Понятие местного самоуправления

Определение понятия местного самоуправления во многом обусловлено избранной государством теорией или совокупностью теорий этого самоуправления. Теория местного самоуправления формируется на основе имеющегося практического опыта как отдельно взятого государства, так и группы государств. В свою очередь, на основе теорий местного самоуправления формируются концепции местного самоуправления.

Концепции местного самоуправления отличаются его отношением к государству. Одно дело, когда местное самоуправление обладает полной автономией и не задействовано на выполнение государственных функций, и совершенно другое, когда оно зависимо от органов государственной власти и совместно с ними осуществляет функции государственного и местного значения.

Отнесение местного самоуправления к той или иной концепции зависит от того, является оно самостоятельным, автономным, отдельным от государственного управления, или же оно есть продолжение государственного управления на местах.

Перваяконцепция (англосаксонская) построена на общественной теории местного самоуправления, объединившей теорию свободной общины, хозяйственную теорию, а также частично юридическую теорию.

Теория свободной общины была разработана немецкими учеными в начале XIX века. Цель этой теории состояла в обосновании необходимости ограничения вмешательства государства в дела общин. Община исторически является предшественницей государства. Последнее появляется в результате объединения общин по экономическим и политическим мотивам. Весь ход истории свидетельствует об этом. Б. Чичерин, рассуждая о свободной общине, утверждал: «Вольная община образуется, когда при господстве частного права вольные люди, живущие в общине, в состоянии отстоять свою независимость против натиска дружинников и вотчинников»[100]. В догосударственный период община является независимой, самостоятельной единицей в решении всех задач. Она свободна от внешнего влияния. Сторонники теории свободной общины стояли на позиции независимости общины от государства. Их оппоненты полагали, что отделение общины от государства невозможно. С появлением государства, создателями которого являются общины, состояние последних изменяется. В силу ряда обстоятельств они вынуждены признать необходимость государства и зависимость от него. Общины жертвуют частью своей свободы. С возникновением государства исчезают абсолютная самостоятельность и независимость вольной общины[101].

Теория свободной общины опиралась на идеи естественного права. Она нашла применение в бельгийской Конституции 1831 года, которая содержала статью об общинном управлении и признавала наряду с законодательной, исполнительной и судебной ветвями власти власть муниципальную.

Однако на практике такой подход не имел успеха. Выделение муниципальной ветви власти в самостоятельную могло иметь далеко идущие отрицательные последствия. Подобное наличие разделения властей опасно для целостности и единства общества и государства.

Сторонники теории свободной общины доказывали, что право общины заведовать своими делами имеет такой же естественный и неотчуждаемый характер, как и права, свободы человека, ибо община исторически возникает раньше государства, которое должно уважать свободу общинного управления[102].

Хозяйственная теория самоуправления . Сущность данной теории состоит в том, что самоуправление есть заведование делами местного хозяйства. Ее сторонники утверждали, что собственные дела общины – это дела общинного хозяйства, и что самоуправление есть управление делами местного хозяйства. При этом на первый план выдвигались дела хозяйственного характера.

Но в жизни деятельность органов местного самоуправления не ограничивалась хозяйственными делами. Изучение исторического опыта самоуправления в России свидетельствует о том, что почти повсеместно органам местного самоуправления помимо дел чисто хозяйственного характера предоставлялись также заведование местной полицией, призрение бедных, руководство противопожарными и санитарными мерами и ведение других дел, носящих явно не частноправовой, не хозяйственный характер. Осуществление всех этих функций несомненно сообщало органам самоуправления значение органов публичной власти[103].

Хозяйственная теория самоуправления, как и теория свободной общины и общественная теория, основывалась на противопоставлении государства обществу. «Самое слабое место в этой теории состояло не столько в том, что ее сторонникам не удавалось составить достаточно пространный список негосударственных публично-правовых дел, предоставленных органам самоуправления, сколько в том, что таких дел вовсе и не может быть»[104]. Этот вывод, сделанный Н. И. Лазаревским в начале столетия, актуален и в настоящее время.

Анализируя точки зрения сторонников свободной общины, русские ученые Н. И. Лазаревский, Б. Чичерин, В. П. Безобразов, А. И. Васильчиков, И. Д. Беляев, Н. М. Коркунов доказывали, что эта теория несостоятельна и нежизнеспособна. Однако исторический опыт развития местного самоуправления свидетельствует о том, что общественная теория самоуправления, объединенная с хозяйственной и юридической, имеет практическое применение в ряде государств.

