Вопрос №63. Общая характеристика экономической основы МС

Самостоятельность органов местного самоуправления должна опираться на экономическую основу в виде земли и природных ресурсов, муниципальных предприятий, иных объектов местного хозяйства, создающих источники местных доходов.

Наличие собственной экономической основы дает возможность муниципальным образованиям эффективно использовать принадлежащее им имущество, решать вопросы местного значения.

Согласно Ч. 1 ст. 49 ФЗ №131 2003 г. экономическую основу местного самоуправления составляют находящиеся в муниципальной собственности

1) имущество,

2) средства местных бюджетов,

3) имущественные права муниципальных образований.

Муниципальный бюджет

· должен служить укреплению экономической самостоятельности муниципального образования,

· должен служить активизации его хозяйственной деятельности,

· позволяет развивать инфраструктуру на подведомственной территории,

· выявлять и использовать резервы финансовых ресурсов.

(подробнее о муниципальном бюджете – см. соответствующий вопрос)

Категория имущественных прав МО предполагает

· участие МО в хозяйственном обороте,

· выпуск ценных бумаг,

· привлечение объектов государственной и иных форм собственности для решения задач местного самоуправления.

ч.1 ст.130 Конституции РФ 1993г.:

«Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью» - важнейшая экономико-правовую гарантию самостоятельности местного самоуправления.

ч. 2 ст. 8 Конституции определяет, что в Российской Федерации муниципальная собственность признается и защищается равным образом с государственными и иными формами собственности.

История

История формирования муниципальной собственности началась в 1990-х гг.

В основном объекты муниципальной собственности складывались:

· из объектов социальной сферы и жилья, находившихся на балансе местных Советов,

· из переданных в распоряжение городов и районов таких же объектов, находившихся в ведении предприятий и организаций, не подчиненных местным Советам

Число объектов "соцкультбыта" муниципального значения в то время значительно возросло. В некоторых городах их количество увеличилось в десятки раз. Одновременно возникли проблемы обеспечения функционирования переданных муниципалитетам объектов, что привело к изменениям в направлении и объемах финансовых потоков между бюджетами разных уровней.

Процесс муниципализации собственности сопровождался ее приватизацией, которую проводили находившиеся в двойном подчинении комитеты по управлению имуществом на основе жесткого диктата из Москвы. Приватизация осуществлялась без всякого согласования с местными властями. В результате лучшие предприятия бытового обслуживания, общественного питания, магазины, ремонтно-строительные и другие организации ушли из ведения органов местного самоуправления.

У них остались главным образом убыточные, к тому же ущербные, объекты, т.е. такие, которые находились в плохом состоянии и были мало пригодны для использования союзными и республиканскими промышленными предприятиями и организациями.

Затем положение несколько выправилось.

Формирование экономической основы местного самоуправления, кроме того, было тесно связано с общеэкономическими преобразованиями в РФ:

· для проведения мероприятий по внедрению и развитию рыночных отношений использовалось союзное и зарождающееся новое российское законодательство

ü Закон РСФСР от 24 декабря 1990 г. "О собственности в РСФСР",

ü Закон РСФСР от 25 декабря 1990 г. "О предприятиях и предпринимательской деятельности",

ü Закон РСФСР от 21 ноября 1990 г. "О дополнительных полномочиях местных Советов народных депутатов в условиях перехода к рыночным отношениям",

ü Постановление Верховного Совета РСФСР от 27 декабря 1991 г. "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республики в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность" и др.

· Далее формируются более стабильные правовые основы регулирования экономической деятельности в Российской Федерации в целом и применительно к местному самоуправлению

ü ГК РФ

ü Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. "О приватизации государственного и муниципального имущества"

ü На уровне SRF создаются акты о формировании, управлении и распоряжении муниципальной собственностью, о поддержке предпринимательства

ü НК РФ
БК РФ

ü ФЗ 1995 г.

ü ФЗ 1997 г. "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации"

Итак, как было по ФЗ №154

По Фз № 154 (ст. 29) – в муниципальную собственность входят:

· средства местного бюджета,

· муниципальные внебюджетные фонды,

· имущество органов местного самоуправления,

· муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности,

· муниципальные предприятия и организации,

· муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации,

· муниципальный жилищный фонд и нежилые помещения,

· муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта,

· другое движимое и недвижимое имущество

Таким образом, перечень объектов муниципальной собственности не был закрытым и давал лишь примерное представление о составе муниципального имущества.

