Полномочия местного самоуправления в области социальной защиты населения
Конституция Российской Федерации, определяя наше государство как социальное государство, гарантирует охрану труда в Российской Федерации, право каждого на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены, право на защиту от безработицы. Каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом.
В этих целях в Российской федерации развивается система государственных и муниципальных служб, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты.
В реализации этих важнейших государственных задач активную роль играют органы местного самоуправления, к ведению которых Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» относит обеспечение социальной поддержки и содействие занятости населения.
Правовую основу деятельности органов местного самоуправления в сфере социальной защиты населения также составляют: Закон Российской федерации «О занятости населения в Российской федерации» (в редакции от 20 апреля 1996 г.), Федеральный закон «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» от 10 декабря 1995 г., Федеральный закон «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» от 2 августа 1995 г. Федеральный закон «О ветеранах» от 12 января 1995 г., Федеральный закон «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» от 24 ноября 1995 г., а также другие законодательные акты.
Функции социальной защиты, социального обслуживания населения в Российской Федерации осуществляют, прежде всего, специальные государственные органы и службы: федеральная государственная служба занятости, территориальные органы которой не являются структурными подразделениями органов местного самоуправления; государственная система социальных служб, состоящая из государственных предприятий и учреждений социального обслуживания, и др.
В законодательном порядке устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты. Правительством Российской Федерации, согласно Федеральному закону «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации», утверждаются государственные стандарты социального обслуживания, которые обязательны для социальных служб, независимо от форм собственности, на всей территории Российской Федерации.
Органы местного самоуправления в пределах своей компетенции участвуют в реализации законодательства о выплате пенсий и пособий. Назначение, перерасчет, выплату и доставку государственных пенсий осуществляют местные органы социальной защиты населения.
Органы местного самоуправления из собственных и привлеченных средств вправе назначать и выплачивать доплаты к пенсиям и пособиям.
Органы местного самоуправления участвуют в организации социального обслуживания населения - одного из направлений деятельности по социальной защите населения, содействуют развитию сети учреждений социального обслуживания, порядок создания, деятельности, реорганизации и ликвидации которых, согласно Федеральному закону «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации», независимо от форм собственности регулируется гражданским законодательством Российской Федерации.
К учреждениям социального обслуживания относятся: центры социального обслуживания; социально-реабилитационные центры для несовершеннолетних; центры помощи детям, оставшимся без попечения родителей; социальные приюты для детей и подростков; центры психолого-педагогической помощи населению; центры экстренной психологической помощи по телефону; центры (отделения) социальной помощи на дому; дома ночного пребывания; специальные дома для одиноких престарелых; стационарные учреждения социального обслуживания (дома-интернаты для престарелых и инвалидов и т.д.), иные учреждения, предоставляющие социальные услуги.
Значительная часть этих учреждений входит в государственную систему социальных служб, управление которой осуществляют федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с их полномочиями.
Вместе с тем действующее законодательство о социальном обслуживании населения предполагает формирование и развитие муниципального сектора социального обслуживания населения, а также деятельность в этой сфере предприятий и учреждений иных форм собственности.
Муниципальный сектор социального обслуживания населения должен включать местные органы управления социальным обслуживанием и учреждения муниципального подчинения, предоставляющие социальные услуги.
Местные органы управления социальным обслуживанием несут ответственность за обеспечение его качества и доступности, за развитие муниципального сектора социального обслуживания на подведомственных территориях, а также обеспечивают контроль за соблюдением государственных стандартов качества социального обслуживания в муниципальном и негосударственном секторах социального обслуживания.
Органы местного самоуправления должны предоставлять муниципальным учреждениям социального обслуживания помещения для организации социального обслуживания, а также выделять площади для создания специализированных производств, для трудоустройства инвалидов и граждан пожилого возраста.
Организационную, практическую и координационную деятельность по оказанию различных видов социальных услуг должны осуществлять муниципальные центры социального обслуживания. Они являются учреждениями муниципального сектора социального обслуживания и создаются органами местного самоуправления на подведомственных территориях.
Муниципальные центры социального обслуживания призваны выявлять граждан, нуждающихся в социальном обслуживании, определять необходимые для них виды социальных услуг, обеспечивать их предоставление.
При муниципальных центрах социального обслуживания могут создаваться цехи, производственные мастерские, подсобные хозяйства, магазины, торгующие по льготным ценам, и т.д.
Органы местного самоуправления должны создавать муниципальный жилищный фонд социального назначения, который является составной частью муниципального сектора социального обслуживания.