Близкой по своей сущности к общественной теории местного самоуправления является уже названная нами юридическая теория самоуправления. Юридическая теория предполагает, что органы самоуправления не являются органами государственной власти. Государство уступает органам местного самоуправления ряд правительственных прав в полном объеме. При этом органам местного самоуправления гарантируются независимость и неприкосновенность. Данная теория построена на разделении функций и полномочий между государственными органами и органами местного самоуправления. Ее придерживались Г. Еллинек, Н. Коркунов, Б. Чичерин[105].

Втораяконцепция – европейская континентальная – построена на основе государственной теории самоуправления.

Государственная теория самоуправления была разработана Лоренцом Штейном и Рудольфом Гнейстом. Затем более детально основные ее положения были развиты в России И. Д. Беляевым, В. П. Безобразовым, А. И. Васильчиковым, А. Градовским, Н. И. Лазаревским и другими учеными. Сущность данной теории состоит в том, что органы местного самоуправления являются органами государственного управления, их компетенция является не какой-либо особенной, самобытной, естественной, а целиком и полностью создается и регулируется государством. Самоуправление есть государственное управление – вот откровенный вывод школы германских юристов[106].

Германский ученый в области права Г. Еллинек определял местное самоуправление как «государственное управление через посредство лиц, не являющихся профессиональными государственными должностными лицами, – управление, которое в противоположность государственно-бюрократическому есть управление через посредство самих заинтересованных лиц»[107]. Данное понятие местного самоуправления было сформулировано, по-видимому, на основе государственной и политической теорий местного самоуправления. В нем использованы элементы государственной и политической теорий. Это объясняется следующим.

Во-первых, местное самоуправление рассматривается в качестве государственного управления. Это означает, что оно задействовано на осуществление государственных функций.

Во-вторых, оно, по мнению Г. Еллинека, осуществляется лицами, не являющимися профессиональными государственными должностными лицами. Его осуществляют заинтересованные лица, т. е. жители, проживающие на соответствующей территории.

Выводы ученых о соотношении государственных органов и местного самоуправления, сделанные еще в XVI–XVIII веках, свидетельствуют о том, что взаимоотношение проявлялось по следующим направлениям:

– во-первых, в участии местных органов, собраний граждан в обсуждении проектов законов, которые выставлялись на общее обозрение;

– во-вторых, в проведении выборов в центральные органы и территориальные органы власти в формировании местных исполнительно-распорядительных органов;

– в-третьих, в организации работы по исполнению законов;

– в-четвертых, в реализации предметов совместного ведения.

Взаимодействие самоуправления с верховной властью прослеживается с самого начала зарождения государства на Руси. Действовавшее на Руси общинное самоуправление, земщина постоянно находились в тесном контакте с общегородским вече и княжеской властью. Они как бы дополняли друг друга.

Вот что писал на этот счет Н. И. Лазаревский, отстаивая государственную теорию самоуправления:

1) в самоуправлении нельзя видеть осуществления общинами и другими самоуправляющимися единицами непосредственно им принадлежащих и не от государства полученных прав на заведование своими делами, и что, следовательно, самоуправление есть осуществление правительственных прав по поручению от государства;

2) в самоуправлении нельзя видеть заведования какими бы то ни было негосударственными делами управления;

3) в самоуправлении нельзя видеть осуществления задач управления не самим государством, а какими-либо другими публично-правовыми юридическими лицами, которым государство передает принадлежащие ему правительственные права, и что, следовательно, самоуправление есть исполнение задач государственного управления самим государством;

4) сущность самоуправления нельзя видеть в том, что государство действует через лиц, принадлежащих не к правительственному организму, а к местному обществу, и что, следовательно, органы самоуправления являются непосредственными органами и представителями самого государства[108].

Под местным самоуправлением Н. И. Лазаревский понимал «децентрализованное государственное управление, где самостоятельность местных органов обеспечена системой такого рода юридических гарантий, которые, создавая действительность децентрализации, вместе с тем обеспечивают и текущую связь органов местного государственного управления с данною местностью и ее населением»[109].

Сторонники теории государственного самоуправления доказывали, что предметы ведения, входящие в компетенцию местного самоуправления, входят в задачи государственного управления. И поскольку одни и те же задачи выполняют государство и органы местного самоуправления, нельзя говорить в таком случае о негосударственном характере местного самоуправления.

Н. И. Лазаревский писал: «Земства заведуют практически всеми делами государственного управления, за исключением заведования капиталами самого земства, которые им принадлежали»[110].

Рассуждая о единстве государства и местного самоуправления, В. П. Безобразов утверждал, что «чем шире развиты элементы местного самоуправления, чем более самостоятельны его органы, чем более его начала господствуют в местной администрации, тем строже и теснее они должны входить в общий строй государственного управления и тем менее возможно раздвоение власти – раздвоение и антагонизм самоуправляющихся государственно-общественных учреждений и бюрократических»[111].

