История вопроса и современные общеюридические начала
АНАЛИЗ УГРОЗ
Г.А. РЕШЕТОВ
Решетов Г.А., кандидат юридических наук, член правления Региональной общественной организации "Общество защиты прав потребителей "Резонанс".
В статье автор анализирует юридическую безопасность потребителей медицинских услуг и предлагает пути усовершенствования законодательства в сфере медицинских услуг.
Ключевые слова: медицинские услуги, юридическая безопасность, потребители медицинских услуг.
The author examines the legal safety of consumers of health services and proposes ways to improve the legislation in the field of health services.
Сегодня социально-экономическая ситуация, в которой пребывает Россия, выдвигает в число приоритетных задач обеспечение безопасности личности, общества и государства. Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года <1> выражает продолжающуюся с начала реформ обеспокоенность политического руководства страны фактическим положением граждан, государственности и всего общества, наличием процессов, ставящих под угрозу основные социальные ценности, провозглашенные Конституцией РФ, судьбу как реформ, так и России в целом. В механизме обеспечения национальной безопасности ключевым звеном является право, правотворчество и правоприменение, которые в совокупности выделяются в самостоятельную сферу безопасности - юридическую безопасность <2>.
--------------------------------
<1> Утверждена Указом Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. N 537.
<2> См.: Толкаченко А.А. Юридическая безопасность человека в РФ. ФСБ России. Правовое регулирование деятельности Федеральной службы безопасности по обеспечению национальной безопасности Российской Федерации: Научно-практический комментарий. М.: Эксмо, 2006. С. 490.
На рубеже веков у истоков социально-правовой концепции безопасности человека и ее составляющей - безопасности юридической стоял профессор А.А. Тер-Акопов (1940 - 2003) <3>, подвижническое учение которого продолжается в его переиздаваемых трудах, работах и творчестве его соратников, учеников и последователей.
--------------------------------
<3> См.: Тер-Акопов А.А. Безопасность человека. Социальные и правовые основы. М.: Норма, 2005.
Предлагаемая вашему внимания статья, исходную основу которой составляют ранее изданные материалы А.А. Тер-Акопова и его соратника профессора А.А. Толкаченко, является попыткой анализа, на основе обобщения практики Общества "Резонанс" и других общественных объединений потребителей, угроз юридической безопасности человека в сфере предоставления медицинских услуг в России. Под юридической безопасностью человека понимается состояние защищенности человека в связи с вступлением его в сферу правовых отношений. Предметом защиты являются жизнь, здоровье (физическое и психическое), законные права и интересы, вытекающие из данных отношений <4>. Основанием выделения юридической безопасности является высокая степень наличия юридической составляющей в базисных сферах жизнедеятельности общества, и в этом смысле юридическая безопасность рассматривается как проблема противодействия угрозам безопасности в этих сферах юридическими средствами <5>. Системное и предметное рассмотрение юридической безопасности не входит в нашу задачу, которая ограничена вниманием лишь на некоторые явные опасности "юридического" характера, основанном на общем анализе проблем, возникающих в сфере правового регулирования отношений в области защиты прав потребителей медицинских услуг.
--------------------------------
<4> См.: Тер-Акопов А.А. Там же. С. 192.
<5> См.: Толкаченко А.А. Там же. С. 491.
Сегодня практически все учреждения здравоохранения оказывают населению платные медицинские услуги, Правила предоставления которых утверждены Постановлением Правительства РФ от 13.01.1996 N 27. Они до настоящего времени не претерпели никаких изменений. Юридическая сила этого документа распространяется на медицинские учреждения независимо от их формы собственности, в том числе на лечебно-профилактические учреждения.
Сведения, содержащиеся в нем, носят общий характер, и многие аспекты, касающиеся порядка предоставления платных услуг, их безопасности для жизни и здоровья граждан, в данном документе не освещены. Здесь основные источники юридической опасности связаны с качеством правового регулирования отношений: неполнота, пробельность, противоречивость, дублирование правовых норм. Эти недостатки правовой базы создают ситуации незащищенности законных интересов пациентов и соответственно их безопасности и другие блоки негативных отношений. Если до 90-х годов в СССР было два основных медицинских Закона ("Об утверждении Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о здравоохранении" и "О здравоохранении"), то сейчас более 50 федеральных и более 300 законов субъектов Федерации, многие из которых противоречат не только друг другу, но и Конституции России. Негативная тенденция в законодательстве - сокращение прав граждан на получение качественной медицинской помощи. Так, если ст. 42 Конституции СССР гарантировала бесплатную квалифицированную медицинскую помощь, то в ст. 41 Конституции РФ в словосочетании "бесплатная медицинская" убрали слово - "квалифицированная". Следовательно, получается, что за качество медпомощи государство ответственности не несет. Сейчас Россия занимает 135-е место по продолжительности жизни. Диагностика новообразований выявляется у нас на 3-й или 4-й стадии, мы занимаем лидирующие позиции по инфекционным патологиям. На здравоохранение в России тратится 3,5% ВВП (рекомендуется не менее 5%). Россия занимает по этому показателю 65-е место (между Ливией и Македонией) <6>. При этом медработников у нас на душу населения в 2 - 3 раза больше, чем в развитых странах. Острой проблемой становится безответственность медицинских работников, оказывающих в том числе платные услуги, по вине которых наступает смерть и инвалидность больных, причиняется иной вред здоровью. Здесь к угрозам юридической безопасности человека следует отнести корпоративную безответственность лиц, обязанных обеспечить безопасность граждан, но создающих опасные состояния. Обращение в этих случаях за компенсацией, как правило, заканчивается ничем из-за того, что медицинские учреждения не дают заключения о фактически допущенной врачебной ошибке, покрывая оплошность либо даже умысел своих работников <7>. Многие юристы признаются, что почти любое дело, направленное против медиков, обречено на провал.
