Глава 23 полномочия местного самоуправления в области охраны общественного порядка
Конституция Российской Федерации, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» выделяют в качестве одной из функций органов местного самоуправления охрану общественного порядка.
Охрана общественного порядка - необходимое условие поддержания на территории муниципальных образований режима законности, который обеспечивается деятельностью всей системы правоохранительных и судебных органов, а также различных государственных служб, инспекций, осуществляющих функции надзора и контроля за соблюдением законодательства.
Охрана общественного порядка предполагает, прежде всего, обеспечение общественной безопасности на улицах, транспорте, в иных общественных местах. Уголовный кодекс Российской Федерации (раздел IX) предусматривает уголовную ответственность за преступления против общественной безопасности и общественного порядка, относя к данному виду следующие преступления: а) преступления против общественной безопасности (массовые беспорядки, хулиганство, вандализм, нарушение правил пожарной безопасности и др.); б) преступления против здоровья населения и общественной нравственности (нарушение санитарно-эпидемиологических правил, организация объединения, посягающего на личность и права граждан, организация или содержание притонов для занятий проституцией и др.); в) экологические преступления (загрязнение вод, атмосферы, незаконная охота и др.).
Федеральная целевая программа по усилению борьбы с преступностью на 1996-1997 гг., утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации от 17 мая 1996 г., указывает на тревожные процессы, которые наблюдаются в динамике уличной преступности. На улицах и в других общественных местах совершается каждое десятое преступление, отмечается рост совершенных здесь убийств и изнасилований. Происходят негативные изменения в демографической структуре и ценностных ориентаций лиц, совершивших преступления, что находит свое отражение в интенсивном пополнении преступной среды несовершеннолетними, женщинами, лицами, не имеющими постоянного источника дохода. Пока еще не получила развития практика создания домов ночного пребывания для лиц без определенного места жительства и занятий, не создана сеть и материально-техническая база специальных учебно-воспитательных учреждений. Вместе с тем увеличена плотность сил обеспечения порядка на улицах и в других общественных местах, а также на объектах транспорта. В 53 регионах созданы центры психолого-педагогической реабилитации несовершеннолетних. Основные задачи по охране общественного порядка на территории муниципальных образований призвана решать милиция общественной безопасности (местная милиция). Она была сформирована на основе Закона Российской Федерации «О милиции» от 18 апреля 1991 г.
В соответствии с этим Законом милиция в Российской федерации подразделяется на криминальную, основными задачами которой являются предупреждение, пресечение и раскрытие преступлений, по делам о которых обязательно производство предварительного следствия, а также организация и осуществление розыска лиц, скрывшихся от правосудия, и милицию общественной безопасности (местную милицию).
Основными задачами милиции общественной безопасности (местной милиции) являются обеспечение личной безопасности граждан, охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности, предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений, раскрытие преступлений, по делам о которых производство предварительного следствия не обязательно, а также оказание в пределах компетенции милиции помощи гражданам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям и общественным объединениям. Указом Президента Российской Федерации от 12 февраля 1993 г. было утверждено Положение о милиции общественной безопасности (местной милиции) в Российской Федерации. Милиция общественной безопасности (местная милиция) является составной частью милиции Российской Федерации и входит в структуру Министерства внутренних дел Российской Федерации. В районах, городах милиция общественной безопасности (местная милиция) создается и функционирует в качестве самостоятельного структурного звена в составе соответствующих отделов (управлений) внутренних дел. В состав милиции общественной безопасности (местной милиции) согласно Положению о ней входят: дежурные части; участковые инспектора милиции; изоляторы для временного содержания задержанных и заключенных под стражу лиц: специальные приемники для содержания лиц, арестованных в административном порядке; подразделения патрульно-постовой службы милиции, государственной автомобильной инспекции и другие подразделения. Эти подразделения милиции общественной безопасности (местной милиции) содержатся за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации. Вместе с тем органы местного самоуправления с учетом местных условий и необходимости усиления борьбы с нарушениями общественного порядка вправе выделять дополнительные финансовые средства для создания новых или увеличения сверх нормативов штатной численности уже существующих подразделений милиции общественной безопасности (местной милиции), а также для укрепления ее материально-технической базы, в том числе за счет привлечения финансовых ресурсов предприятий, учреждений и организаций, местных налогов и сборов, добровольных взносов и пожертвований объединений и граждан.
Однако следует учитывать, что Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», закрепляя за органами местного самоуправления функцию охраны общественного порядка, относит к ведению муниципальных образований также организацию и содержание муниципальных органов охраны общественного порядка, осуществление контроля за их деятельностью. Таким образом, Закон предполагает формирование и функционирование муниципальных органов охраны общественного порядка и устанавливает самостоятельность органов местного самоуправления при осуществлении охраны общественного порядка.
В целях создания правовых, организационных и материальных основ реализации положений Закона Президент Российской Федерации издал Указ «О поэтапном формировании муниципальных органов охраны общественного порядка» от 3 июня 1996 г.
