Выборные и другие должностные лица местного самоуправления

Под должностным лицом понимается лицо по назначению или в силу выборов, занимающее… должности, связанные с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных обязанностей[213].

Выборные должностные лица обладают рядом функций, характерных для исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления.

Институт выборных должностных лиц местного самоуправления нашел свое закрепление в ст. 36 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (2003 г.).

Глава муниципального образования избирается жителями, проживающими на территории муниципального образования, на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, либо представительным органом местного самоуправления из своего состава в порядке, установленном федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Эти нормы получили развитие в законах субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении, о выборах должностных лиц местного самоуправления, о выборах органов и должностных лиц местного самоуправления.

Изучение опыта свидетельствует о том, что в основном в законодательстве субъектов РФ устанавливаются идентичные наименования глав муниципальных образований: глава муниципального района, глава городского поселения, глава городского округа, глава сельского поселения.

В том случае, если глава муниципального образования является главой администрации или председателем представительного органа, его наименование имеет оттенок занимаемой смежной должности.

Например, Закон Республики Коми от 17 мая 2005 г. «О наименовании органов местного самоуправления в Республике Коми» установил следующие названия:

а) в сельском поселении – глава сельского поселения – руководитель администрации поселения;

б) в городском поселении – глава городского поселения – руководитель администрации поселения;

в) в муниципальном районе – глава муниципального района – руководитель администрации района;

г) в городском округе – глава городского округа – руководитель администрации городского округа.

Такое совмещение должностей допускает Федеральный закон «Об общих принципах…» (2003 г.) (п. 2.2 ст. 36).

В том случае, если глава муниципального образования является председателем представительного органа, его название дополняется термином «председатель Совета» соответствующего вида муниципального образования[214].

Срок полномочий большинства глав местного самоуправления составляет 4 года, в шести субъектах – 2 года, в семи субъектах – 5 лет.

В России по состоянию на 1998 г. были избраны 12498 (96,61 %) глав муниципальных образований. Из них 65,60 % избраны непосредственно населением; 29,91 % – представительными органами местного самоуправления; 1,10 % – сходами (собраниями) граждан.

Большинство кандидатов в главы администраций было выдвинуто избирателями (96,39 %). Сами себя выдвинули 10,95 % кандидатов.

Избирательные блоки и объединения выдвинули 3,61 % кандидатов. В среднем на один мандат претендовало 3–4 человека.

Среди избранных глав местного самоуправления 49,43 % являлись государственными или муниципальными служащими, 14,66 % руководителями предприятий и организаций.

Высшее и незаконченное высшее образование имели 55,3 %.

В составе избранных глав в возрасте до 30 лет – 2,81 %, от 30 до 50 лет – 77,55 %, старше 50 лет – 19,64 %.

На эту должность избрано 20,26 % женщин[215].

Глава муниципального образования организует работу представительного органа местного самоуправления, осуществляет оперативно-распорядительные функции, подписывает решения представительного органа, представляет интересы муниципального образования. В случае, если глава муниципального образования избран еще и главой администрации, на него возлагаются и обязанности по руководству исполнительно-распорядительными органами местного самоуправления.

Законодательство и уставы муниципальных образований предусматривают, что глава муниципального образования подотчетен как населению, так и представительному органу.

Полномочия главы муниципального образования начинаются со дня вступления его в должность и прекращаются в день вступления в должность вновь избранного главы муниципального образования.

Полномочия главы муниципального образования могут быть прекращены досрочно при определенных условиях, предусмотренных законом.

Полномочия главы муниципального образования прекращаются досрочно в случае:

– смерти;

– отставки по собственному желанию;

– удаления в отставку в соответствии со ст. 74.1 Федерального закона;

– отрешения от должности в соответствии со статьей 74 настоящего Федерального закона;

– признания судом недееспособным или ограниченно дееспособным;

– признания судом безвестно отсутствующим или объявления умершим;

– вступления в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда;

– выезда за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства;

– прекращения гражданства Российской Федерации, прекращения гражданства иностранного государства – участника международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право быть избранным в органы местного самоуправления, приобретения им гражданства иностранного государства либо получения им вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, не являющегося участником международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым гражданин Российской Федерации, имеющий гражданство иностранного государства, имеет право быть избранным в органы местного самоуправления;

– отзыва избирателями;

– установленной в судебном порядке стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять полномочия главы муниципального образования;

– преобразования муниципального образования, осуществляемого в соответствии с ч. 3, 3.2, 4–6, 6.1, 6.2, 7, 7.1 ст. 13 Федерального закона № 131-ФЗ, а также в случае упразднения муниципального образования;

– утраты поселением статуса муниципального образования в связи с его объединением с городским округом;

– увеличения численности избирателей муниципального образования более чем на 25 процентов, произошедшего вследствие изменения границ муниципального образования или объединения поселения с городским округом.