--------------------------------
<6> См.: http://www.rg.ru/2007/11/30/vvp-statistika-anons.html.
<7> См.: Пичугина Е. Белая халатность // МК. 15.01.2003.
В начале 2009 г. Государственная Дума приняла во втором и третьем чтениях законопроект, отменяющий уголовное наказание для медицинских работников, которые по неосторожности причинили вред средней тяжести здоровью пациента, вовремя не оказав ему надлежащую помощь. Депутаты надеются таким образом разгрузить переполненные российские колонии. Защитники пациентов полагают, что новая поправка будет способствовать массовым отказам в медпомощи. В связи с этим Россию "ждет пандемия молчаливой смертности", - заявил ответственный секретарь Общественного совета по защите прав пациентов при Росздравнадзоре Алексей Старченко <8>.
--------------------------------
<8> См.: http://aleksman.siteedit.ru/pro1vrachei.
Практика проверок показывает, что в 95% учреждений отсутствует предоставляемая в наглядной и доступной форме информация об исполнителе платных медицинских услуг с указанием наименования организации, места ее нахождения, режима работы, о номере и сроке действия лицензии, сертификатах специалистов и расчете стоимости услуги. В подавляющей части учреждений (более 90%) выявлено отсутствие организации и обеспечения контроля за соответствием качества оказываемых платных медицинских услуг установленным требованиям. Сформированные в лечебно-профилактических учреждениях согласно Приказу Минздравсоцразвития России от 14.03.2007 N 170 "Об организации деятельности врачебной комиссии медицинской организации" врачебные комиссии фактически не осуществляют контроль качества и эффективности лечебно-диагностических мероприятий при оказании платных услуг. Среди нарушений лицензионных требований чаще всего встречается оказание платных медицинских услуг специалистами с ненадлежащей профессиональной подготовкой, не имеющими сертификата специалиста <9>.
--------------------------------
<9> См.: Сильвестрова Т. // Бюджетные учреждения: ревизии и проверки финансово-хозяйственной деятельности. 2009. N 4.
Андрей Хромов - председатель совета общественной организации "Общество защиты пациентов", которая делает акцент в своей работе на такие отрасли частной медицины, как пластическая хирургия, косметология и стоматология, утверждает <10>, что государство никаким образом не регулирует деятельность частнопрактикующих врачей. Количество пациентов, не удовлетворенных качеством медицинских услуг в стоматологии, переходит все разумные пределы. 80% стоматологов не обладают достаточной квалификацией для оказания квалифицированной стоматологической помощи. Абсурдность данной ситуации, по его мнению, заключается в том, что пациенты платят, и платят достаточно большие деньги за услуги, которые ведут к смерти, увечью или нравственным страданиям. Порядка 30 - 40% пациентов, сделавших пластическую операцию в России, недовольны конечным результатом - эти данные опубликовала Швейцарская медицинская ассоциация по данным последнего социологического исследования, проведенного исследовательским центром "ROMIR Monitoring". Следует отметить, что "Общество защиты пациентов" обращалось в Департамент науки, образования и кадровой политики с обоснованным предложением о внесении дополнений в Номенклатуру специальностей специалистов с высшим и послевузовским медицинским и фармацевтическим образованием в сфере здравоохранения Российской Федерации в части введения специальностей "Косметология" и "Пластическая хирургия". Приказом Министерства здравоохранения и социального развития РФ от 23 апреля 2009 г. N 210н Номенклатура была дополнена указанными специальностями, что, безусловно, снизит степень рисков в этом виде медицинских услуг. До внесения дополнений любой человек, имеющий диплом медицинского вуза и 2-недельных курсов, мог объявить себя пластическим хирургом и встать к операционному столу.
--------------------------------
<10> http://www.mosmedicina.ru/static/org/
Врачи, возможно, имеют право на риск при оказании медицинской помощи. Однако для компенсации неизбежного в таких случаях ущерба здоровью пациентов необходимо заранее страховать профессиональную ответственность врачей. Ответственный секретарь Общественного совета по защите прав пациентов при Росздравнадзоре Алексей Старченко считает необходимым принять закон об обязательном страховании профессиональной ответственности медицинских работников. Компенсация морального вреда предусмотрена нашим законодательством. В то же время случаи, когда удается возместить этот вред, единичны. Обобщение практики показывает, что максимальная сумма компенсации пострадавшему не превышает 50 тысяч рублей. Сравним: в Англии фонд возмещения морального вреда пострадавшим от медиков оценивается в 2,8 миллиарда фунтов стерлингов <11>.
--------------------------------
<11> См.: Пичугина Е. Там же.
Представляется, что в сфере народной медицины действующее законодательство на сегодня также неэффективно выполняет возложенную на него задачу. Об этом свидетельствуют многочисленные действующие и пользующиеся у населения большой популярностью центры традиционной и народной медицины, целители, маги, колдуны и пр., практикующие на свой страх и риск, не зарегистрированные в установленном порядке, предоставляющие "медицинские" услуги сомнительного свойства, как правило, на возмездной основе, абсолютно бесконтрольно, вне правового поля Российской Федерации и ее субъектов. Объяснение этому, как отмечает профессор А.А. Толкаченко и К.В. Харабет, - только в массовом опустошении народной души, из которой была выметена коммунистическая идеология и не была внесена новая <12>. Статья 13 Конституции РФ, установив идеологический плюрализм, добровольно отказалась от заполнения духовного вакуума, открыв двери страны для всего чуждого богопослушному духу. Получилось так, как говорил Иисус Христос о нечистом духе, который, воспользовавшись опустошением души, "идет и берет с собою семь других духов, злейших себя, и, вошедши, живут там, - и бывает для человека того последнее хуже первого" (Лк. 11, 26). Процветают астрология и оккультизм во всех его проявлениях, экстрасенсорика, дианетика, саентология, сатанизм, магия и целительство, легализованное колдовство, за которое в Средние века занимающихся им отправляли на костер <13>. "Создается впечатление, что Россия постепенно превращается в новый мировой оккультный центр... На каждый открытый в России православный храм приходится множество зарегистрированных сектантских и оккультных групп. Экстрасенсы и маги рвутся к власти, их можно встретить и в Думе, теперь уже и в Правительстве России" <14>. Опасность такой деятельности заключается в возможности нанесения вреда здоровью людей, обращающихся за помощью к таким "целителям". Как отмечает профессор А.А. Тер-Акопов, особенно опасен фактор патологической зависимости, полное подчинение воли человека оккультным установкам, авторитету "учителя". Под оккультным воздействием наступает психическое расстройство, опустошенность, страх, уныние и, самое страшное, разочарование, которое порой ведет к сумасшествию, суициду, психозам, распаду сознания, преступлениям.