Муниципальные учреждения социального обслуживания не подлежат приватизации и не могут быть перепрофилированы на иные виды деятельности.
Финансирование муниципального сектора системы социального обслуживания осуществляется за счет средств местных бюджетов и ассигнований, направляемых в муниципальный сектор из средств федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации, в качестве дотаций на содержание сети учреждений социального обслуживания, на развитие социального обслуживания, а также на оплату социальных услуг, включенных в федеральный и территориальные перечни гарантированных государством социальных услуг. Размер дотаций должен ежегодно определяться при утверждении соответствующих бюджетов Правительством Российской Федерации, органами исполнительной власти субъектов Российской федерации. Согласно Федеральному закону «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации», учреждения социального обслуживания - как муниципальные, так и иные - пользуются льготным налогообложением в порядке, установленном законодательством о налогообложении.
Социальное обслуживание осуществляется муниципальными социальными службами бесплатно и за плату.
Бесплатное социальное обслуживание в государственной системе социальных служб предоставляется в объемах, определяемых государственными стандартами социального обслуживания. Платные социальные услуги в государственной системе социальных служб оказываются в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.
Условия и порядок оплаты социальных услуг в социальных службах иных форм собственности устанавливается ими самостоятельно.
Социальное обслуживание осуществляется на основании обращения гражданина, его опекуна, попечителя, другого законного представителя, органа государственной власти, органа местного самоуправления, общественного объединения.
Важное место в деятельности органов местного самоуправления по социальному обслуживанию населения занимает социальное обслуживание граждан пожилого возраста и инвалидов. Федеральный закон «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» к числу основных принципов деятельности в этой сфере относит ответственность органов местного самоуправления (наряду с органами государственной власти) за обеспечение прав граждан пожилого возраста и инвалидов в сфере социального обслуживания.
Гражданам пожилого возраста и инвалидам обеспечивается в соответствии с Законом возможность получения достаточных для удовлетворения их основных жизненных потребностей социальных услуг, которые включаются в федеральный и территориальные перечни гарантированных государством социальных услуг. Федеральный перечень гарантированных государством социальных услуг, предоставляемых гражданам пожилого возраста и инвалидам государственными и муниципальными учреждениями социального обслуживания, утвержден постановлением Правительства Российской федерации от 25 ноября 1995 г. Он включает: а) услуги, предоставляемые гражданам пожилого возраста и инвалидам, проживающим в стационарных учреждениях социального обслуживания (материально-бытовые услуги, услуги по организации питания, быта, досуга, социально-медицинские и санитарно-гигиенические услуги, услуги, связанные с социально-трудовой реабилитацией, правовые услуги и др.): б) услуги, предоставляемые на дому гражданам пожилого возраста и инвалидам, нуждающимся в посторонней помощи вследствие частичной утраты способности к самообслуживанию (услуги по организации питания, быта и досуга, социально-медицинские и санитарно-гигиенические услуги, содействие в трудоустройстве и др.); в) дополнительные услуги, оказываемые специализированными отделениями помощи на дому, создаваемыми в муниципальных центрах социального обслуживания или при органах социальной защиты населения (социально-медицинское обслуживание на дому); г) услуги, предоставляемые отделениями срочной социальной помощи, создаваемые при органах социальной защиты населения или муниципальными Центрами социального обслуживания (срочное социальное обслуживание предусматривает оказание разовых услуг остро нуждающимся в социальной поддержке - содействие в предоставлении временного жилого помещения, обеспечение одеждой, обувью, оказание материальной помощи и др.); д) услуги, предоставляемые в полустационарных условиях (отделениях дневного (ночного) пребывания, создаваемых в муниципальных центрах социального обслуживания или при органах социальной защиты населения), в том числе для лиц без определенного места жительства (услуги по организации питания, быта, досуга, социально-медицинские услуги и др.). Правительство Российской Федерации утвердило своим постановлением от 8 июня 1996 г. Примерное положение об учреждениях социальной помощи для лиц без определенного места жительства и занятий, которым предусмотрено, что расходы на содержание данных учреждений производятся за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации.
Социальное обслуживание граждан пожилого возраста и инвалидов осуществляется по решению органов социальной защиты населения в подведомственных им учреждениях либо по договорам, заключаемым органами социальной защиты с учреждениями социального обслуживания иных форм собственности. При этом социальное обслуживание осуществляется при условии добровольного согласия граждан пожилого возраста и инвалидов на получение социальных услуг, за исключением случаев, предусмотренных законом.