Предполагается разработка и принятие законов, предусматривающих комплексный подход к решению задач, связанных с формированием муниципальных органов охраны общественного порядка вне системы Министерства внутренних дел, с учетом определения условий и порядка контроля со стороны государства за реализацией муниципальными органами охраны общественного порядка своих полномочий, форм и методов их взаимодействия с органами внутренних дел Российской Федерации. Органам местного самоуправления рекомендуется предусматривать в уставах муниципальных образований выборность населением руководителей муниципальных органов охраны общественного порядка. В решении задач по обеспечению охраны общественного порядка на территории муниципального образования участвуют комиссии: административная, по делам несовершеннолетних, наблюдательная, которые создаются при органах местного самоуправления (при местной администрации).
Административная комиссия образуется для рассмотрения дел о совершении административных проступков и наложения на виновных лиц взысканий в административном порядке. Административные комиссии рассматривают дела об административных проступках, отнесенные к их ведению Кодексом Российской федерации об административных правонарушениях.
Главными задачами комиссии по делам несовершеннолетних являются организация работ по предупреждению безнадзорности, правонарушений; устройство и охрана прав несовершеннолетних; координация усилий всех заинтересованных органов, организаций, учреждений по решению указанных вопросов. Комиссии по делам несовершеннолетних рассматривают в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях дела о правонарушениях, совершенных несовершеннолетними, а также в отношении родителей несовершеннолетних или лиц, их заменяющих (в случаях, указанных в законе).
Наблюдательные комиссии участвуют в осуществлении контроля за соблюдением законности в местах лишения свободы, в решении вопросов, связанных с социальной поддержкой граждан, отбывших наказание в местах лишения свободы и нуждающихся в такой помощи.
Представительные органы местного самоуправления вправе формировать постоянные депутатские комиссии по вопросам охраны общественного порядка, прав и свобод граждан, которые не наделены какими-либо властными полномочиями: они осуществляют подготовку к рассмотрению представительным органом проектов решений, предложений по проблемам общественной безопасности на территории муниципального образования.
Для обеспечения охраны общественного порядка органы местного самоуправления могут привлекать граждан, общественные организации, предприятия, используя для этого различные организационно-правовые формы. Одной из таких форм являются народные дружины, получившие в прежние годы широкое развитие в городах, поселках, селах. Используется эта форма участия граждан в охране общественного порядка и сегодня. Более того, в ряде случаев деятельность народных дружин стимулируется государством. Так, Правительство Российской Федерации приняло специальное постановление «О порядке привлечения граждан к охране государственной границы Российской Федерации», которым был утвержден порядок привлечения граждан к охране государственной границы. В соответствии с этим постановлением, в районе, городе решениями соответствующих органов местного самоуправления могут создаваться штабы народных дружин из представителей органов местного самоуправления, командиров народных дружин, структурных подразделений Пограничных войск Российской Федерации.
Органы местного самоуправления в пределах своих полномочий содействуют судебным органам, прокуратуре в их работе по обеспечению законности на территории муниципального образования. Правоохранительные органы осуществляют подготовку и направление в необходимых случаях информационных материалов по вопросам борьбы с преступностью органам местного самоуправления. Координацию деятельности правоохранительных органов на территории городов, районов осуществляют в соответствии с Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» соответствующие прокуроры. Руководители органов местного самоуправления могут приглашаться на координационные совещания, которые созываются прокурорами городов, районов.
Охрана общественного порядка предполагает неукоснительное соблюдение прав и свобод граждан, пресечение любых действий, направленных на их нарушение. Граждане вправе обращаться в органы местного самоуправления по вопросам реализации и защиты своих конституционных прав и свобод. Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обязаны рассматривать индивидуальные и коллективные обращения граждан и давать ответ по существу обращений граждан в течение одного месяца. Федеральный закон «О защите прав потребителей» (в редакции от 9 января 1996 г.) предоставляет органам местного самоуправления обращаться в суды в защиту прав потребителей (неопределенного круга потребителей) с исками о признании действий продавца или организаций, выполняющих функции продавцов, противоправными в отношении неопределенного круга потребителей и прекращении этих действий. Органы местного самоуправления муниципальных образований, не имеющих органов внутренних дел, являются органами регистрации учета граждан, которые реализуют право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства. Органы местного самоуправления решают организационно-правовые и иные вопросы, связанные с проведением собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирования,
Трудовые арбитражи, рассматривающие в соответствии с законом коллективные трудовые споры, информируют в случае необходимости органы местного самоуправления о возможных социальных последствиях коллективного спора, ибо работники в целях защиты своих трудовых прав вправе использовать собрания, митинги, демонстрации, пикетирование, а также право на забастовку. Органы местного самоуправления обязаны принять зависящие от них меры для обеспечения в период забастовки общественного порядка. В тех случаях, когда остановка работы в организациях и на предприятиях связана с безопасностью людей, обеспечением их здоровья, при проведении забастовки должен быть обеспечен минимум необходимых работ (услуг). Он определяется соглашением сторон коллективного трудового спора совместно с органом местного самоуправления. В случае недостижения соглашения минимум необходимых работ (услуг) устанавливается органом местного самоуправления.