--------------------------------
<12> См.: Толкаченко А.А., Харабет К.В. Христианское учение о преступлении и наказании. М.: Норма, 2009. С. 90.
<13> См.: Тер-Акопов А.А. Христианство. Государство. Право. М.: МНЭПУ, 2000. С. 68.
<14> См.: Что делать пострадавшему от колдунов, "целителей" и экстрасенсов. М., 2001. С. 7, 9 - 10.
На авторитете православия, духовном невежестве и беспечности людей паразитирует сегодня великое множество целителей, стремящихся в лидеры на рынке мистических услуг, мутная волна которых - общество победившего атеизма после разрушения СССР, от мелких колдунишек, выставляющих атрибуты православной веры напоказ, до "дипломированных" оккультистов, стремящихся перещеголять друг друга в "клятвах" верности Богу. Но те, кто идут к оккультным целителям, действующим под маской православия, понятия не имеют, каким силам на самом деле служат эти люди, как ради полученных незаконным путем из дьявольских рук "способностей" отрекаются от Бога <15>. Христианство не случайно ставит грех оккультизма выше обычного греха. "Не бойся убивающих тело, души не могущих убить" (Мф. 10, 28); "Какая польза человеку, если он приобретает весь мир, а душе своей повредит" (Мф. 16, 26). Памятуя об этом, наши предки ограждали себя от подобной деятельности. Статья 31 Устава о предупреждении и пресечении преступлений Свода законов Российской империи гласила: "Запрещается выдавать себя за колдуна или чародея и употреблять подобные обманы, основанные на суеверии, невежестве или мошенничестве" <16>. Прошли столетия, а наше общество вновь "прогибается" перед нечистой силой, пользующейся поддержкой государства, которое выдает лицензии на деятельность колдунов, гадалок, ворожей, астрологов, и законодательство никак не ограничивает эту деятельность. Если язычество возвращается, причем обновленным и усиленным, общество должно реагировать на этот процесс возвращением Ветхозаветного Закона: "Ворожей не оставляй в живых", - требовал Закон (Исх. 22, 18). Смертью каралось обращение к волшебникам (Лев. 20, 6) и волхование (Лев. 20, 27). Уже тогда существовало понимание чрезвычайной опасности для духа, души и тела человека подобных явлений, связанных с обращением к темным силам, силам тьмы, уничтожающих в человеке Богочеловека, подменяющих Бога богами, лишающих человека будущей жизни и обрекающих его на страдания в жизни нынешней <17>.
--------------------------------
<15> См.: Берастов А., Печерская А. Православные колдуны - кто они? Сретенский монастырь. Новая книга. 1998.
<16> См.: Свод законов Российской империи. Т. IV. Свод Устава о предупреждении и пресечении преступлений. СПб., 1900. Ст. 31.
<17> См.: Толкаченко А.А., Харабет К.В. Христианское учение о преступлении и наказании. М., Норма. 2009. С. 89 - 90.
В этой связи сомнительными представляются инициативы по легализации деятельности оккультных услуг с введением их лицензирования и контроля <18>. "Если государство желает придать официальный статус непонятным для естествознания явлениям, то не становится ли оно на сторону чертовщины и мракобесия, утверждая это как приемлемое явление?" - размышляет директор клиники "Семейный врач" Владимир Лукьянченко <19>. Полагаем необходимым упомянуть в этом контексте позицию коварной религиозной политики Гитлера в отношении оккупированных восточных территорий: "Если некоторые деревни в результате захотят практиковать черную магию, как это делают негры и индейцы, мы не должны ничего делать, чтобы воспрепятствовать им. Коротко говоря, наша политика на широких просторах должна заключаться в поощрении любой и каждой формы разъединения и раскола" <20>.
--------------------------------
<18> См.: Жилинский А.Э., Козловская А.Э. О возможности правового регулирования деятельности по оказанию оккультных услуг // Журнал российского права. 2006. N 11.
<19> См.: Рожков Р. Магия бессмертна // Деньги. 2009. N 6(711).
<20> Цит. по: Регельсон Л. Трагедия Русской Церкви. М., 1996. С. 510.
По неофициальным оценкам, этот рынок в Москве оценивается приблизительно в 30 млн. долл. в год. Справедливо полагая, что маги и чародеи, деятельность которых никак не нормирована и зачастую при удовлетворении квазипотребностей клиентов наносит непоправимый вред их здоровью, в рамках рассматриваемой проблемы Московская городская Дума предлагала запретить оказание оккультных услуг по всей территории страны. Автор законопроекта народный артист РСФСР, последний министр культуры СССР, а ныне парламентарий в Мосгордуме от КПРФ Николай Губенко объявил войну темным силам, а точнее фальшивым чародеям, магам, колдунам, экстрасенсам, прорицателям, ясновидящим и гадалкам. "Эта сфера деятельности (астрологов, гадалок, целителей) до такой степени криминализирована, что крайне отрицательно влияет на нравственные и моральные начала нации", - говорит Губенко. Духовные устои необходимо укреплять, следовательно, меры к колдунам и магам надо применять незамедлительно, считает он. Помощники депутата рассказывают, что после обнародования планов относительно законопроекта на адрес его электронной почты несколько раз приходили письма с угрозами и предостережениями, которые, к чести депутата, не воспринимались им всерьез. Однако такая инициатива не получила законодательной поддержки в Государственной Думе, которая ограничилась лишь одобрением законопроекта о запрете рекламы оккультных услуг и целительства <21>. Очевидно, потусторонние силы оказывались сильнее депутатов, и документ в итоге был похоронен Аппаратом Госдумы.
