стране.

При сравнении полномочий (прав и обязанностей) и предметов ведения (сфер деятельности) как структурных элементов единого целого понятия компетенции можно заметить, что субъекты, осуществляющие полномочия и оказывающие воздействие на предметы ведения, т. е. на сферы общественной жизни, одни и те же. Например, сообщество граждан, проживающих на территории муниципального образования, применяет свои полномочия и оказывает влияние на сферы общественной жизни через формы непосредственной демократии: референдумы, выборы, сходы, собрания, правотворческую инициативу. Названным формам осуществления местного самоуправления присущи и полномочия, и сферы деятельности по их реализации.

Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления также имеют полномочия и предметы ведения, т. е. сферы деятельности. Следовательно, компетенция в системе местного самоуправления подразделяется на компетенцию местного самоуправления муниципального образования в целом и выделенную из нее компетенцию, осуществляемую гражданами, органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления. Такую модель закрепили Конституция Российской Федерации и значительная часть законов о местном самоуправлении субъектов Российской Федерации. Правда, Конституция РФ не упоминает о должностных лицах местного самоуправления. Нормы Конституции должны найти развитие в законодательстве Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Использование в ст. 6 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (1995 г.) термина «предметы ведения» не имеет логической последовательности. Название самой статьи не соответствует ее содержанию. Законодатель отождествляет публичную власть и территорию.

Статья 6 так и называется «Предметы ведения местного самоуправления». Однако в ч. 1 этой статьи речь идет о предметах ведения муниципального образования, а не местного самоуправления: «В ведении муниципальных образований находятся вопросы местного значения…». Далее следует перечень вопросов местного значения. Из названия статьи и содержания ее ч. 1 непонятно, к чьему ведению отнесены вопросы местного значения – к ведению местного самоуправления или муниципального образования.

Согласно п. 1 ст. 1 и п. 1 ст. 2 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (1995 г.) муниципальное образование и местное самоуправления не являются тождественными понятиями. Муниципальное образование – это населенная территория. Местное самоуправление – это публичная власть. Поэтому знак равенства здесь невозможно поставить.

К тому же в Законе понятие «муниципальное образование» шире понятия «местное самоуправление». Местное самоуправление является, согласно п. 1 ст. 1 Закона, одним из характерных признаков муниципального образования.

Термин «предметы ведения» не соответствует сущности большинства вопросов, перечисленных в ч. 2 ст. 6 Федерального закона.

Основная часть перечисленных вопросов представляет собой не предметы ведения, а, вернее всего, полномочия. Законодатель допустил смешение понятий «предметы ведения» и «полномочия».

Под предметами ведения понимаются сферы общественных отношений. Полномочия представляют собой совокупность прав и обязанностей.

В статье 6 (ч. 2) Закона только п. 3 отчасти сформулирован относительно предметов ведения. Это касается «местных финансов» как совокупности общественных отношений. Что касается остальных пунктов, то они сформулированы либо как полномочия, либо в них допущено смешение предметов ведения и полномочий.

Статья 6 Закона не имеет четкого логического ряда при перечислении вопросов местного значения. В ней не соблюдается принцип единства классификации терминов и понятий. Как уже отмечалось, в логический ряд включаются одновременно и общественные отношения, и способы регулирования этих отношений.

Например, владение, пользование, распоряжение муниципальной собственностью, равно как и местные финансы, являются вопросами одного вида. Они представляют собой совокупность экономических отношений.

К другому виду вопросов можно отнести, например, принятие и изменение уставов муниципальных образований, контроль за их соблюдением. Это уже полномочия, которыми обладают и граждане, проживающие в границах муниципального образования, и представительные органы местного самоуправления.

В связи с этим при изложении ст. 6 можно было использовать признак классификации видов общественных отношений (т. е. предметов ведения муниципальных образований), а также признак классификации полномочий, направленных на реализацию предметов ведения, т. е. вопросов местного значения.

При этом следует иметь в виду, что под признаком классификации общественных отношений нужно понимать вид объектов, т. е. материальных, социальных и нематериальных благ, связанных с осуществлением местного самоуправления. В свою очередь, признаками классификации полномочий являются виды субъектов отношений, осуществляющих эти полномочия, и виды самих полномочий.