Все эти выводы свидетельствуют о том, что самоуправление не должно быть самоцелью и абсолютной автономией, что отделение его от государства может привести к серьезным политическим противоречиям в обществе, сопровождающимся раздвоением власти и гибелью государства.

Исторический опыт свидетельствует о том, что если государственная жизнь здорова, то и самоуправление действует эффективно. В нестабильном государстве самоуправление не действует или плохо действует.

Ныне действующая правовая основа местного самоуправления в основном подтверждает, что самоуправление сочетает в себе элементы государственного и общественного начал. Об этом свидетельствует, например, п. 1 ст. 3 Европейской хартии местного самоуправления, который гласит, что под местным самоуправлением понимаются право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения.

Связь самоуправления с государством выражена через осуществление им государственных дел, налоговой политики, принятие законов о самоуправлении, выборы, содействие в военной мобилизации, обеспечение общественного порядка, социальное обеспечение.

В соответствии с п. 3 ст. 4 Европейской хартии осуществление государственных полномочий должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам.

Органы самоуправления, названные в Европейской хартии органами власти, наделяются правом осуществлять государственные полномочия. Следовательно, они являются в широком смысле слова продолжением государственного управления на местах, т. е. государственные начала самоуправления заложены в выполняемых им функциях.

Кроме того, государственность самоуправления, согласно ст. 9 Европейской хартии, проявляется в том, что государство регулирует распределение финансовых средств между органами местного самоуправления, предоставляя им субсидии на финансирование определенных проектов, и т. д.

Государственная теория самоуправления оказалась самой близкой к реальной жизни. При условии наличия государства в обществе местное самоуправление становится зависимым от государства. Такой вывод подтверждает сама жизнь. Если государство принимает реальный закон о становлении местного самоуправления – оно есть, не принимает – самоуправления быть не может. Особенно это характерно для современного периода в России, когда люди привыкли к организующей роли государства, к «команде сверху».

Политические теории местного самоуправления.Согласно одной из политических теорий, созданной Р. Гнейстом, сущность местного самоуправления заключается в том, что оно осуществляется почетными представителями местного населения, выполняющими свои обязанности безвозмездно. Смягченной формой этой теории является учение О. Майера, по которому сущность самоуправления заключается в выполнении в нем должностных функций лишь в порядке побочных, не основных занятий[112].

Н. И. Лазаревский писал: «Согласно некоторым теориям этого типа основное отличие органов самоуправления от органов обшей администрации состоит в том, что личный состав первых не принадлежит к профессиональному чиновничеству. Это достигается или тем, что должностные лица органов самоуправления исполняют свои обязанности не по назначению от правительства, а по выбору местного населения, или же тем, что должностные лица, хотя бы и назначенные правительством, несут свою службу безвозмездно».

Сторонники рассматриваемого направления склонны видеть в этом привлечении общественных элементов к участию в местном управлении результат или проявление не столько какого-либо юридического начала, сколько известного политического приема.

Теория эта заключалась в выборности или назначаемости должностных лиц самоуправления, которые должны работать бесплатно. Но сущность самоуправления этим раскрыть невозможно[113]. Как видно, самоуправление рассматривалось как нечто второстепенное по отношению к основной деятельности. В России такое самоуправление нашло в свое время выражение в работе органов общественной самодеятельности улиц, микрорайонов и т. д. Политическая теория местного самоуправления используется частично и в англосаксонской и европейской концепциях.

В современной научной литературе авторы в основном предпринимают попытку ввести универсальное определение местного самоуправления без указания на то, на какой концепции оно построено.

Так, Г. В. Барабашев отмечает следующее: «В почтенных западных демократиях потребовалось более полутора веков на то, чтобы закаленная в огне антифеодальных революций емкая формула: местное самоуправление есть власть местного населения в делах местного значения, осуществляемая гражданами непосредственно и через выборные органы, в рамках закона, но без вмешательства центральной власти, – обросла плотью реальной практики»[114]. Для англосаксонской концепции это оригинальное определение понятия местного самоуправления. Оригинальность его состоит в том, что оно основано на практическом опыте местного самоуправления США и Великобритании.

Во-первых, местное самоуправление определяется как власть, причем власть публичная, которая принадлежит местному населению.

Во-вторых, власть эта осуществляется гражданами, проживающими в границах муниципального образования. Никто иной (ни государственные органы, ни граждане, проживающие в пределах других территорий) не имеет права на осуществление такой власти на данной территории. Граждане, обладая властью, решают задачи местного значения. Власть эта ограничена рамками территории муниципального образования.

