Правовое положение (статус) муниципального служащего
Новый Закон в ст. 10 дает определение понятия и признаки муниципального служащего. Это гражданин, исполняющий в порядке, определенном муниципальными правовыми актами в соответствии с федеральными законами и законами субъекта РФ, обязанности по должности муниципальной службы за денежное содержание, выплачиваемое за счет средств местного бюджета.
Закон выделяет муниципального служащего из всех остальных сотрудников, работающих в органах местного самоуправления путем исключения лиц, исполняющих обязанности по техническому обеспечению деятельности органов местного самоуправления и избирательных комиссий. Например, лица, работающие на компьютерах, обслуживающие их, уборщицы, секретари-машинистки, протокольная часть, общий отдел и т. д. Они не выполняют функций местного самоуправления, а являются вспомогательным звеном, обслуживающим деятельность муниципальных служащих.
Правовой статус муниципального служащего содержит права, обязанности, ограничения и запреты, закрепленные в главе 3 Закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» (2007 г.) и представляющие собой то самое понятие, которое в науке называют компетенцией. При этом все элементы правового статуса взаимосвязаны и важны.
а) Права муниципального служащего. Муниципальный служащий, как и другие граждане, обладает такой конституционно-правовой категорией, как права. Они необходимы для надлежащего осуществления функций, заложенных в распределении управленческого труда. Без прав невозможно выполнять свои обязанности полноценно и качественно. Права дают возможность служащему требовать создания надлежащих условий для осуществления должностных обязанностей, обеспечивают тесную связь с другими подразделениями, защищают от произвола руководителей, гарантируют своевременное представление информации и документов от других подразделений и сотрудников, позволяют повышать квалификацию, гарантируют социальное обеспечение и защищенность и т. д.
б) Обязанности муниципального служащего тесно связаны с его правами. При реализации своих прав он обязан соблюдать законодательство, должностные инструкции, не нарушать при этом прав и законных интересов других граждан. Иными словами, права должны осуществляться во благо граждан и конкретно порученного дела.
В каждом аппарате служащих должна соблюдаться трудовая дисциплина, т. е. внутренний распорядок. Отсутствие дисциплины в органе власти и управления непременно отражается на процессах организации управления. Например, отсутствие муниципального служащего, обеспечивающего организацию работы по водоснабжению или электроснабжению населенного пункта, может привести к серьезным негативным последствиям. Несвоевременная подготовка проекта решения по предотвращению предполагаемых стихийных бедствий (наводнение в весенний период) также может вызвать тяжелые последствия для жителей муниципального образования.
Поэтому трудовая и исполнительская дисциплина являются одним из главных условий успешной деятельности всей системы муниципального управления. Анализ деятельности, проведенный в свое время автором, работавшим в системе власти и управления на различных уровнях, свидетельствует о следующем.
Сотрудники, которые приходят на работу с опозданием, уходят с работы раньше установленного времени, часто отлучаются с работы в течение рабочего дня, как правило, некачественно выполняют свою работу. В результате эта работа по вынужденным обстоятельствам перекладывается на других специалистов, у которых есть свои обязанности.
Из этого следует вывод о том, что при приеме на муниципальную службу важно учитывать такое качество человека, как трудовая и исполнительская дисциплина. Для этого можно запрашивать характеристики с предыдущего места работы или учебы.
Муниципальный служащий должен постоянно поддерживать уровень квалификации, необходимый для надлежащего исполнения своих обязанностей. Повышение квалификации может быть самостоятельным и за счет местного бюджета. Работая в органах власти, нужно знать законодательство о них, что не всегда является очевидным. Многие сотрудники аппаратов муниципальных и государственных органов, повышающие квалификацию, обучающиеся в коммерческих вузах, не знают или плохо знают законодательство о местном самоуправлении, о налогах, о бюджете, о земле и т. д.