Органы местного самоуправления принимают в пределах своей компетенции меры по обеспечению безопасности дорожного движения, самостоятельно решая в соответствии с федеральным законом «О безопасности дорожного движения» от 10 декабря 1995 г. эти вопросы. Органы местного самоуправления принимают меры к обустройству дорог, которые находятся в их ведении: вводят временное ограничение или прекращение движения транспортных средств на дорогах в целях обеспечения безопасности дорожного движения; осуществляют мероприятия по организации дорожного движения в целях повышения его безопасности и пропускной способности.
Органы местного самоуправления в соответствии с законом обеспечивают противопожарную безопасность в муниципальном образовании. К их ведению относится организация муниципальной пожарной службы. В настоящее время, согласно Федеральному закону «О пожарной безопасности» от 21 декабря 1994 г., действуют государственная противопожарная служба, ведомственная пожарная охрана, добровольная пожарная охрана. Муниципальную пожарную службу еще предстоит сформировать.
Федеральный закон «О пожарной безопасности» относит к полномочиям органов местного самоуправления в области пожарной безопасности:
организацию выполнения и осуществления мер пожарной безопасности;
участие в выполнении федеральных и региональных целевых программ;
выделение в местных бюджетах расходов на пожарную безопасность;
создание, реорганизацию и ликвидацию в установленном порядке пожарной охраны, финансируемой за счет средств местного бюджета (муниципальной пожарной службы);
установление специальных местных налогов и (или) целевых сборов с граждан и юридических лиц на обеспечение пожарной безопасности;
содействие деятельности добровольных пожарных и объединений пожарной охраны.
Органы местного самоуправления предоставляют добровольным пожарным социальные гарантии, определяют предельную численность добровольных пожарных и график дежурств населения службы в подразделениях пожарной охраны.
Закон возлагает на органы местного самоуправления обязанность организовывать обучение населения мерам пожарной безопасности.
Органы местного самоуправления могут входить в состав учредителей фонда пожарной безопасности - не имеющей членства некоммерческой организации, создаваемой в целях реализации мер пожарной безопасности. Типовой устав фонда пожарной безопасности утвержден постановлением Правительства Российской Федерации от 12 июля 1996 г.
В случае стихийных бедствий, экологических катастроф, эпидемий, эпизоотий, пожаров, массовых нарушений общественного порядка органы местного самоуправления осуществляют предусмотренные законодательством действия по спасению и охране жизни людей, защите их здоровья и прав.
До недавнего времени руководство и координацию работ в области гражданской обороны, предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, вызванных авариями, катастрофами на территории муниципальных образований, осуществляли штабы по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям, являвшиеся подразделениями органов местного самоуправления. Указ Президента Российской Федерации «Вопросы гражданской обороны Российской Федерации» от 27 мая 1996 г. признал необходимым реорганизовать эти штабы в органы, специально уполномоченные решать задачи гражданской обороны, задачи по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, в составе или при органах местного самоуправления. Порядок реорганизации штабов по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям устанавливается Председателем Правительства Российской Федерации, являющимся по должности Начальником гражданской обороны Российской Федерации.
По согласованию с органами местного самоуправления устанавливается численность военнослужащих Войск гражданской обороны, проходящих военную службу в органах, специально уполномоченных решать задачи гражданской обороны и задачи по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, в составе или при органах местного самоуправления.
Органы местного самоуправления совместно с военными комиссариатами организуют воинский учет и призыв граждан на военную службу. В соответствии с Положением о воинском учете, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 22 марта 1995 г., воинский учет граждан осуществляется военными комиссариатами по месту их жительства. В населенных пунктах, где нет военных комиссариатов, первичный учет граждан осуществляют органы местного самоуправления.
Первоначальная постановка гражданина мужского пола на воинский учет осуществляется районной или городской комиссией по постановке граждан на воинский учет в год достижения гражданином 17-летнего возраста. Состав комиссии утверждается соответствующим органом местного самоуправления. Комиссия обязана организовать медицинское освидетельствование гражданина в целях определения его категории годности к военной службе и принять решение о постановке гражданина на воинский учет или об освобождении его от воинской обязанности по состоянию здоровья. Порядок освидетельствования граждан при первоначальной постановке на воинский учет и призыве на военную службу утвержден постановлением Правительства от 20 апреля 1995 г. Согласно этому постановлению персональный состав врачей-специалистов и среднего медицинского персонала утверждается соответствующим органом местного самоуправления,
Призыв граждан на военную службу организует соответствующий орган местного самоуправления (местная администрация) совместно с военным комиссаром.