В соответствии с Федеральным законом «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» органы местного самоуправления:
сохраняют за гражданами пожилого возраста и инвалидами, проживающими в стационарных учреждениях социального обслуживания, жилые помещения в домах муниципального жилищного фонда, занимаемые ими по договору найма или аренды, в течение шести месяцев с момента поступления в стационарное учреждение социального обслуживания, а в случаях, если в жилых помещениях остались проживать члены их семей, - в течение всего времени пребывания в этом учреждении;
обеспечивают детей-инвалидов, проживающих в стационарных учреждениях социального обслуживания, являющихся сиротами или лишенных попечительства родителей, по достижении 18 лет жилыми помещениями вне очереди по месту нахождения данных учреждений либо по месту их прежнего жительства по их выбору (ст. 12).
Деятельность органов местного самоуправления в области социальной защиты ветеранов и инвалидов определяется также в Федеральном законе «О ветеранах», федеральном законе «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», хотя расходы на реализацию прав и льгот, предоставляемых этими законами ветеранам и инвалидам, производятся в первую очередь за счет средств федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации.
Финансирование дополнительно установленных органами местного самоуправления мер социальной защиты ветеранов осуществляется за счет средств соответствующих местных бюджетов.
В соответствии с законом органы местного самоуправления: определяют условия капитального ремонта жилых помещений, принадлежащих инвалидам Великой Отечественной войны, за счет средств местных бюджетов;
определяют условия первоочередного получения местных строительных материалов инвалидам Великой Отечественной войны для жилищного строительства;
бесплатно предоставляют жилые помещения в муниципальном жилищном фонде в первую очередь инвалидам Великой Отечественной войны (инвалидам войны 1 группы вне очереди), а также обеспечивают реализацию других мер социальной защиты инвалидов Великой Отечественной войны и инвалидов боевых действий на территориях других государств, участников Великой Отечественной войны, ветеранов боевых действий на территориях других государств и других групп ветеранов.
Меры социальной защиты инвалидов, осуществляемые органами местного самоуправления, предусмотрены также Федеральным законом «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации». В соответствии с Законом, инвалиды освобождаются от арендной платы за землю и помещение для хранения средств передвижения, имеющихся в их личном пользовании; они имеют право на дополнительную жилую площадь, в виде отдельной комнаты в соответствии с перечнем заболеваний, утвержденным Правительством Российской Федерации. Органы местного самоуправления с участием общественных объединений инвалидов определяют порядок и основания социально-бытового обслуживания инвалидов, а также предпринимают иные меры, связанные с реализацией Федерального закона «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации».
Органы местного самоуправления в пределах своей компетенции участвуют в социальной поддержке семьи, материнства и детства, которые находятся под защитой государства.
В последние годы на федеральном уровне были приняты законодательные, иные нормативные правовые акты, определяющие основные направления государственной политики в этой сфере.
Указами Президента Российской Федерации были утверждены: Основные направления государственной семейной политики от 14 мая 1996 г., Основные направления государственной политики по улучшению положения детей в Российской Федерации до 2000 года (Национальный план действий в интересах детей) от 14 сентября 1995 г. Правительство Российской Федерации постановлением от 8 января 1996 г. утвердило Концепцию улучшения положения женщин в Российской Федерации. Кроме того, на федеральном уровне приняты и реализуются целевые программы, направленные на решение задач в сфере охраны семьи, материнства и детства.
Деятельность органов местного самоуправления в этой сфере социальной политики предполагает их участие в решении следующих общегосударственных задач:
обеспечение условий для преодоления негативных тенденций и стабилизации материального положения семей, уменьшение бедности и увеличение помощи малоимущим семьям; улучшение охраны здоровья семьи;
увеличение помощи семье в воспитании детей; содействие обеспечению равных прав женщин на рынке труда;
поддержка деятельности женских, молодежных, детских общественных организаций;
развитие сети дошкольных и внешкольных учреждений, учреждений социального обслуживания, доступных для всех типов семей;
поддержка детей, находящихся в особо трудных обстоятельствах.
В целях координации муниципальной деятельности в сфере охраны семьи, материнства и детства в структуре органов местного самоуправления предусматривается создание комитетов по вопросам женщин, семьи и детей. Органы местного самоуправления вправе принимать местные программы, направленные на решение вопросов социальной поддержки семьи, материнства и детства.