Согласно ч. 2 ст. 12 Закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» (2007 г.) муниципальный служащий не имеет права исполнять заведомо неправомерное поручение. В данном случае он обязан подготовить письменное обоснование самостоятельно либо с привлечением юриста с указанием положений законов и иных нормативных актов, которые могут быть нарушены при исполнении данного поручения. Если руководитель, давший такое поручение, подтверждает его письменно, муниципальный служащий обязан отказаться от этого поручения. Если же такое поручение будет исполнено, то ответственность несут и руководитель, и исполнитель. Названная норма обеспечивает защиту муниципальному служащему: во-первых, от принудительного указания нарушить закон; во-вторых, от наказания; в-третьих, от перспективы быть уволенным. В такой ситуации важно иметь в качестве доказательства письменный документ, содержащий текст указания руководителя с его подписью, который можно копировать и направить в прокуратуру вместе с письменным обоснованием муниципального служащего. Но для того, чтобы осуществить такие действия, нужны хорошие знания по законодательству в данной сфере и в части своих прав и обязанностей, предусмотренных Законом о муниципальной службе. В противном случае исполнение поручения вопреки закону может привести к уголовному преследованию, так как незнание закона не освобождает от ответственности.
Закон содержит и иные обязанности, касающиеся индивидуальности служащего, запретов, конфликта интересов, сохранности государственного и муниципального имущества, и т. д.
в) Ограничения для муниципальной службы названы в ст. 13 Закона.
Гражданин не может быть принят на муниципальную службу и исполнять ее в следующих случаях: недееспособность и ограниченная дееспособность; осуждение к наказанию по приговору суда; отказ от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям содержащим государственную или иную тайну, охраняемую законом, если такие сведения необходимы по службе; наличие заболевания, препятствующего прохождению службы (перечень устанавливается Правительством РФ); близкое родство с муниципальным служащим, в подчинении которого должен работать поступающий на муниципальную службу (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители и дети супругов), До принятия закона такое практиковалось даже на уровне государственных органов. Например, губернатор одной из областей назначил начальником общего отдела свою супругу, мэр одного из городов назначил свою супругу с измененной фамилией своим заместителем, формально оформив развод, и т. д. Закон запрещает это, потому что власть не является родовой общиной.
Ограничения связаны также с прекращением гражданства РФ или иностранного государства-участника международного договора РФ, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право находиться на муниципальной службе; с получением иностранного гражданства или вида на жительство в другом государстве. Причиной непринятия на службу или прекращения службы является предоставление подложных документов или заведомо ложных сведений при поступлении на муниципальную службу. В современных условиях это одна из проблем в кадровой политике.
В государстве распространены изготовление и приобретение за деньги дипломов о высшем и среднем специальном образовании, кандидатских и докторских дипломов, которые используются при поступлении на работу. Поэтому при приеме на муниципальную службу важно произвести проверку на предмет получения образования в учебном заведении путем письменного запроса.
Гражданин и муниципальный служащий обязаны представлять сведения о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера. Это очень важная норма.
Бывают случаи, когда все имущество переводят на своих супругов, детей, родственников и не желают его показывать в необходимых сведениях при принятии на службу либо при ее прохождении. При выявлении таких фактов безусловно возникает сомнение в добропорядочности и честности лица, поступающего на муниципальную службу или проходящего ее.
В любом случае здесь усматривается корыстный интерес, который будет реализован с использованием служебного положения. Об этом свидетельствуют дискуссии в прессе по поводу имущества, оформленного на близких родственников служащих на государственном и муниципальном уровнях. Это один из так называемых элементов сокрытия информации о дополнительно полученных неучтенных доходах.
Для муниципальных служащих установлен возрастной ценз. Не могут быть приняты на муниципальную службу граждане, достигшие возраста 65 лет.
Закон содержит запрещающие нормы, которые осуществляют профилактическую и охранительную функции.
Профилактическая функция состоит в следующем. С одной стороны, если гражданина не устраивают запретные положения, он может не поступать на муниципальную службу. С другой – граждане и организации осведомлены о том, какие действия недопустимы в деятельности муниципального служащего. В случае нарушения этих норм граждане или организации вправе сообщать, например, в прокуратуру, в органы местного самоуправления о наличии таких фактов. Кроме того, муниципальный служащий знает, какие действия для него недопустимы и какие последствия за их совершение могут наступить. Закон содержит указания на этот счет.