Полномочия главы муниципального района, главы городского округа прекращаются досрочно также в связи с утратой доверия Президента Российской Федерации в случаях:

1) несоблюдения главой муниципального района, главой городского округа, их супругами и несовершеннолетними детьми запрета, установленного Федеральным законом «О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами»;

2) установления в отношении избранных на муниципальных выборах главы муниципального района, главы городского округа факта открытия или наличия счетов (вкладов), хранения наличных денежных средств и ценностей в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владения и (или) пользования иностранными финансовыми инструментами в период, когда указанные лица были зарегистрированы в качестве кандидатов на выборах соответственно главы муниципального района, главы городского округа.

В случае досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования его полномочия временно исполняет должностное лицо местного самоуправления, определяемое в соответствии с уставом муниципального образования.

В случае досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования, избранного на муниципальных выборах, досрочные выборы главы муниципального образования проводятся в сроки, установленные федеральным законом.

В случае принятия закона субъекта Российской Федерации, предусматривающего избрание главы муниципального образования представительным органом муниципального образования из своего состава, выборы главы муниципального образования не назначаются и не проводятся, если указанный закон субъекта Российской Федерации вступил в силу до наступления даты, начиная с которой представительный орган муниципального образования был бы вправе принять решение о назначении выборов главы муниципального образования в соответствии с Федеральным законом от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

Депутат является выборным лицом органа местного самоуправления и входит в структуру организационной основы. Его статус в общих чертах закреплен в ст. 40 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (2003 г.). Срок полномочий определен в Законе – не менее двух лет и не более пяти лет. Законы субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении определяют этот срок от двух до пяти лет.

Полномочия депутата, члена выборного органа начинаются со дня его избрания и прекращаются с момента начала работы выборного органа местного самоуправления нового созыва.

Депутаты представительного органа муниципального образования осуществляют свои полномочия, как правило, на непостоянной основе .

На постоянной основе могут работать не более 10 % депутатовот установленной численности представительного органа муниципального образования, а если численность представительного органа муниципального образования составляет менее 10 человек, – один депутат .

Депутат, как и все должностные лица местного самоуправления, осуществляет свою деятельность в соответствии с Конституцией Российской Федерации и действующим законодательством. Его работа состоит в следующем:

а) участие в сессии представительного органа местного самоуправления;

б) работа в одном или двух комитетах или комиссиях представительного органа местного самоуправления;

в) работа в избирательном округе, от которого он избран.

Депутат обязан принимать участие в заседаниях представительного органа местного самоуправления, выполнять его поручения. Депутат вправе избирать и быть избранным в рабочие органы представительного органа местного самоуправления. Работа депутата в сессиях представительного органа состоит в том, что он имеет право: принимать участие в обсуждении вопросов, предлагать свои вопросы для включения в повестку дня, вносить проекты нормативных правовых актов, программ по вопросам местного значения, вносить поправки к обсуждаемым проектам решений, оглашать на заседаниях обращения граждан, имеющих общественное значение, обращаться с запросом или вопросом к должностным лицам и получать ответ по существу.

Депутат, как правило, состоит в одной или двух комиссиях или комитетах представительного органа. Вхождение в состав двух комиссий обусловлено малочисленностью представительных органов. В составе комиссии или комитета депутат может быть избран и избирать руководителей комиссии, комитета. Депутат обязан присутствовать на заседаниях комиссии, комитета, выполнять поручения руководства комиссии, комитета по вопросам, входящим в компетенцию этих органов. По поручению руководства комиссии, комитета депутат участвует в подготовке вопросов на заседании комиссии, комитета. При подготовке вопросов депутат имеет право проводить проверки соответствующих предприятий, учреждений, организаций, запрашивать у должностных лиц необходимые материалы. По итогам проверки депутат или группа депутатов составляют обобщенный документ и представляют его председателю или секретарю комитета, комиссии. Депутаты принимают непосредственное участие при обсуждении рассматриваемых вопросов на заседаниях комиссии, комитета, вносят свои предложения и замечания по проектам документов, выступают с обоснованием своих предложений.

При составлении и утверждении планов работы комиссий, комитетов депутат вправе внести предложение о включении в план тех или иных вопросов.

Депутат, член комиссии, комитета обладает правом решающего голоса при принятии решений комиссии, комитета.