Ст. 61 ФЗ №154 - продолжение формирования муниципальной собственности в связи с реализацией данного правового акта:

Ø SRF передают в собственность МО объекты, находящиеся в собственности SRF, необходимые для решения вопросов местного значения, в соответствии с разграничением полномочий между SRF и МО, а также между МО.

o НО компетенция различных уровней публичной власти оказалась размытой, еще хуже обстояло дело с разграничением компетенции между уровнями местного самоуправления.

Как есть по ФЗ №131

v ФЗ № 131, определив вопросы местного значения, решаемые органами местного самоуправления, жестко связал эти вопросы с имуществом, которое может находиться в собственности МО разных типов, чтобы материально подкрепить компетенцию ОМСУ и сосредоточить их усилия на решении вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения.

У муниципальных образований не может быть объектов собственности коммерческого назначения.

Пообъектный перечень имущества приведен в ст.50 ФЗ 2003 г. Он носит закрытый характер, обеспечивая, таким образом, достижение целей местного самоуправления. Закон не регламентирует непосредственно конкретный состав объектов собственности. Закрытый перечень имущества есть, по существу, закрытый перечень его целевого назначения.

Ø Эта достаточно жесткая позиция, определенная в первоначальной редакции Федерального закона N 131-ФЗ, оказалась несколько поколебленной поправками.

o Теперь, если орган местного самоуправления берется по собственной инициативе за осуществление какого-либо государственного полномочия, он вправе использовать для этого объекты собственности вне установленного ст. 50 Федерального закона N 131-ФЗ перечня.

Конфликт интересов предпринимательства и ОМС при приватизации муниципального имущества

Позиция КС РФ

В настоящее время муниципалитеты сдали в аренду малым и средним предпринимателям многие нежилые помещения. В этой связи возник вопрос о предоставлении указанным предпринимателям преимущественного права на приватизацию арендуемого ими у муниципалитетов имущества.

Ø Такое право предусмотрено Федеральным законом от 22 июля 2008 г. N 159-ФЗ "Об особенностях отчуждения недвижимого имущества, находящегося в государственной собственности субъектов Российской Федерации или в муниципальной собственности и арендуемого субъектами малого и среднего предпринимательства, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" – в чч.2-3 ст.9, где сказано:

«…2. Субъект малого или среднего предпринимательства, соответствующий установленным статьей 3 настоящего Федерального закона требованиям (далее - заявитель), по своей инициативе вправе направить в уполномоченный орган заявление о соответствии условиям отнесения к категории субъектов малого или среднего предпринимательства, установленным статьей 4 Федерального закона "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации", и о реализации преимущественного права на приобретение арендуемого имущества (далее - заявление), не включенного в утвержденный в соответствии с частью 4 статьи 18 Федерального закона "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации" перечень государственного имущества или муниципального имущества, предназначенного для передачи во владение и (или) в пользование субъектам малого и среднего предпринимательства…»

o Короче, суть в том, что есть перечень имущества (ч.4 ст.18 ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства»), которое предоставляется только предпринимателям во владение и пользование, и не может быть приватизировано ими. Как следует из смысла чч.2-3 ст.9 ФЗ «Об особенностях отчуждения недвижимого имущества…» №159-ФЗ имущество из этих перечней приватизировать нельзя, а вот другое, предоставленное предпринимателям – можно.

Администрация города Благовещенска в связи с этим обратилась в Конституционный Суд РФ с жалобой на несоответствие Конституции РФ указанных норм:

ü части 2 статьи 9, предусматривающей право субъектов малого и среднего предпринимательства, по своей инициативе направить в уполномоченный орган заявление о реализации преимущественного права на приобретение арендуемого имущества, не включенного в перечень государственного имущества или муниципального имущества, предназначенного для передачи во владение и (или) в пользование субъектам малого и среднего предпринимательства;

ü части 3 статьи 9, обязывающей уполномоченный орган при поступлении заявления обеспечить заключение договора на проведение оценки рыночной стоимости арендуемого имущества в порядке, установленном Федеральным законом "Об оценочной деятельности в Российской Федерации", в двухмесячный срок с даты его получения, принять решение об условиях приватизации арендуемого имущества в двухнедельный срок с даты принятия отчета о его оценке, а также направить заявителю проект договора купли-продажи арендуемого имущества в десятидневный срок с даты принятия решения об условиях его приватизации;

В ходе рассмотрения жалобы администрации г. Благовещенска Конституционным Судом РФ было принято Постановление от 20.12.2010 №22-П, в котором КС РФ указал следующее:

· Имеется необходимость обеспечения в правовом регулировании отношений собственности надлежащего баланса

- как между правами населения муниципальных образований,

- так и правами лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность.