В-третьих, власть эта предназначена только для решения задач местного значения. Здесь не упоминается, например, о функциях государственного значения, как это предусматривает европейская континентальная концепция местного самоуправления.

В-четвертых, граждане непосредственно и через выборные органы местного самоуправления осуществляют эту власть.

В-пятых, осуществление власти гражданами ограничено рамками закона. Это означает, что в основу деятельности местного населения положен закон.

В-шестых, центральная власть, т. е. государственная власть, не имеет права вмешиваться в деятельность, осуществляемую местным населением при решении задач местного значения.

Данное определение понятия местного самоуправления содержит все признаки только англосаксонской концепции местного самоуправления.

Определения понятия местного самоуправления на основе англосаксонской концепции имеют и сходства, и различия. В них можно также обнаружить преемственность различных исторических эпох.

Сходство состоит в том, что местное самоуправление осуществляется гражданами непосредственно или через создаваемые ими органы, что граждане решают задачи местного значения, что государство не вправе вмешиваться в дела местного самоуправления и т. д.

Различия также очевидны. Г. В. Барабашев считает, например, что местное самоуправление есть «власть» местного населения… осуществляемая гражданами…»[115].

Этим самым Г. В. Барабашев определяет местное самоуправление в качестве одного из видов публичной власти, осуществляемой гражданами, проживающими в пределах муниципального образования.

Слова «местное самоуправление есть власть местного населения» являются ключевыми в определении понятия местного самоуправления.

Из этого следует, что местное самоуправление – это муниципальная публичная власть, имеющая основные признаки, характеризующие государственную власть[116].

Во-первых, местное самоуправление выступает в роли самостоятельного института власти, закрепленного в Конституции РФ, федеральном законодательстве и законодательстве субъектов Российской Федерации.

Во-вторых, оно имеет свой собственный механизм осуществления функций. Власть осуществляют жители, органы местного самоуправления и должностные лица путем принятия управленческих решений.

В-третьих, властные полномочия реализуются непрерывно как жителями, так и органами местного самоуправления. Постоянно проводятся выборы органов местного самоуправления и должностных лиц, организуются и проводятся местные референдумы, сходы, собрания и т. д.

В-четвертых, власть эта действует на территории муниципального образования и в равной степени распространяется на всех лиц, находящихся в пределах этой территории.

В-пятых, муниципальная власть, как и государственная, имеет рычаги принудительного характера. У нее имеется свой аппарат принуждения.

В-шестых, муниципальная власть имеет свою муниципальную собственность, свой бюджет, которые придают ей самостоятельность и обособленность.

В-седьмых, эта власть, согласно Конституции РФ, выполняет такую важнейшую функцию, как установление местных налогов и сборов и их мобилизация в доходную часть бюджета. Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» разрешает для этого создание налоговых инспекций в системе органов местного самоуправления.

Кроме того, муниципальная власть осуществляется в рамках закона.

Впервые официально термин «муниципальная власть» как разновидность публичной власти был использован в Российской Федерации в постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации[117].

В частности, в постановлении Конституционного Суда по Республике Коми отмечено, что понятие «органы власти» само по себе не свидетельствует об их государственной природе. Публичная власть может быть и муниципальной. В связи с этим профессор В. И. Васильев замечает, что это, пожалуй, вполне адекватное определение власти местного самоуправления[118].

Таким образом, наряду с государственной публичной властью существует муниципальная публичная власть.

Местное самоуправление обладает не только признаками публичной власти. Оно является разновидностью социальной власти. Помимо властных отношений местному самоуправлению присущи управленческие отношения, представляющие собой совокупность социальных связей, складывающихся в результате решения жителями задач местного значения. И жители связаны единой целью – решением задач местного значения.

Все стороны деятельности субъектов местного самоуправления «пронизаны элементами управленческой деятельности»[119], основанной на отношениях властного характера, а также на отношениях социального характера. Наличие термина «власть» обусловливает наличие термина «управление». Управление предполагает воздействие на поведение людей, подчиненность воли одних людей воле других для получения определенных результатов. Управление как организационная деятельность базируется на материальной основе – это процесс реализации, функционирования власти… В свою очередь, власть – это не просто рычаг или средство управления, а его непременное условие. Без власти нет управления. Следовательно, термины «власть местного населения» и «управление» взаимообусловлены. Управление как деятельность существует только при наличии власти у жителей, проживающих в пределах муниципального образования. Носителями власти являются все дееспособные жители муниципального образования. Поэтому именно они, обладатели власти, осуществляют управление в целях решения задач местного значения. Власть эта дана жителям законом и осуществляется в рамках закона.