Работа депутатов в избирательном округе предусмотрена в большинстве своем в уставах муниципальных образований. Деятельность депутата в избирательном округе состоит в том, что он обязан вести прием избирателей в установленное время и по определенному адресу. Кроме того, депутат обязан проводить встречи с избирателями и отчитываться перед ними о той работе, которую он выполняет в представительном органе, в комиссии, комитете и в пределах своего избирательного округа. В городах для наиболее эффективной работы депутаты объединяются в территориальные депутатские группы, в которые входят депутаты от смежных избирательных округов. Работа депутатской группы строится на основе плана работы группы. В план работы депутатской группы включаются, как правило, вопросы насущной жизни граждан данной территории. В большей части это вопросы благоустройства территорий, их санитарного состояния, подготовка жилого фонда к зимним условиям, организация досуга детей и подростков.

Осуществляя свою деятельность в избирательном округе, депутаты рассматривают обращения и заявления граждан по тем или иным вопросам.

В случае необходимости для решения вопросов, поставленных в заявлениях, жалобах граждан, депутат обязан в пределах его полномочий принять все исчерпывающие меры для восстановления справедливости или для наведения соответствующего порядка. Он вправе обратиться с данным вопросом к соответствующим должностным лицам, от которых зависит решение вопроса, а также к должностным лицам местного самоуправления. В случае невыполнения законных требований депутата он вправе обратиться в суд.

Депутат имеет право выступать в средствах массовой информации по любому вопросу общественной жизни как муниципального образования в целом, так и округа, от которого он избран. Такая практика имеет место в работе депутатов Владимирской, Ивановской, Рязанской, Нижегородской, Новгородской, Тверской и других областей.

Депутат представительного органа не может быть привлечен к уголовной или административной ответственности за высказанное мнение, позицию, выраженную при голосовании, и другие действия, соответствующие статусу депутата, как в период действия его полномочий, так и по истечении срока полномочий. Вместе с тем в уставах муниципальных образований есть и исключение, которое предостерегает депутатов от возможных злоупотреблений при выражении своего мнения. Оно касается недопустимости высказывания депутатом публичных оскорблений и клеветы.

Таким образом, можно сделать вывод, что депутатский иммунитет складывается из неприкосновенности и ограниченной ответственности. Это позволяет депутату представительного органа местного самоуправления беспрепятственно осуществлять свои полномочия, без боязни возможного преследования за те или иные законные действия или за волеизъявление при голосовании.

Депутатам, осуществляющим свои полномочия на постоянной основе, должны быть установлены специальные гарантии.

Депутат, работающий на постоянной основе в представительном органе, получает заработную плату из средств местного бюджета.

Таким образом, депутаты, как и другие выборные должностные – лица, в связи с закрепленными за ними функциями и полномочиями осуществляют организационную деятельность в представительном органе и в избирательном округе. Следовательно, депутаты являются «частью» организационной основы местного самоуправления.

Изучение практической деятельности исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления и возглавляющих их выборных должностных лиц позволило выявить следующие проблемы.

В настоящее время исполнительно-распорядительные органы местного самоуправления, в соответствии со ст. 12 Конституции РФ, не входят в систему государственных органов и не находятся в их подчинении. Это означает, что «вертикаль» исполнительной власти в России в пределах районов, городов, сел, поселков отсутствует. Следовательно, со стороны государственных органов контроль за деятельностью исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления обшей компетенции не осуществляется.

Представительные органы местного самоуправления в связи с их малочисленностью не могут также полноценно осуществлять контрольные функции. Особенно это касается тех представительных органов, которые имеют в своем составе от 5 до 7 депутатов и менее. Кроме того, в составе представительных органов далеко не всегда имеются специалисты, которые в состоянии осуществить профессионально и качественно проверки в исполнительно-распорядительных органах как общей, так и специальной компетенции.

Исполнительно-распорядительные органы сел и деревень, поселков, городов районного значения, в соответствии с действующим законодательством, не подконтрольны в своей деятельности исполнительно-распорядительным органам районов.

В результате исполнительно-распорядительные органы в указанных населенных пунктах оказались предоставлены сами себе.

Такое положение не обеспечивает единого подхода в проведении реформ в стране, в решении социальных задач, в развитии населенных пунктов, в удовлетворении запросов и нужд населения.

Исполнительно-распорядительные органы местного самоуправления сельских населенных пунктов не всегда в состоянии реализовать закрепленные за ними полномочия. Это связано с тем, что численный состав исполнительно-распорядительных органов весьма ограничен, также отсутствуют собственные бюджетные средства.

Главы администраций районов, городов, поселков, сельских населенных пунктов неподконтрольны фактически ни по вертикали, ни по горизонтали. В настоящее время сложилась такая ситуация, которая не позволяет оказывать воздействие на должностных лиц местного самоуправления со стороны государственных органов. Это порождает безответственность в решении задач местного значения, приводит к нарушениям прав человека, выражающихся в несвоевременной выплате заработной платы работникам бюджетной сферы, и т. д.