· При этом, не только право частной собственности, но и право публичной собственности может быть ограничено федеральным законом, если такое ограничение является соразмерным тем конституционно защищаемым целям, ради которых оно вводится

· Однако цели ограничения прав и свобод были не только юридически, но и социально оправданны, а сами ограничения - адекватны указанным целям и требованиям справедливости; кроме того, обеспечение права частной собственности не должно вести к отказу от публичных начал в развитии отношений собственности.

Ø … Дальнейший ход мысли КС сводится к следующему:

предоставление мелким и средним предпринимателям права на приватизацию муниципального имущества, конечно, способствует развитию свободы экономической деятельности и все такое,

НО это не должно приводить к ущемлению имущественной самостоятельности МО, не должно мешать им выполнять свои (возложенные на них законом) ф-ции, ведь именно для их осуществления им и нужно муниципальное имущество.

Отталкиваясь от таких рассуждений, КС пришел к следующим выводам:

Ø Положения частей 2 и 3 статьи 9 Федерального закона «Об особенностях отчуждения…»

не предполагают возможность принудительного отчуждения из муниципальной собственности объектов, хотя и предоставленных в аренду субъектам малого и среднего предпринимательства, но необходимых муниципальным образованиям для решения вопросов местного значения и соответствующих требованиям законодательства о составе объектов муниципальной собственности, в том числе тех объектов, которые были созданы (приобретены) муниципальными образованиями за счет собственных средств, а не поступили в муниципальную собственность в процессе разграничения общегосударственной собственности.

Ø Отчуждение же объектов муниципального имущества по воле собственника, а также того имущества, которое в соответствии с требованиями федерального законодательства не должно находиться в муниципальной собственности, возможно только с надлежащим возмещениеми в силу этого не противоречит Конституции Российской Федерации.

Ø Иное истолкование и применение указанных законоположений, в том числе судами, расходилось бы с их действительным смыслом и вело бы к нарушению гарантий прав граждан, установленных Конституцией Российской Федерации.

Таким образом КС РФ постановил признать не противоречащими Конституции Российской Федерации взаимосвязанные положения частей 2 и 3 статьи 9 Федерального закона «Об особенностях отчуждения…»:

«…поскольку эти положения в их конституционно-правовом смысле в системе действующего правового регулирования не предполагают возможности принудительного отчуждения из муниципальной собственности объектов, хотя и предоставленных в аренду субъектам малого и среднего предпринимательства, но необходимых муниципальным образованиям для решения вопросов местного значения и соответствующих требованиям законодательства о составе объектов муниципальной собственности…»

.

Таким образом, Конституционный Суд встал на защиту муниципальной собственности, подчеркнув, что она должна служить вопросам непосредственного жизнеобеспечения населения муниципальных образований, в которых можно было бы разместить частные предприятия и организации, оказывающие населению соответствующие услуги.

КСТАТИ, федеральным законом от 02.07.2013 N 144-ФЗ в ст.9 ФЗ «Об особенностях отчуждения…» была добавлена ч.2.1, которая разрешила приватизировать в т.ч. и имущество, указанное в перечне ч.4 ст.18 ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимаельства…», если такое им-во на 1.09.2012

(1) находится во временном владении и (или) временном пользовании предпринимателя непрерывно в течение пяти и более лет в соответствии с договором или договорами аренды такого имущества;

(2) арендуемое имущество включено в утвержденный в соответствии с частью 4 статьи 18 Федерального закона "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации" перечень в течение пяти и более лет до дня подачи этого заявления.

Впрочем, это не отменяет положений Постановления КС №22-П.

Муниципальная собственность (муниципальное имущество)

Общие положения:

ч. 2 ст. 8 К РФ: "В Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности"

ч. 1 ст. 49 ФЗ 2003 г.: " находящееся в муниципальной собственности имущество является составной частью экономической основы местного самоуправления

часть 2 ст. 49 ФЗ 2003 г.: Муниципальная собственность признается и защищается государством наравне с иными формами собственности.

В ФЗ 2003 г. два понятия - "муниципальная собственность" и "муниципальное имущество"

При соотношении этих понятий вопрос надо учитывать два существенных фактора:

1) имущество - это конкретные виды материальных (и духовных, но в данном случае это не так важно) объектов, которые могут находиться в той или иной собственности.

Одни и те же имущественные объекты могут находиться в разных формах собственности (хотя законодатель может установить нахождение отдельного имущества только в конкретной форме собственности) → муниципальное имущество - материальное содержание муниципальной собственности.

2) собственник какого-то имущества может передать его в пользование МО:

- на постоянный

- на определенный срок,

не отказываясь от своих прав собственника.

МО с согласия собственника может пользоваться переданными объектами точно так же, как и муниципальным имуществом, не обладая (по общему правилу), правом их передачи иным пользователям и изменения формы собственности.

ФЗ 2003 г. в экономическую основу включил лишь имущество, находящееся в муниципальной собственности.

ФЗ 2003 г. выделяет несколько видов муниципальных имущественных объектов в зависимости от их целевого назначения. Это имущество, предназначенное:

1) для решения вопросов местного значения;

2) для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления;

3) для обеспечения деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений в соответствии с нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования;

4) для решения вопросов, право решения которых предоставлено органам местного самоуправления федеральными законами и которые не отнесены к вопросам местного значения.

Но ФЗ 2003 г. не разделяет по объектам муниципальное имущество между названными его категориями → любой муниципальный имущественный объект может использоваться по каждому из названных целевых назначений.

ОГВ SRF не разграничивают муниципальную собственность между муниципальным образованиями разных уровней.

ФЗ 2003 г. делит объекты муниципальной собственности на две группы:

1) имущество, находящееся в собственности поселений;

2) имущество, находящееся в собственности муниципальных районов.

В муниципальной собственности (далее МС) мб все виды имущества из обеих групп.

Содержащийся в ФЗ перечень объектов по каждому уровню муниципальных образований является не "минимально необходимым", а "максимально возможным" (так написано в учебнике Авакьяна, НО ЗДЕСЬ НУЖНО БЫТЬ ВНИМАТЕЛЬНЕЕ В СВЯЗИ С ИЗМЕНЕНИЯМИ: добавлены ч.2.1 и ч.3.1. в ст. 50 ФЗ 2003Г.).

ч. 2 ст. 50 ФЗ 2003 г. (см. полный перечень в статье, здесь привожу лишь несколько пунктов)

В собственности поселений могут находиться:

1) имущество, предназначенное для электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом, для освещения улиц населенных пунктов поселения;

2) автомобильные дороги местного значения в границах населенных пунктов поселения, а также имущество, предназначенное для обслуживания таких автомобильных дорог;

2.1) имущество, предназначенное для организации охраны общественного порядка в границах поселения;

3) жилищный фонд социального использования для обеспечения малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся в жилых помещениях, жилыми помещениями на условиях договора социального найма, а также имущество, необходимое для содержания муниципального жилищного фонда;

4) пассажирский транспорт и другое имущество, предназначенные для транспортного обслуживания населения в границах поселения;

5) имущество, предназначенное для предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах поселения;

ч.2.1. ФЗ 2003 г. введена ФЗ от 30.11.2011 N 361-ФЗ: В собственности поселений может находиться иное имущество, необходимое для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения поселений.

ч. 3 ФЗ 2003 г. (см. полный перечень в статье, здесь привожу лишь несколько пунктов)

В собственности муниципальных районов могут находиться:

1) имущество, предназначенное для электро- и газоснабжения поселений в границах муниципального района;

2) автомобильные дороги местного значения вне границ населенных пунктов в границах муниципального района, а также имущество, предназначенное для обслуживания таких автомобильных дорог;

3) пассажирский транспорт и другое имущество, предназначенные для транспортного обслуживания населения между поселениями на территории муниципального района;

4) утратил силу с 1 января 2007 года. - Федеральный закон от 29.12.2006 N 258-ФЗ;

5) имущество, предназначенное для предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций на территории муниципального района;

6) имущество, предназначенное для организации охраны общественного порядка на территории муниципального района муниципальной милицией.

ч.3.1. ФЗ 2003 г. введена ФЗ от 30.11.2011 N 361-ФЗ:В собственности муниципальных районов может находиться иное имущество, необходимое для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения муниципальных районов.

Изменения внесенные ФЗ от 25.06.2012 N 91-ФЗ в ч. 4, 5 ст. 50 ФЗ 2003 г.:

4. В собственности городских округов могут находиться все виды имущества, перечисленные в частях 2, 2.1, 3 и 3.1 настоящей статьи.(часть 4 в ред. Федерального закона от 25.06.2012 N 91-ФЗ)

5. В случаях возникновения у муниципальных образований права собственности на имущество, не соответствующее требованиям частей 1 - 4 настоящей статьи, указанное имущество подлежит перепрофилированию (изменению целевого назначения имущества) либо отчуждению. Порядок и сроки отчуждения такого имущества устанавливаются федеральным законом.

Возникновение, осуществление и прекращение права

муниципальной собственности

Управление МС - компетенция ОМСУ, которые в соответствии с нормами гражданского законодательства осуществляют права собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности, действуя от имени муниципального образования.

В ряде случаев эти права осуществляет непосредственно население муниципального образования.

Статья 51. Владение, пользование и распоряжение муниципальным имуществом

1. Органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

2. Органы местного самоуправления вправе передавать муниципальное имущество во временное или в постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти Российской Федерации (органам государственной власти субъекта Российской Федерации) и органам местного самоуправления иных муниципальных образований, отчуждать, совершать иные сделки в соответствии с федеральными законами.

3. Порядок и условия приватизации муниципального имущества определяются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с федеральными законами.

Доходы от использования и приватизации муниципального имущества поступают в местные бюджеты.

п.1 ст.215 ГК РФ: Имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям, является муниципальной собственностью→

· к субъектам МС относятся различные МО в целом, а не их ОМСУ

· МС не разновидность государственной собственности, так как ее субъекты не считаются государственными образованиями.

· МС относится к публичной, а не к частной собственности, поскольку ее субъекты - муниципальные образования - публично-правовые образования.

Как и ОГВ, ОМСУ выступают в имущественном обороте в качестве самостоятельных юридических лиц - муниципальных учреждений, обладающих самостоятельным вещным правом оперативного управления на закрепленное за ними имущество (ст. 296 Гражданского кодекса РФ). Частью этого имущества - денежными средствами - они будут отвечать по своим обязательствам. Имущество казны, в первую очередь средства соответствующего бюджета, составляют базу самостоятельной имущественной ответственности такого муниципального (публичного) собственника по его долгам.

В SRF был принят комплекс правовых актов, закреплявших государственное регулирование отношений собственности на уровне региона. С момента вступления ФЗ 2003 г. в силу все эти акты требуют отмены, поскольку SRF вправе осуществлять регулирование МСУ лишь по тем вопросам, которые прямо указаны в этом Законе, а права регулировать вопросы управления МС SRF не предоставлено.

Регулирование институтов собственности в гражданско-правовой сфере возможно только на уровне Российской Федерации, поскольку в соответствии с п. "о" ст. 71 Конституции РФ гражданское законодательство отнесено к сфере предметов исключительного ведения Российской Федерации. Вместе с тем на уровне местного самоуправления возможно принятие правовых актов, регулирующих порядок управления муниципальной собственностью.

Муниципальные предприятия и учреждения.

ОМСУ могут

· создавать муниципальные предприятия и учреждения,

· участвовать в создании хозяйственных обществ, в том числе межмуниципальных, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения.

ОМСУ

· определяют цели, условия и порядок деятельности муниципальных предприятий и учреждений,

· утверждают их уставы,

· назначают на должность и освобождают от должности руководителей данных предприятий и учреждений,

· заслушивают отчеты об их деятельности в порядке, предусмотренном уставом муниципального образования.

ОМСУ от имени МО субсидиарно отвечают по обязательствам муниципальных учреждений и обеспечивают их исполнение в порядке, установленном федеральным законом.