Охранительная функция запретных норм состоит в том, что при их невыполнении наступает негативное последствие для муниципального служащего.
1. В связи с прохождением муниципальной службы муниципальному служащему запрещается:
1) состоять членом органа управления коммерческой организации, если иное не предусмотрено федеральными законами или если в порядке, установленном муниципальным правовым актом в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, ему не поручено участвовать в управлении этой организацией;
2) замещать должность муниципальной службы в случае:
а) избрания или назначения на государственную должность Российской Федерации либо на государственную должность субъекта Российской Федерации, а также в случае назначения на должность государственной службы;
б) избрания или назначения на муниципальную должность;
в) избрания на оплачиваемую выборную должность в органе профессионального союза, в том числе в выборном органе первичной профсоюзной организации, созданной в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования;
3) заниматься предпринимательской деятельностью;
4) быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в органе местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования, в которых он замещает должность муниципальной службы либо которые непосредственно подчинены или подконтрольны ему, если иное не предусмотрено федеральными законами;
5) получать в связи с должностным положением или в связи с исполнением должностных обязанностей вознаграждения от физических и юридических лиц (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения). Подарки, полученные муниципальным служащим в связи с протокольными мероприятиями, со служебными командировками и с другими официальными мероприятиями, признаются муниципальной собственностью и передаются муниципальным служащим по акту в орган местного самоуправления, избирательную комиссию муниципального образования, в которых он замещает должность муниципальной службы, за исключением случаев, установленных Гражданским кодексом Российской Федерации;
6) выезжать в командировки за счет средств физических и юридических лиц, за исключением командировок, осуществляемых на взаимной основе по договоренности органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования с органами местного самоуправления, избирательными комиссиями других муниципальных образований, а также с органами государственной власти и органами местного самоуправления иностранных государств, международными и иностранными некоммерческими организациями;
7) использовать в целях, не связанных с исполнением должностных обязанностей, средства материально-технического, финансового и иного обеспечения, другое муниципальное имущество;
8) разглашать или использовать в целях, не связанных с муниципальной службой, сведения, отнесенные в соответствии с федеральными законами к сведениям конфиденциального характера, или служебную информацию, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей;
9) допускать публичные высказывания, суждения и оценки, в том числе в средствах массовой информации, в отношении деятельности органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования и их руководителей, если это не входит в его должностные обязанности;
10) принимать без письменного разрешения главы муниципального образования награды, почетные и специальные звания (за исключением научных) иностранных государств, международных организаций;
11) использовать преимущества должностного положения для предвыборной агитации, а также для агитации по вопросам референдума;
12) использовать свое должностное положение в интересах политических партий, религиозных и других общественных объединений, а также публично выражать отношение к указанным объединениям в качестве муниципального служащего;
13) создавать в органах местного самоуправления, иных муниципальных органах структуры политических партий, религиозных и других общественных объединений (за исключением профессиональных союзов, а также ветеранских и иных органов общественной самодеятельности) или способствовать созданию указанных структур;
14) прекращать исполнение должностных обязанностей в целях урегулирования трудового спора;
15) входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации;
16) заниматься без письменного разрешения представителя нанимателя (работодателя) оплачиваемой деятельностью, финансируемой исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации.
2. Муниципальный служащий, замещающий должность главы местной администрации по контракту, не вправе заниматься иной оплачиваемой деятельностью, за исключением преподавательской, научной и иной творческой деятельности. При этом преподавательская, научная и иная творческая деятельность не может финансироваться исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации. Муниципальный служащий, замещающий должность главы местной администрации по контракту, не вправе входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации.
3. Гражданин после увольнения с муниципальной службы не вправе разглашать или использовать в интересах организаций либо физических лиц сведения конфиденциального характера или служебную информацию, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей.