Снижении конкуренции в результате введения санкций

6 августа 2014 года был принят Указ Президента Российской Федерации «О применении отдельных специальных экономических мер в целях обеспечения безопасности Российской Федерации», которым был запрещён ввоз на территорию России отдельных видов сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, страной происхождения которых является государство, принявшее решение о введении экономических санкций в отношении российских юридических и (или) физических лиц или присоединившееся к такому решению. Под действие запрета попали США, страны Европейского союза, Австралия, Канада, Норвегия. Конкретный перечень товаров, в отношении которых были введены ограничения, определен Правительством России. В список входят мясные и молочные продукты, рыба, овощи, фрукты и орехи.

Указом Президента Российской Федерации от 24.06.2015 № 320 «О продлении действия отдельных специальных экономических мер в целях обеспечения безопасности Российской Федерации» комплекс ответных мер России на международные санкции продлевается на год до 06.08.2016.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 25.06.2015 № 625 данные меры были продлены на год, а также был дополнительно введен запрет на ввоз безлактозной молочной продукции, поставляемой не для диетического лечебного или профилактического питания, и пищевых или готовых продуктов, изготовленных по технологиям производства сыра и содержащих 1,5% или более молочного жира.

Авторы исследования «Продовольственное эмбарго: импортозамещение и изменение структуры внешней торговли» Аналитического центра при Правительстве Российской Федерации считают, что введение ответных контрсанкций со стороны России привело к существенному росту цен на внутреннем рынке, усилившемуся впоследствии в связи с девальвацией российской национальной валюты.

За полтора года к маю 2015 года продовольственная инфляция достигла 28,7% (по отношению к ценам декабря 2013 года).

Основной рост пришелся на ноябрь 2014 года – февраль 2015 года.

Именно в этот период вклад падения курса рубля к основным мировым валютам был максимальным и обеспечил, по консервативным оценкам Аналитического центра при Правительстве Российской Федерации, до 1/5 фактической продовольственной инфляции.

Остальные почти 20 % роста цены обусловлены объективной ежегодной инфляцией, а также соответствующим поведением производителей и хозяйствующих субъектов, занимающихся торговой деятельностью, в условиях ограничения импортных поставок на российский рынок.

Потребительские цены на все ключевые социально значимые товары росли за год двузначными величинами.

Так, в мае 2015 года средние потребительские цены на говядину выросли на 23% к маю 2014 года, на свинину ― на 22%, сыр ― на 20%, на рыбу замороженную неразделанную ― на 38%, морковь ― на 39%, яблоки ― на 37%, на крупы и бобы ― на 49,2%.

Примечательно, что цены на товары, которые не попали под эмбарго, росли не меньшими темпами: цена на сахар выросла на 52,2%, на подсолнечное масло ― на 23,7%, на макаронные изделия ― на 21,6%.

Введение эмбарго создало возможность для импортозамещения со стороны отечественных производителей.

Однако следует выделить причины, согласно которым потенциал импортозамещения в краткосрочной перспективе оказался далеко не в полной мере реализован:

-производство ряда продуктов, как, например, мясо крупного рогатого скота и рыба, связано с длительными сроками окупаемости инвестиционных проектов;

-производственный цикл может значительно превышать годовой период эмбарго, что отрицательно влияет на стимулы к инвестициям в производственные мощности. Объявление о продлении эмбарго на год повышает стимулы к инвестированию со стороны производителей, однако горизонт планирования вновь ограничивается годовым периодом;

-рост процентных ставок в значительной степени ограничил возможности производителей привлекать кредиты не только для инвестиций, но и для пополнения оборотных средств;

-выросли расходы на закупку импортного сырья для производства: инкубационных яиц для птицеводства, племенного скота и кормовых добавок в молочном животноводстве, мальков и оплодотворенной икры лососевых, семян картофеля, сахарной свеклы, кукурузы. Кроме того, ожидается рост цен на фураж.

Производство продовольственной продукции выросло лишь по нескольким категориям и смогло частично заместить запрещенную импортную продукцию.

Положительная динамика наблюдается в производстве мяса, рост обеспечивается в основном за счет свиноводства и птицеводства.

Увеличение производства мяса преимущественно обусловлено сделанными ранее в отрасль инвестициями. Рост отечественного производства свинины и мяса птицы в январе - апреле 2015 года превысил объем сокращения импорта за аналогичный период.

Рост производства скота и птицы на убой в сельскохозяйственных организациях оказывает положительное влияние на работу перерабатывающих предприятий.

По данным Росстата, производство скота и птицы на убой (в живой массе) в хозяйствах всех категорий за январь – апрель 2015 года составило 3 985 тыс. тонн или 106,5% к соответствующему периоду 2014 года, при этом производство крупного рогатого скота увеличилось на 0,8%, свиней ― на 3,9%, овец и коз ― на 2,4%, птицы ― на 11,1 %.

Объем производства мяса, включая субпродукты, в январе - апреле 2015 года увеличился до 680 тыс. тонн (+13,5% к январю - апрелю 2014 года), мяса птицы – до 1,4 млн. тонн (+12,7 %), колбасных изделий – до 477 тыс. тонн (+0,6%).

В рыбной отрасли наблюдается существенное снижение объемов производства свежей и охлажденной рыбы, в то время как производство мороженой рыбы увеличилось, во многом компенсировав выпавший объем импорта. Столь резкое сокращение производства свежей и охлажденной рыбы в значительной степени обусловлено высокой зависимостью отечественных предприятий от иностранных мальков и оплодотворенной икры лососевых, ввоз которых в начале 2015 года заметно снизился, в частности в связи с ослаблением курса рубля.

Отечественным производителям молочной продукции пока не удается в достаточной мере компенсировать в краткосрочном периоде выпавшие объемы импорта. Лучшие результаты демонстрирует производство сыров и творога. Однако необходимо отметить, что тенденция роста производства сыров наблюдалась на отечественном рынке еще с 2013 года, что говорит о том, что данный результат также является скорее следствием осуществленных ранее инвестиций, а не столько результатом импортозамещения.

Минсельхоз России тем не менее отмечает развитие молочного скотоводства. За январь – апрель 2015 года хозяйствами всех категорий произведено 8,9 тыс. тонн молока (100,7% к 2014 году).

Стабильность его производства сохраняется при сокращении поголовья коров в сельхозорганизациях (на 1 мая 2015 года поголовье составило 3,3 млн. голов - 2,7% к уровню 2014 года) за счет увеличения их продуктивности (в сельхозпредприятиях) до 1 663 кг. (на 6,8%).

Таким образом, анализ динамики отечественного производства показывает, что наращивание объемов в отдельных секторах является результатом ранее осуществленных инвестиций, однако в силу объективных причин прироста производства их не достаточно для компенсации выпавших объемов импорта.

В свою очередь фактическое отсутствие импортных товаров на рынках обеспечило рост спроса на произведенную продукцию отечественных производителей, которого в условиях добросовестной конкуренции с импортом могло не быть, что дает основу для наращивания отечественного производства.

Что касается вопросов внешней торговли, то с введением эмбарго существенно сократились объемы импорта продовольственных товаров в Россию, а также несколько изменилась торговая структура импорта.

В товарной структуре импорта в Россию доля импорта продовольственных товаров и сырья для их производства в январе – апреле 2015 года составила 13,1%. Стоимостной объем поставок продовольственных товаров сократился по сравнению с январем – апрелем 2014 года на 41% (общий объем импорта сократился на 38%).

С точки зрения конкурентной политики введение внешнеторговых барьеров, безусловно, крайне негативно сказывается на конкуренции – как ценовой, так и неценовой.

Учитывая изложенное, можно констатировать, что введение эмбарго оказало разнонаправленные эффекты на внутренний рынок:

-эмбарго стало дополнительным фактором роста цен на продовольственные товары на внутреннем рынке наряду с девальвацией рубля;

-угрозы роста реэкспорта и демпинга со стороны Республики Беларусь в значительной степени не реализовались. Союзное государство в данном случае воспользовалось своим транзитным положением и нарастило в Россию поставки нескольких категорий продукции (соленая рыба, яблоки). Введение эмбарго привело к снижению диверсификации поставок сухого молока, приведя к росту доли Республики Беларусь в структуре российского импорта почти до 95%;

-рост поставок сыров и сырной продукции альтернативными каналами (по иным кодам) привел к ужесточению эмбарго в 2015 году, выразившемуся в распространении его на новые категории продовольственных товаров;

-эмбарго создало возможности для расширения отечественного производства. Динамика производства, однако, показывает, что несмотря на широкий потенциал импортозамещения (в форме выбывшей с российских рынков импортной продукции) в настоящее время его реализация осуществляется точечно, преимущественно в секторе по производству мяса и молочной продукции, что стимулирует также развитие перерабатывающих предприятий. Успехи в наращивании объема отечественного производства во многом обусловлены сделанными ранее инвестициями. Продление продовольственного эмбарго еще на один год дает дополнительную возможность отечественным производителям как для адаптации к непростым экономическим условиям в стране, так и для реализации процесса импортозамещения;

-анализ динамики торговых потоков стран ЕС показывает, что в силу довольно емкого внутреннего европейского рынка и небольших объемов экспорта в Россию в уязвимом положении от введения эмбарго отказались лишь отдельные европейские производители сыров, овощей и фруктов, а также рыбы (в частности, Польша, Швеция и Норвегия).

В докладе Аналитического центра при Правительстве Российской Федерации «Оценка состояния конкурентной среды в России» приведена оценка бизнесом причин сокращения числа конкурентов. Так 58% респондентов указали на давление со стороны органов власти, 53% на изменение нормативно-правовой базы, регулирующей деятельность предпринимателей, 39% на уход российских конкурентов с рынка, 24% на сделки слияний и поглощений, 19% на уход иностранных конкурентов с рынка, 24% другое.

Снижение числа конкурентов в пищевой промышленности всеми респондентами объяснялось уходом иностранных участников. В секторе металлургии на уход иностранных конкурентов указали 33% бизнеса, в машиностроении — 60%, в сфере услуг — 11% и в торговле — 10%. Такие результаты могут отражать основные тенденции государственной политики в течение последнего года — импортозамещение и обеспечение продовольственной безопасности.

Такие результаты могут отражать основные тенденции государственной политики в течение последнего года — импортозамещение и обеспечение продовольственной безопасности. Взвешенная и целенаправленная политика импортозамещения, рассчитанная на долгосрочную перспективу, должна способствовать росту российского высокотехнологичного производства.

Однако, политика ускоренного импортозамещения, несмотря на кажущуюся в краткосрочном периоде пользу для российских производителей, может нести скрытые угрозы для экономики страны. Недостаточно продуманные и быстро реализуемые меры в долгосрочной перспективе могут привести к ограничению конкуренции и снижению эффективности функционирования товарных рынков.

Анализ мероприятий, реализуемых в рамках политики импортозамещения, показывает, что большинство из них в той или иной степени оказывают или могут оказывать отрицательное влияние на состояние конкуренции товарного рынка в виде:

1) ограничения доступа импорта на российский рынок путем:

- запрета и ограничения допуска товаров, происходящих из иностранных государств, работ, услуг, выполняемых иностранными лицами для целей государственного и муниципального заказа;

- введения дополнительных административных барьеров в виде лицензирования и обязательной сертификации продукции;

- создания реестров отдельных видов продукции;

Так, формируются перечни отдельных видов продукции (например, в сфере машиностроения) иностранного происхождения, которые в случае заключения специального инвестиционного контракта запрещено закупать без согласования с Правительственной комиссией по импортозамещению.

2) создания дискриминационных условий функционирования товарных рынков путем предоставления отдельным хозяйствующим субъектам различных преимущественных условий при наличии иных действующих хозяйствующих субъектов, как правило, посредством:

- определения единственного поставщика товаров, работ, услуг;

В качестве обоснования применения данной формы закупки в рамках 44-ФЗ и 223-ФЗ заказчик ссылается на необходимость оказания поддержки конкретному предприятию, реализующему импортозамещающую продукцию, а в некоторых случаях только планируемому осуществлять производство соответствующей продукции.

- заключения специального инвестиционного контракта;

Возможность заключения долгосрочных договоров с определенными производителями под гарантированные объемы поставок продукции посредством заключения специальных инвестиционных контрактов на освоение производства соответствующей продукции. В течение срока действия указанных контрактов в отношении инвестора действуют меры стимулирования, которые могут негативно повлиять на конкурентоспособность иных хозяйствующих субъектов.

- предоставления субсидий.

Предоставление субсидий отдельным отечественным производителям продукции ведет к сокращению доли действующих на товарном рынке других хозяйствующих субъектов, в том числе и российских, но не соответствующих требованиям, установленным для получения права на субсидию. Как следствие, рост цен на продукцию без изменения ее качественных характеристик.

В условиях ограниченности бюджетных ресурсов государственную поддержку замещения импорта отечественными товарами в первую очередь необходимо осуществлять в сферах, которые будут способствовать достижению главной цели импортозамещения - предотвращение реальной угрозы национальной безопасности страны. В противном случае выделение средств для различных программ импортозамещения исключительно под задачи развития отечественной промышленности может привести к «распылению» средств. Как результат, не будет решена комплексно ни одна важная задача импортозамещения в сфере национальной безопасности.

Поэтому при реализации политики импортозамещения необходимо применять комплексный и системный подход, определив в зависимости от приоритетности сферы импортозамещения пределы допустимого уровня вмешательства государства в функционирование товарных рынков через государственную поддержку отечественных предприятий и ограничения ввоза импортной продукции.

В этой связи, представляется целесообразным определить приоритетность сфер реализации политики импортозамещения исходя из степени влияния на уровень национальной безопасности.

Представляется, что наиболее критически важной и первоочередной для импортозамещения является продукция оборонного назначения, включая вооружение, военную технику, специализированные комплектующие изделия, другие изделия (работы, услуги), научно-исследовательские, опытно-конструкторские работы, опытные образцы, а также военное и вещевое имущество, разрабатываемые на основе технических заданий государственных заказчиков и (или) производимые по согласованной с ними технической документации (техническим условиям).

Меры по замещению импорта данной продукции могут быть разнообразными, но должны носить комплексный характер: от установления запрета на допуск таких товаров (работ, услуг), происходящих из иностранных государств, для осуществления государственных и муниципальных закупок до государственной поддержки создания (субсидирование, кредитование) производства такой продукции полного цикла.

В целях повышения эффективности таких проектов и снижения зависимости деятельности создаваемых предприятий от государственного оборонного заказа, целесообразно проводить оценку возможности их реализации на базе существующих предприятий гражданских отраслей промышленности, а также проводить оценку экспортного потенциала и диверсификации производства под продукцию двойного или гражданского назначения.

Наряду с продукцией оборонного назначенияследующими постепени влияния на уровень национальной безопасностидля импортозамещения могут являться сферы, связанные с фармацевтической и продуктовой безопасностью, а также промышленной безопасностью, в частности, в области топливно-энергетического комплекса.

С точки зрения степени влияния на национальную безопасность к приоритетным сферам реализации политики импортозамещения целесообразно относить продукцию (работы, услуги), в общем объеме потребления которой на территории Российской Федерации значительную долю занимают государственные (муниципальные) закупки.

Наличие совокупной доли государственных (муниципальных) закупок в общем объеме потребления товара (работы, услуги) более 35% может служить критерием, свидетельствующим о возможности влияния государственных (муниципальных) закупок на национальную безопасность, а также оказывать решающее влияние на общие условия обращения товара (работы, услуги), устранять или затруднять доступ на этот товарный рынок иным хозяйствующим субъектам.

Для реализации целей политики импортозамещения в критически значимых сферах допустимо установление приоритета для отдельных товаров российского происхождения, работ, услуг, выполняемых, оказываемых российскими лицами, по отношению к товарам, происходящим из иностранного государства, работам, услугам, выполняемым, оказываемым иностранными лицами.

Вместе с тем, осуществление мер государственной поддержки в рамках политики импортозамещения целесообразно формировать после всесторонней проработки следующих значимых аспектов:

1) анализ текущей рыночной ситуации, в частности, включающий:

- выявление товаров (работ, услуг) иностранного происхождения, ввозимых (оказываемых) на территорию Российской Федерации в значительных объемах, превосходящих объемы российского производства аналогичных и (или) функционального взаимозаменяемых товаров (работ, услуг), и создающих угрозу для национальной безопасности страны;

- выявление товаров (работ, услуг) российского происхождения, функционального взаимозаменяемых с товарами (работами, услугами), происходящих из иностранных государств, а также установление хозяйствующих субъектов, осуществляющих их производство;

- выявление конкурентных преимуществ иностранных товаров (работ, услуг) по сравнению с российскими аналогами (при их наличии), а также причин и факторов, препятствующих созданию и развитию отечественного производства;

- проведение оценки технологического и экономического потенциала существующих российских предприятий по созданию производств конкурентоспособных товаров (работ, услуг), способных удовлетворить внутренний спрос и превосходящих иностранные аналоги по функциональным и потребительским характеристикам;

2) разработка комплекса мер, направленных на замещение импорта и создание отечественного производства конкурентоспособных товаров (работ, услуг), включающий, в том числе:

- сроки и размеры оказания мер государственной поддержки;

- обоснование введения ограничений и запретов закупки товаров, происходящих из иностранных государств, работ, услуг, выполняемых иностранными лицами;

- оценку ожидаемого экономического эффекта от реализации мер в сфере импортозамещения, в том числе при введении запретов и ограничений на поставку товаров, работ, услуг, происходящих из иностранных государств, и, например, выраженный в росте объемов отечественного производства, повышении качества и конкурентоспособности продукции на экспортных рынках, а также увеличении объемов финансовых поступлений в бюджет Российской Федерации.

С учетом проработки указанных аспектов, при выявлении целесообразности введения запретов, ограничений и условий допуска товаров, происходящих из иностранных государств, работ, услуг, выполняемых иностранными лицами, установление механизма ограничения должно базироваться:

- на временной основе, преимущественно на период, минимально необходимый для реализации проектов по импортозамещению;

- на основе принципа «третий лишний» (за исключением закупки для нужд обороны страны и безопасности государства), при котором ограничение закупки иностранной продукции происходит при условии, что на участие в качестве поставщика подано не менее 2 заявок отечественных производителей, которые удовлетворяют требованиям извещения об осуществлении закупки. Указанный механизм успешно реализован на примере лекарственных препаратов (постановление Правительства РФ от 30.11.2015 № 1289);

- на недопущении ограничения закупки иностранных товаров (работ, услуг), в том числе на основе принципа «третий лишний», в случаях, когда у российских производителей отсутствуют производственные мощности, достаточные для удовлетворения внутреннего спроса.

Кроме того, целесообразно предусмотреть условия для досрочного прекращения действия механизма ограничения, в том числе при установлении антимонопольным органом неоднократных фактов нарушения антимонопольного законодательства со стороны отечественных производителей продукции.

По мнению ФАС России, основной формой реализации проектов импортозамещения в приоритетных сферах на территории Российской Федерации должна являться модернизация существующего производства и (или) создание предприятий с «нуля» на базе российских технологий и разработок.

В случаях, когда отсутствуют отечественные технологии, реализацию проектов импортозамещения необходимо осуществлять посредством модернизации существующего российского производства на базе иностранных технологий с последующей их передачей российскому партнеру, либо путем локализации иностранного производства с участием российского партнера и освоением им переданных иностранных технологий.

Реализация политики импортозамещения, учитывающая изложенные принципы, будет способствовать развитию добросовестной конкуренции, созданию условий для своевременного и полного удовлетворения потребностей в качественных и конкурентоспособных по цене российских товарах, работах, услугах, повышению эффективности функционирования российских предприятий, что в конечном итоге приведет к росту российской экономики.