Органы местного самоуправления создают условия и оказывают поддержку развитию малого и семейного предпринимательства, различных форм самозанятости. Они стимулируют развитие сети дошкольных учреждений различных форм собственности, а также внешкольных учреждений, летних оздоровительных лагерей. В последние годы наметились негативные тенденции, отражающие кризисные явления в семье, обществе: возрождение детской беспризорности как социального явления, обострение проблем социального сиротства, угрожающий рост детской и подростковой преступности, которые также должны учитываться органами местного самоуправления в их практической деятельности.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 3 августа 1996 г. утвержден Порядок организации централизованного учета детей, оставшихся без попечения родителей в соответствии с которым органы местного самоуправления (выполняющие функции органов опеки и попечительства) осуществляют первичный учет детей, оставшихся без попечения родителей. Данный учет необходим в целях передачи детей на воспитание в семью, под опеку (попечительство) или в приемную семью, а при отсутствии такой возможности - в учреждения всех типов для детей-сирот или детей, оставшихся без попечения родителей.
Одной из форм устройства на воспитание детей, оставшихся без попечения родителей, является приемная семья, Положение о которой было утверждено постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июля 1996 г. Согласно данному Положению орган опеки и попечительства заключает договор с приемными родителями и выдает им удостоверение установленного образца.
Органы местного самоуправления, исходя из установленных норм материального обеспечения, выделяют на приемного ребенка (детей) денежные средства по фактически сложившимся ценам в данном регионе. Денежные средства выделяются приемным семьям на отопление, освещение, текущий ремонт жилья, приобретение мебели и оплату услуг бытового обслуживания. Для приобретения продуктов питания приемная семья прикрепляется органом местного самоуправления непосредственно к базам, магазинам, снабжающим образовательные учреждения.
Органы местного самоуправления осуществляют необходимые организационные меры, обеспечивающие предоставление льгот семьям, имеющим детей-инвалидов, по обеспечению их жилыми помещениями, оплате жилья и коммунальных услуг, по получению земельных участков для индивидуального жилищного строительства, ведения подсобного и дачного хозяйства и садоводства в соответствии с Правилами, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 27 июля 1996 г.
Органы местного самоуправления осуществляют ряд полномочий, закрепляемых Семейным кодексом Российской Федерации. Органы местного самоуправления, при наличии уважительных причин, вправе разрешать вступление в брак лицам, достигшим возраста шестнадцати лет, решать вопросы опеки и попечительства, предусмотренные Семейным кодексом Российской Федерации.
Переход к рыночной экономике, осуществляемый в нашем государстве, выдвинул перед органами местного самоуправления проблемы обеспечения социальной защиты в области занятости населения. Эту функцию органы местного самоуправления осуществляют, основываясь на Законе Российской Федерации «О занятости населения в Российской Федерации» (в редакции от 20 апреля 1996 г.), в тесной связи с органами государственной службы занятости.
Государственная политика в области содействия занятости населения направлена, в частности, на обеспечение социальной защиты в области занятости населения, проведение специальных мероприятий, способствующих обеспечению занятости граждан, особо нуждающихся в социальной защите, сочетание самостоятельности органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в обеспечении занятости населения с согласованностью их действий при реализации федеральной программы содействия занятости населения. В соответствии с законом органы местного самоуправления вправе:
в случаях массового высвобождения работников и затруднений в их дальнейшем трудоустройстве по предложению органов службы занятости, профсоюзных органов или иных представительных органов работников приостанавливать на срок до шести месяцев решение о высвобождении работников или принять решение о проведении поэтапного их высвобождения в течение года, осуществляя финансирование данных мероприятий за счет средств местных бюджетов: принимать решения, предусматривающие иные, не противоречащие закону, условия и порядок выплаты пособия по безработице, прохождения безработными перерегистрации и другие меры, направленные на усиление социальной защищенности граждан;
организовывать по предложению и при участии органов службы занятости в целях обеспечения временной занятости населения проведение оплачиваемых общественных работ в организациях, находящихся в их собственности, и по договорам - в других организациях.
Кодекс законов о труде Российской Федерации закрепляет право органов местного самоуправления осуществлять квотирование рабочих мест для трудоустройства молодежи. В соответствии со статьей 181 КЗоТа Российской Федерации работодатель обязан принимать на работу выпускников общеобразовательных учреждений, образовательных учреждений начального и среднего профессионального образования, а также лиц моложе 18 лет, особо нуждающихся в социальной защите и испытывающих трудности в поисках работы (сирот, выпускников детских домов и др.), направляемых органами государственной службы занятости в порядке трудоустройства, в счет квоты, устанавливаемой органами местного самоуправления.