Местное самоуправление как публичная власть, принадлежащая жителям, проживающим в границах муниципального образования, осуществляется ими в результате сознательной деятельности, направленной на достижение определенной цели. Управление – это «не просто сознательная деятельность, а та особая ее разновидность, которая связана с выработкой решений, с организацией, направленной на претворение решений в жизнь, с регулированием системы в соответствии с заданной целью, с подведением итогов деятельности, с систематическим получением, переработкой и использованием информации»[120]. Следовательно, деятельность, осуществляемая жителями в границах муниципального образования, состоит в том, что «управляющая подсистема, субъект управления систематически, целенаправленно воздействует на управляемую подсистему, объект управления, с тем чтобы привести его к заданному результату, поставленной цели»[121].

Дееспособные жители, являясь субъектом управления, принимают решения на местном референдуме, которые обязательны к исполнению всеми физическими и юридическими лицами, если они приняты в пределах компетенции. Жители формируют путем выборов органы местного самоуправления, т. е. помимо того, что они, принимая решения на референдуме, сходе, собрании, непосредственно осуществляют управление, они еще и создают рядом с собой другой субъект управления – органы местного самоуправления, которые также осуществляют управление в интересах жителей. Причем жители не только создают эти органы, но и воздействуют на них путем осуществления за ними контроля.

Из этого следует, что местное самоуправление как разновидность публичной власти, принадлежащей жителям, проживающим в границах муниципального образования, осуществляется путем управления (деятельности) жителями непосредственно и через создаваемые ими органы местного самоуправления, в соответствии с законом и на основе соответствующей материально-финансовой базы. К тому же органы местного самоуправления должны действовать в интересах всего населения. По отношению к жителям органы местного самоуправления выступают, с одной стороны, объектом управления, с другой – субъектом управления. Как объект управления органы местного самоуправления формируются жителями, они им подотчетны и подконтрольны. Как субъект управления органы местного самоуправления сами постоянно осуществляют управление на территории муниципального образования путем принятия решений, организации их исполнения и других действий. Все решения, принятые ими в пределах компетенции, обязательны к исполнению физическими и юридическими лицами, в том числе и жителями, избравшими эти органы.

Таким образом, местное самоуправление осуществляется путем управления. Для осуществления такого управления субъекты местного самоуправления должны обладать следующими свойствами:

– во-первых, уметь ставить цели, принимать решения и определять средства, необходимые для достижения этих целей;

– во-вторых, уметь прогнозировать и планировать свою деятельность, комбинировать и соединять отдельные ее акты в единый процесс для достижения поставленной цели;

– в-третьих, уметь предвидеть результаты своей деятельности[122];

– в-четвертых, жители должны обладать способностью формировать органы местного самоуправления, осуществляющие управление в пределах муниципального образования.

Управление при реализации жителями властных полномочий не является самоцелью.

Организация деятельности жителей, проживающих в границах муниципального образования, обусловлена необходимостью удовлетворения их интересов и конституируется в местное управление, т. е. управление – это не особая, сверхъестественная потребность. Люди не преследуют специальной цели – управлять. Наоборот, люди вынуждены управлять, чтобы достичь производственных, бытовых, духовных и иных целей[123]. Они заинтересованы в улучшении своего собственного благосостояния и именно в этих целях вынуждены управлять всеми процессами на своей территории.

При этом управление осуществляется в рамках закона. Правовая форма является основной формой внешнего выражения[124]местного управления.

В современной юридической литературе имеются определения понятия местного самоуправления, основанные на европейской континентальной концепции. В них есть элементы сходства и различия, прослеживается историческая преемственность. Кроме того, при определении понятий местного самоуправления сторонниками англосаксонской и европейской континентальной концепций часто используются следующие термины: «власть», «публичная власть», «управление», «деятельность», осуществляемая гражданами, проживающими в границах муниципального образования, «вопросы местного значения», «интересы местного населения» и т. д.

Научные определения понятия местного самоуправления, данные в различные исторические периоды, следует изучать и применять при разработке новых теоретических конструкций (см. табл. 1).

С учетом исторического и современного опыта понятие местного самоуправления, основанное на европейской континентальной концепции, можно определить следующим образом.

Местное самоуправление – это установленная государством в законах местная публичная власть, реализуемая в рамках закона на территории соответствующего муниципального образования путем управления, осуществляемого жителями муниципального образования, органами и должностными лицами местного самоуправления на основе реальной материально-финансовой базы, в целях решения задач местного значения и выполнения значительной части государственных дел с учетом интересов населения.

Таблица 1