--------------------------------
<21> См.: Колдунов и магов загонят в сеть // Российская газета (Бизнес). 2009. N 707.
Столичные парламентарии 16.09.2009 все-таки приняли в первом чтении законопроект "О психологической помощи населению в Москве", цель которого - оградить москвичей от разного рода шарлатанов. Подобных законов нет ни на федеральном уровне, ни в регионах. Будущий столичный проект отличается краткостью - в нем всего 16 статей. Но среди них есть одна важная норма: в городе будет создан специальный реестр организаций, предоставляющих психологические услуги. А членов этого реестра будут регулярно контролировать госорганы. Несколько лет назад на федеральном уровне власти уже делали попытку ввести систему добровольной сертификации - так называемый "реестр целителей". Однако практика показывает, что большинство знахарей, в первую очередь в деревнях, и слышать не слышали ни о каком реестре. "Вряд ли закон, который сейчас обсуждают столичные депутаты, защитит москвичей от гадалок и прочих целителей и даже от неквалифицированных психологов", - считает независимый эксперт "Российской газеты" Марина Юденич <22>.
--------------------------------
<22> И к гадалке не ходи // Российская газета (Неделя). 2009. N 5004.
С учетом важности и злободневности вопроса, положение, на наш взгляд, может выправить поддержка инициативы о принятии основанного на действующем законодательстве об охране здоровья граждан и защите прав потребителей специализированного закона, регулирующего деятельность народной медицины и целительства <23>. В данном законодательном акте, помимо обязательного закрепления научно обоснованных понятий целительской деятельности и народной медицины, следует выделить категории таких целителей и ввести обозначение деятельности, которой они занимаются. Это должно быть сделано с целью отсечения специалистов в области народной медицины от магов, колдунов и прочих субъектов, практикующих сомнительные методы воздействия на людей, деформирующих духовное и психическое здоровье граждан отнюдь не с целью целительской помощи. Кроме того, в данном законе следует указать организационные формы, в рамках которых народные целители могут осуществлять свою деятельность, и урегулировать иные аспекты неофициальной фармацевтической, лечебной и оздоровительной деятельности, способные сделать ее безопасной и полезной для человека.
--------------------------------
<23> См.: Ковригина К.Д. Правовое регулирование целительской деятельности в России: история вопроса и современные общеюридические начала // Медицинское право. 2008. N 4.
Статья: Правовое регулирование целительской деятельности в России: история вопроса и современные общеюридические начала
(Ковригина Г.Д.)
("Медицинское право", 2008, N 4)
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ЦЕЛИТЕЛЬСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В РОССИИ:
ИСТОРИЯ ВОПРОСА И СОВРЕМЕННЫЕ ОБЩЕЮРИДИЧЕСКИЕ НАЧАЛА
Г.Д. КОВРИГИНА
Ковригина Г.Д., преподаватель кафедры специальных юридических дисциплин Иркутского государственного технического университета.
В современной правовой практике в последние годы актуализировались проблемы административно-правового, гражданско-правового, трудоправового регулирования общественных отношений в сфере медицины и связанных с нею областях, в том числе вопросы уголовной, административной, дисциплинарной и гражданско-правовой ответственности лиц, незаконно либо недобросовестно, некачественно осуществляющих соответствующего рода деятельность. Особый проблемный пласт здесь составляет практика лиц, выполняющих на возмездной основе действия, направленные на улучшение физического либо психического здоровья клиента, но при этом не являющихся дипломированными медиками. Зачастую они в своей деятельности пользуются средствами, полезное воздействие которых не подтверждено официальной наукой, не апробированными в установленном законом порядке, а нередко и носящими откровенно псевдонаучный характер. В связи с комплексным, межотраслевым характером проблемы в ней обнаруживаются аспекты общетеоретического характера. Прежде всего это необходимость формирования понятийно-категориального аппарата, формулирование дефиниций и определение соотношения понятий "здравоохранение", "медицинская деятельность", "народная медицина", "лечение", "целительство", "знахарство", "врачевание" и т.д.
Традиционно в подобных ситуациях на помощь общей теории права приходит история права. Анализ имевших место в прошлом юридических явлений и процессов позволяет выработать современные подходы с учетом богатейшего исторического опыта, имеющихся правовых традиций, культурно-правовых тенденций. Элементы правового регулирования целительской деятельности появились одновременно с рождением сферы общественных отношений, которую на современном языке принято называть медициной, вместе с появлением особого рода деятельности, направленной на исцеление больного, - врачеванием.
В России издавна широко применяли лекарственные препараты природного происхождения. Существовали специальные руководства - травники, которые закрепляли опыт лечения различными растениями. Русские врачи положительно его оценивали, считая природу отличным целителем, а ее лекарственные растения - надежным и действенным средством лечения самых разных заболеваний.
