Статья 45. Контроль и прокурорский надзор за оказанием психиатрической помощи
(1) Контроль за деятельностью учреждений и лиц, оказывающих психиатрическую помощь, осуществляют органы местного самоуправления.
(2) Контроль за деятельностью психиатрических и психоневрологических учреждений осуществляют федеральные, республиканские (республик в составе Российской Федерации), автономной области, автономных округов, краевые, областные, городов Москвы и Санкт-Петербурга органы здравоохранения, социального обеспечения и образования, а также министерства и ведомства, имеющие такие учреждения.
(3) Надзор за соблюдением законности при оказании психиатрической помощи осуществляется Генеральным прокурором Российской Федерации, прокурорами республик в составе Российской Федерации и подчиненными им прокурорами.
Комментарий к статье 45
1. Конституция РФ отделила местное самоуправление от системы государственного управления. В соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", принятым в 1995 г., действуют выборные и другие органы местного самоуправления, наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения, и должностные лица местного самоуправления. Статья 6 указанного Закона относит к ведению органов местного самоуправления вопросы организации, содержания и развития муниципальных учреждений здравоохранения, обеспечение социальной поддержки и содействие занятости населения, а также отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления. Такое наделение осуществляется федеральными законами и законами субъектов Федерации с передачей необходимых материальных и финансовых ресурсов.
Настоящий Закон и Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан (ст. 8) наделяют органы местного самоуправления полномочиями по контролю за деятельностью учреждений и лиц, оказывающих психиатрическую помощь. Эти полномочия действуют на территории местного самоуправления; реализуются они указанными органами самостоятельно, в порядке, соответствующем настоящему Закону. Исполнение этих полномочий, в свою очередь, подконтрольно государственным органам в порядке, установленном законами.
Контроль со стороны органов местного самоуправления распространяется как на муниципальные, так и на иные психиатрические и психоневрологические учреждения, расположенные на соответствующей территории, а также на лиц, осуществляющих в ее пределах оказание психиатрической помощи, и может носить разносторонний характер, затрагивать хозяйственную, финансовую, основную деятельность учреждения, исполнение требований всего действующего законодательства, включая соблюдение прав и законных интересов граждан при оказании им психиатрической помощи, прав, предоставленных общественным организациям в соответствии с настоящим Законом (ст. 46), соблюдение этими общественными организациями требований законодательства и т.д. Финансирование исполнения органами местного самоуправления указанной контрольной функции в отношении учреждений, не являющихся муниципальными, осуществляется за счет средств на здравоохранение, поступающих из федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации. Полномочия должностных лиц, осуществляющих контроль от имени органов местного самоуправления, должны подтверждаться документами, выданными полномочными органами местного самоуправления; на этих лиц распространяется требование о сохранении врачебной тайны. Закон не устанавливает для них обязательности подписки о неразглашении защищаемой законом врачебной тайны, но обязанность сохранять ее и ответственность за ее разглашение распространяются на этих лиц ст. 61 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан.
2. Органы здравоохранения, социального обеспечения и образования, упомянутые в Законе, действуют в соответствии с положениями о них, утвержденными в установленном порядке, и контролируют деятельность по оказанию психиатрической помощи на основании этих положений; их контроль может распространяться как на непосредственно подчиненные им учреждения, так и на учреждения иной подчиненности, но в сфере, отнесенной к их ответственности. Представители указанных органов должны иметь надлежаще оформленные полномочия на проведение контроля.
Осуществление контроля за деятельностью психиатрических и психоневрологических учреждений федеральными и имеющимися в субъектах Российской Федерации органами здравоохранения, социального обеспечения и образования органически связано с созданием условий, обеспечивающих исполнение положений Закона. В связи с этим по предложениям указанных органов исполнительной власти принимаются целевые программы совершенствования психиатрической помощи. Такие программы действуют в Воронежской, Омской, Новгородской, Тверской, Тюменской, Ярославской областях, в Республике Хакасии и других субъектах Российской Федерации.
3. Руководители министерств и ведомств, имеющих психиатрические и психоневрологические учреждения, контролируют их деятельность в порядке подчиненности, образуя соответствующие подразделения в составе своих министерств (ведомств) и устанавливая необходимые порядок и правила.
4. Прокуроры, упомянутые в настоящей статье, действуют на основании Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" (ст. ст. 32 - 34 Закона в ред. от 1995 г.). Они осуществляют надзор за соблюдением законности. Прокурор имеет право посещать психиатрическое или психоневрологическое учреждение по служебному удостоверению в любое время, опрашивать лиц, подвергнутых мерам принудительного характера, знакомиться с документами, требовать от администрации создания условий, обеспечивающих права находящихся в учреждении лиц. Предметом прокурорского надзора являются, в частности: законность нахождения лиц в местах исполнения принудительных мер медицинского характера, назначаемых судом, а также соблюдение прав и обязанностей лиц, подвергнутых принудительным мерам медицинского характера, и условий их содержания. При обнаружении нарушений закона прокуроры вносят представления об их устранении, возбуждают уголовные дела или производство об административных правонарушениях, обращаются в суд за защитой прав и охраняемых законом интересов граждан, освобождают своими постановлениями лиц, незаконно подвергнутых задержанию несудебными органами. Постановления и требования прокурора по этим вопросам подлежат безусловному исполнению. Имеются случаи широкой постановки вопроса о реализации законодательства. Так, прокурором Пензенской области в 2000 г. председателю областного правительства, министерствам здравоохранения и социального обеспечения были направлены представления, а губернатору - соответствующая информация о практике исполнения комментируемого Закона. Документы содержали развернутую картину недостатков в обеспечении предусмотренных Законом прав граждан на получение психиатрической помощи. Кроме случаев нарушений законодательства в отношении отдельных лиц, в них приводились факты невыполнения решений по созданию медицинских центров и других организаций, оказывающих психиатрическую помощь, недофинансированию, неукомплектованности психиатрических учреждений штатами и иные недостатки, без устранения которых реализация требований Закона не представляется возможной.
Прокурор (или его заместитель) своим постановлением обязан немедленно освободить каждого, кто без законных оснований содержится в учреждениях, исполняющих принудительные меры медицинского характера, либо помещен в судебно-психиатрическое экспертное учреждение.