В Средние века врачевание считалось чародейством. Поэтому за вред, причиненный лечением, врач нес ответственность, как за умышленное преступление. История Древней Руси сохранила сведения о болезни и смерти сына Великого князя Иоанна III. Лекарь Леон, лечивший княжеского сына, после его смерти по приказанию Великого князя подвергся умерщвлению. Другого лекаря по имени Антон, лечившего татарского князя Каракучу, после смерти последнего зарезали "яко овцу". В конце XVII в. в одном из царских указов лекари предупреждались, что, "буде из них кто нарочно или ненарочно кого уморят, а про то сыщется, им быть казненными смертью". Позднее русское законодательство изменилось, и за смерть от неправильного лечения или "важный вред здоровью" виновный предавался церковному покаянию. Если подобных последствий не происходило, то врачам, допустившим ошибки, воспрещалась практика, "доколе они не выдержат нового испытания и не получат свидетельства в надлежащем знании своего дела" <1>. Прогрессивная регламентация врачебной деятельности в России началась при Петре I. Законодательные акты Петра I определяли требования не только к профессиональной деятельности, но и к личным качествам врача: "Следует чтобы лекарь в докторстве доброе основание и практику имел; трезвым, умеренным и доброхотным себя держал и в нужных случаях чин свой как нощно так и денно отправлять мог". В Морском уставе Петра I говорилось: "Ежели лекарь своим небрежением и явным презорством к больным поступит, отчего им бедство случится, то оной яко злотворец наказан будет, якобы своими руками его убил, или какой уд отсек" <2>.
--------------------------------
<1> Миненко Б.Н. История культуры русского крестьянства Сибири в период феодализма. Новосибирск, 1986. С. 66.
<2> Морской устав Петра I. Цит. по: Попов Г. Русская народно-бытовая медицина // Сказания о чудесах. М., 1990. С. 336 - 408.
До второй половины XIX в. медицинская практика полностью базировалась на бесценных знаниях народной медицины, полученных в результате случайного или сознательного выявления народом лекарственных свойств окружающей природной среды. Эти сведения скрупулезно собирали, фиксировали и дополняли в своих трудах знаменитые врачи древности и Средних веков Гиппократ, Гален, Диоскорид, Авиценна, Амасиаци и многие другие.
По действовавшему в России в дореволюционный период законодательству, сосредоточенному в томе XIII Свода законов (Уставе врачебном), никто не может заниматься никакой отраслью врачебной или ветеринарной практики, не имея диплома или свидетельства от военно-медицинской академии или университетов (ст. 125). На обязанности медицинского департамента Министерства внутренних дел (ст. 128 и сл.) лежит наблюдать за порядком в производстве медицинской практики, главным же образом за тем, чтобы лечение людей производимо было не иначе как испытанными врачами, и отвращать всякий вред от врачевания лицами несведущими, или, как говорится в законе (ст. 130), "шарлатанами и эмпириками" <3>. Запрещение заниматься врачеванием людей для лиц, не имеющих медицинского звания, не относится, однако, к оказанию помощи страждущим по человеколюбию. До 1864 г. незаконное врачевание за деньги влекло за собой наказание по ст. 1115 Уложения о наказаниях 1845 г. При издании Судебных уставов 20 ноября 1864 г. эта норма заменена была ст. 104 Устава о наказаниях, налагаемых мировыми судьями, по которой незаконное врачевание влекло за собой уголовную ответственность только в том случае, если от него последовал вред для здоровья пациента <4>. Составители уставов полагали, вероятно, что подвергать уголовной ответственности за всякое врачевание лиц, не имеющих официального права заниматься медицинской практикой, при незначительном в то время контингенте врачей и привычке народа обращаться к так называемым знахарям и знахаркам, было бы несправедливо и нецелесообразно, так как для науки имеет интерес изучение народной медицины. В 1874 г. ст. 104 Устава о наказаниях была видоизменена в той части, что уголовной ответственности - аресту до трех месяцев или штрафу до 300 руб. - стали подвергаться виновные в незаконном врачевании, если для лечения ими употреблялись сильнодействующие или ядовитые вещества, безразлично, произошел ли от лечения вред или нет, если только оно не являлось безвозмездной, человеколюбивой помощью советами или известными врачующему средствами. Если же от употребления сильнодействующего вещества при врачевании не врачом происходил вред для здоровья, то виновный подвергался по ст. 871.1 Уложения о наказаниях тюремному заключению от 2 до 4 месяцев, или же аресту от 7 дней до 3 месяцев, или же штрафу до 300 руб.
--------------------------------
<3> Устав врачебный // Свод законов Российской империи. Т. 8. М.: Наука, 1958. С. 573 - 581.
<4> См.: Бромлей Ю.В., Воронов А.А. Народная медицина как предмет этнографического исследования // Советская этнография. 1976. N 5. С. 9.
В советский период, вплоть до начала 90-х годов, содержание нормативных правовых актов, регламентирующих деятельность медицинских работников, определялось в соответствии с официальной идеологией социалистического общества и государства. Целительство же в исконном понимании - как альтернативная официальной медицине деятельность - ставилось практически полностью "вне закона". Современной науке о поведении животных в естественных условиях - этологии - хорошо известно об умении высших позвоночных заниматься "самолечением": раненые особи зализывают кровоточащие раны, в случае ожогов пораженные места доступными способами охлаждаются и т.д. Исходя из этого можно предположить, что рефлекторные навыки и приемы лечебных действий входили в тот арсенал знаний, который сопутствовал человеку уже на самых ранних стадиях антропосоциогенеза. С развитием человечества: человека, как наделенного разумом и волей биологического существа, и человеческого общества, имеющего государственно-властную организацию, развивались и совершенствовались как само это знание, так и практика его реализации в человеческой деятельности (медицинская практика). Одновременно шел процесс становления и совершенствования правового регулирования такого рода деятельности.
В современном понимании целительство может рассматриваться в качестве особой предпринимательской деятельности, направленной на удовлетворение нематериальных потребностей потребителя, в процессе выполнения которой не создается новый, ранее не существовавший, материально-вещественный продукт, но изменяется качество жизни потребителя, поэтому и качество целительства как услуги прежде всего должно оцениваться потребителем. Основную роль в оценке соответствия заявленному уровню качества услуг целителей приобретает профессиональный контроль профессиональных объединений и социальный контроль общественных объединений и комиссий. На сегодняшний день подобные контрольные функции выполняют профессиональные ассоциации и профсоюзы народной медицины, торгово-промышленные палаты, общества потребителей. Роль же органов государственной власти состоит в создании правовых условий и механизмов для обеспечения саморегулирования деятельности в этой сфере. Правовое регулирование целительства как самостоятельного рода деятельности в сфере охраны здоровья населения осуществляется Основами законодательства РФ об охране здоровья граждан. Так, согласно ст. 57 указанного Закона народная медицина - это методы оздоровления, профилактики, диагностики и лечения, основанные на опыте многих поколений людей, утвердившиеся в народных традициях и не зарегистрированные в порядке, установленном законодательством Российской Федерации <5>.
--------------------------------
<5> См.: Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 г. N 5487-1 // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. N 33. Ст. 1318.
Правом на занятие народной медициной обладают граждане Российской Федерации, получившие диплом целителя, выдаваемый органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области здравоохранения. Решение о выдаче диплома целителя принимается на основании заявления гражданина и представления профессиональной медицинской ассоциации либо заявления гражданина и совместного представления профессиональной медицинской ассоциации и учреждения, имеющего лицензию на медицинскую деятельность. Диплом целителя дает право на занятие народной медициной на территории, подведомственной органу исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области здравоохранения, выдавшему диплом. Лишение диплома целителя производится по решению органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области здравоохранения, выдавшего диплом целителя, и может быть обжаловано в суд. Незаконное занятие народной медициной (целительством) влечет за собой административную ответственность (ст. 6.2 КоАП РФ), а в случаях, когда подобная деятельность причиняет существенный ущерб охраняемым законом интересам, - уголовную ответственность (ст. 235 и др. УК РФ).
В развитие положений о целительстве Федеральной службой по надзору в сфере здравоохранения и социального развития было опубликовано письмо "О деятельности народных целителей" <6>. В данном письме, в частности, разъяснено, что Основами законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан народная медицина отнесена к сфере здравоохранения, но не включена в номенклатуру лицензируемых работ и услуг по медицинской деятельности. Как видно из анализа действующих нормативно-правовых актов, в последние годы законодатель пошел по пути ужесточения правил занятия народным целительством, что представляется оправданным. Ведь народная медицина определена как методы оздоровления, профилактики, диагностики и лечения, основанные на опыте многих поколений людей, утвердившиеся в народных традициях и не зарегистрированные в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. Иными словами, в общем смысле это разновидность медицинской деятельности. Соответственно, к ней должны предъявляться адекватно высокие правовые требования, так как в случае нарушения правил этой деятельности может быть нанесен вред здоровью пациента.
--------------------------------
<6> См.: письмо Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения и социального развития от 27 апреля 2006 г. N 01И-363/06 "О деятельности народных целителей" // Бюллетень нормативно-справочной информации по надзору в сфере здравоохранения и социального развития. Вып. 6. М., 2006.
Представляется, что действующее законодательство в сфере народной медицины на сегодня недостаточно эффективно выполняет возложенную на него задачу. Об этом свидетельствуют многочисленные действующие и пользующиеся у населения большой популярностью центры традиционной и народной медицины, целители, маги, колдуны и пр., практикующие на свой страх и риск, не зарегистрированные в установленном порядке, предоставляющие "медицинские" услуги сомнительного свойства абсолютно бесконтрольно, вне правового поля Российской Федерации и ее субъектов. Опасность такой деятельности, как уже говорилось, заключается в возможности нанесения вреда здоровью людей, обращающихся за помощью к таким "целителям". С учетом важности и злободневности вопроса положение, на наш взгляд, может выправить принятие основанного на действующем законодательстве об охране здоровья граждан специализированного закона, регулирующего деятельность народной медицины и целительства. В данном законодательном акте помимо обязательного закрепления научно обоснованных понятий целительской деятельности и народной медицины следует выделить категории таких целителей и ввести обозначение деятельности, которой они занимаются. Это должно быть сделано с целью отделения специалистов в области народной медицины от магов, колдунов и прочих людей, практикующих сомнительные методы воздействия на людей отнюдь не с целью целительской помощи. Кроме того, в данном законе следует указать организационные формы, в рамках которых народные целители могут осуществлять свою деятельность, и урегулировать иные аспекты "неофициальной" фармацевтической, лечебной и оздоровительной деятельности, способные сделать ее безопасной и полезной для человека.
Статья: Надзор за исполнением законодательства о народной медицине
(Земеров Н.)
("Законность", 2005, N 8)
НАДЗОР ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О НАРОДНОЙ МЕДИЦИНЕ
Н. ЗЕМЕРОВ
Н. Земеров, прокурор отдела прокуратуры Новосибирской области.
В первом полугодии 2005 г. прокуратурой Новосибирской области проведена проверка исполнения законодательства о народной медицине. Выбор такого нестандартного предмета надзора был неслучаен, поскольку на сегодня в сфере народной медицины много проблем, которые необходимо решать.
Сначала отметим, что многие "альтернативные" методики лечения действенные. У некоторых из них тысячелетняя история (акупунктура, фитотерапия), а также серьезные научные основы (гомеопатия). Но проблема в том, что ни у одной из этих методик нет надежной системы стандартизации, т.е. оценки эффективности, безопасности и т.д. Нет и стандартов подготовки специалистов, что способствует появлению на рынке медицинских услуг безответственных дилетантов, а то и просто шарлатанов, мошенников.
Вопросы профилактики, диагностики и лечения физических и психических заболеваний людей с использованием методов и средств народной медицины, а также рекламы этой деятельности и лиц, ее осуществляющих, регламентируют следующие нормативные правовые акты: "Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан", утвержденные Верховным Советом РФ 22 июля 1993 г.; ФЗ от 8 августа 2001 г. "О лицензировании отдельных видов деятельности"; Постановление Правительства РФ от 4 июля 2002 г. "Об утверждении Положения о лицензировании медицинской деятельности"; Приказ Минздрава РФ от 26 июля 2002 г. "Об организации лицензирования медицинской деятельности", которым утверждены номенклатура работ и услуг по оказанию соответствующей медицинской помощи и Положение о центральной комиссии Министерства здравоохранения Российской Федерации по лицензированию медицинской деятельности; Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г.; ФЗ "О рекламе" от 18 июля 1995 г.; Приказ Министерства здравоохранения и медицинской промышленности Российской Федерации от 13 июня 1996 г. "Об упорядочении применения методов психологического и психотерапевтического воздействия"; письмо Министерства здравоохранения РФ от 7 апреля 2000 г. "О вопросе лицензирования народных целителей"; "Общероссийский классификатор занятий. ОК 010-93", утвержденный Постановлением Госстандарта РФ от 30 декабря 1993 г.
В этих нормативных правовых актах объем правового регулирования народной медицины минимален.
В частности, согласно ст. 57 Основ законодательства РФ об охране здоровья граждан, правом на занятие народной медициной обладают граждане РФ, получившие диплом целителя, выдаваемый органом исполнительной власти субъекта РФ в области здравоохранения.
Поскольку народная медицина относится к одному из видов медицинской деятельности, то лица, желающие осуществлять профилактику, диагностику и лечение с использованием ее методов и средств, должны иметь помимо диплома целителя также и диплом о высшем или среднем медицинском образовании, сертификат специалиста и лицензию на медицинскую деятельность.
Отсутствие у лица любого из указанных документов следует расценивать как незаконное занятие народной медициной (целительством), т.е. занятие народной медициной с нарушением установленного законом порядка, что, в свою очередь, влечет административную ответственность, предусмотренную ст. 6.2 КоАП РФ.
Другой возможный состав административного правонарушения - ст. 14.7 КоАП "Обман потребителей".
Информации о возбуждении на территории России уголовных дел в сфере народной медицины мало.
Так, в Омске в течение последних лет было возбуждено несколько уголовных дел. Вот обстоятельства одного из них. По сообщению газеты "Коммерсантъ-Daily", в Омске задержан трижды судимый "народный целитель" Анатолий Пашков. Свое первое наказание он отбывал за хулиганство. Потом два раза отбывал наказание за воровство. Никакого специального образования, медицинского или фармакологического, у 37-летнего "целителя" не было. Лечил он от всех недугов одним и тем же "лекарством" - водкой "Довгань", которую больные приносили с собой. Пашков настаивал на водке свои травы и поил настойкой пациентов. За лекарство брал от 100 до 1500 руб. в зависимости от тяжести заболевания. Впоследствии экспертиза показала, что в этих настойках было повышенное содержание сурьмы и мышьяка. Пашков лечил жителей Омска и его окрестностей почти два года, пока им не заинтересовалась тогда еще существующая налоговая полиция. Лицензии у "целителя" не было, и со своих заработков он не платил налогов. Пашкова задержали и возбудили уголовное дело по двум статьям: незаконное занятие частной медицинской практикой (ст. 235 УК) и незаконное предпринимательство (ст. 171).
По информации Генеральной прокуратуры РФ, размещенной на официальном сайте в феврале 2005 г., Амурская городская прокуратура (Хабаровский край) предъявила обвинение Александру Маркову в умышленном причинении смерти гр-ну Д. (ч. 1 ст. 105 УК). Следствием было установлено, что Марков, считая себя народным целителем, не имея специального образования, взялся избавлять людей от алкоголизма настоями трав. В сбор растений, на основе которых изготавливалось снадобье, входили и ядовитые растения. За каждый прием брал плату с граждан в размере 600 руб. Гр-н Д., употребив раствор "знахаря", скончался. За аналогичное преступление Марков привлекался к уголовной ответственности в 2001 г.
Интересна проблема квалификации действий "целителей", обещающих за определенную плату вылечить от наркомании или избавить от лишнего веса по фотографии, т.е. без непосредственного контакта с "пациентом". Несмотря на то что соответствующих официальных методик нет, умелое проведение оперативных мероприятий может стать залогом возбуждения уголовного дела по ст. 159 УК (мошенничество).
Кроме того, при наличии оснований необходимо проверять, был ли в действиях "народных целителей" состав преступления, предусмотренный ст. 171 УК "Незаконное предпринимательство".
Средствами прокурорского надзора установить факт совершения подобного рода правонарушений, а именно лечения граждан методами народной медицины лицами, у которых нет перечисленных документов, достаточно трудно. Это основная причина того, что актов прокурорского реагирования, внесенных прокурорами по результатам проведенной проверки, мало.
В частности, было возбуждено около десятка дел об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 2 ст. 6.2 и ст. 14.3 Кодекса РФ об административных правонарушениях.
Так, по результатам изучения рекламных объявлений в одной из областных газет проверена деятельность Дубровой - провидицы "бабы Натальи". В ходе проверки установлено, что у Дубровой медицинского образования, лицензии, диплома целителя и сертификата специалиста нет, а лечит она некоторые виды бесплодия, алкоголизм, бытовое пьянство. Ее действие образует состав административного правонарушения, предусмотренного ч. 2 ст. 6.2 КоАП. Постановлением мирового судьи Дуброва привлечена к административной ответственности в виде штрафа в размере 15 минимальных размеров оплаты труда. Также был выявлен факт лечения граждан по корейской методике "Су-Джок" (лечение суставов путем закрепления семян растений на теле человека) Бекбулатовой без необходимых документов, что также послужило основанием для вынесения постановления о возбуждении административного дела по ч. 2 ст. 6.2 КоАП.
По факту рекламы в средствах массовой информации медицинской деятельности, в том числе методами народной медицины, деятельности по реализации средств народной медицины без указания номера лицензии и органа, ее выдавшего, а также пометки об обязательной сертификации товара в отношении семи должностных лиц организаций-рекламораспространителей возбуждены административные дела по факту ненадлежащей рекламы по ст. 14.3 КоАП.
Прокуратурой области выявлены случаи массового "целительства" гражданином Рушелем Блаво в одном из домов культуры Новосибирска, что прямо запрещено ст. 57 Основ законодательства РФ об охране здоровья граждан.
Несмотря на то что руководителям органов здравоохранения субъектов РФ приказом соответствующего министерства предписано обеспечить строгий контроль за соблюдением нормы закона, которая запрещает проведение сеансов массового целительства, в том числе с использованием средств массовой информации, а также принимать все предусмотренные законом меры при выявлении нарушителей, главное управление охраны здоровья населения администрации Новосибирской области никаких мер по этому факту не предпринимало, какие-либо иные мероприятия в этой области здравоохранения также не осуществляло. Руководителю этого управления администрации области было внесено представление об устранении выявленных нарушений.
Подготовлен для системы КонсультантПлюс
Жданович Т.Г., Михеева Е.А. Комментарий к Основам законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан (постатейный) // СПС КонсультантПлюс. 2007.
Статья 57. Право на занятие народной медициной (целительством)
Комментарий к статье 57
1. В соответствии с комментируемой статьей народная медицина - это методы оздоровления, профилактики, диагностики и лечения, основанные на опыте многих поколений людей, утвердившиеся в народных традициях и не зарегистрированные в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. И поэтому для того, чтобы заниматься народной медициной (целительством) гражданину Российской Федерации необходимо получить диплом целителя, который выдается органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области здравоохранения. Например, Постановлением правительства Саратовской области от 12 мая 2005 года N 149-П "Вопросы Министерства здравоохранения и социальной поддержки Саратовской области" утверждено Положение о Министерстве здравоохранения и социальной поддержки Саратовской области, в соответствии с которым к функциям Министерства, в частности, относятся такие вопросы, как:
- принятие решения о выдаче диплома целителя, дающего право на занятие народной медициной на территории области;
- разработка порядка занятия народной медициной на территории области.
2. Для того чтобы получить диплом целителя, гражданину необходимо написать заявление, к которому прилагается представление профессиональной медицинской ассоциации, либо заявление гражданина и совместное представление профессиональной медицинской ассоциации и учреждения, имеющего лицензию на медицинскую деятельность. Приказом Министерства здравоохранения Самарской области от 31 мая 2006 года N 145 "О порядке осуществления целительской деятельности на территории Самарской области" утвержден образец подобного заявления.
Гражданин, получивший диплом целителя, имеет право заниматься народной медициной на территории, подведомственной органу исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области здравоохранения, выдавшему диплом.
3. Лица, получившие диплом целителя, занимаются народной медициной в порядке, устанавливаемом органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области здравоохранения в соответствии со статьей 56 комментируемого Закона.
Например, Приказом Министерства здравоохранения Самарской области от 31 мая 2006 года N 145 разработан Порядок осуществления целительской деятельности на территории Самарской области. Данный Порядок регулирует отношения, возникающие в связи с реализацией гражданами Российской Федерации права на занятие народной медициной (целительством) на территории Самарской области.
4. В том случае, если руководители лечебно-профилактических учреждений государственной или муниципальной системы здравоохранения разрешат использование методов народной медицины в своих учреждениях, то часть пятая комментируемой статьи допускает такую возможность. Статья 43 комментируемого Закона определяет порядок применения новых методов профилактики, диагностики, лечения, лекарственных, иммунобиологических препаратов и дезинфекционных средств и проведения биомедицинских исследований.
5. Часть шестая комментируемой статьи запрещает проведение сеансов массового целительства, в том числе с использованием средств массовой информации.
6. Решение о лишении диплома целителя принимается по решению органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области здравоохранения, выдавшего диплом целителя. Данное решение может быть обжаловано в суд в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.
Например, в соответствии с Приказом Министерства здравоохранения Самарской области от 31 мая 2006 года N 145 "О Порядке осуществления целительской деятельности на территории Самарской области" основаниями лишения диплома целителя являются:
- заявление целителя;
- заключение профессиональной медицинской ассоциации о недостаточной квалификации целителя;
- установление факта фальсификации документов, представленных для получения диплома целителя;
- совершение действий, повлекших причинение вреда жизни и здоровью человека;
- решение суда о запрете деятельности целителя;
- нарушение целителем установленных законом норм и требований, в том числе проведение сеансов массового целительства, распространение недобросовестной, недостоверной, неэтичной, заведомо ложной рекламы.
Этим же Порядком установлено, что вопрос о лишении диплома целителя рассматривается Комиссией. На основании заключения Комиссии Министерством принимается решение о лишении диплома целителя.
В случае лишения диплома целителя за нарушения, предусмотренные пунктом 4.1 настоящего Порядка, повторное его получение возможно не ранее чем по истечении двух лет с момента лишения.
7. За незаконное занятие народной медициной (целительством) предусмотрена административная ответственность. В соответствии со статьей 6.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях за занятие народной медициной (целительством) с нарушением установленного законом порядка предусмотрено наказание в виде наложения административного штрафа.
Кузнецов А.П. Рецензия на монографию И.О. Никитиной "Ответственность за преступления в сфере здравоохранения: вопросы правоприменения и совершенствования законодательства" // Медицинское право. 2010. N 2. С. 44 - 48.