Культурная политика в россии и перспективные направления ее развития
Культурная политика в России в настоящий период находится в стадии реформирования, проводятся три реформы: административная, бюджетная и оплаты труда работников бюджетной сферы, в значительной степени охватывающая сферу культуры и искусства.
Проведение административной реформы предполагает, прежде всего, уточнение функций органов власти разных уровней и разграничение между ними расходных полномочий, в том числе и в сфере культуры и искусства.
К основополагающим законодательным актам, определяющим расходные обязательства государства в сфере культуры, относятся Конституция Российской Федерации, Бюджетный кодекс РФ, Закон РФ «Основы законодательства Российской Федерации о культуре».
В ст. 44 Конституции РФ закреплено право каждого человека на участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры, на доступ к культурным ценностям. Таким образом, государство гарантирует населению предоставление бюджетных услуг культуры, независимо от места проживания.
Согласно ст. 72 Конституции РФ общие вопросы культуры находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Данные положения конкретизируются в других федеральных законах. Так, в главе 11 Бюджетного кодекса РФ определяются статьи расходов, закрепленные за бюджетами разного уровня. Статьи 84, 86 и 87 соответственно закрепляют за федеральными, региональными и местными бюджетами расходы На содержание учреждений культуры, находящихся в их собственности или ведении. Статьи 37, 39 и 40 Основ законодательства Российской Федерации о культуре разграничивают компетенции федеральных органов власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в области культуры.
К сожалению, нормы законодательства зачастую противоречивы, многие из них фактически не действуют на практике.
Сложившаяся в связи с децентрализацией бюджетного процесса система межбюджетных отношений не эффективна, поскольку в ней отсутствует четкое разграничение бюджетных полномочий между различными уровнями власти. В сфере культуры противоречивость бюджетных полномочий и реальных источников финансирования для их реализации является одной из наиболее острых проблем. В настоящее время наблюдается серьезный разрыв между объемом полномочий, закрепленных за органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, и их обеспечением финансовыми ресурсами.
Существенная часть финансовых средств и доходных источников сосредоточивается на федеральном уровне, а расходные полномочия «сбрасываются» на региональный и местный уровень. Практика показывает, что именно через региональные и муниципальные органы власти в значительной степени осуществляется реализация социальных гарантий государства в области культуры, закрепленных в Конституции. Государство, провозгласив ряд социальных обязательств, на самом деле возложило выполнение последних на регионы (субъекты РФ) и муниципальные образования без соответствующей финансовой поддержки, хотя в этом случае региональные и местные органы власти выполняют государственную задачу.
Бюджетной базой для выполнения этих функций должны служить нормативы финансовых затрат на предоставление государственных или муниципальных услуг, нормативы минимальной бюджетной обеспеченности, рассчитанные на основе федеральных государственных минимальных социальных стандартов.
Назрела необходимость реформирования всей системы межбюджетных отношений, в том числе и в сфере культуры. С этой целью была разработана Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999—2001 гг., одобренная постановлением Правительства РФ от 30 июля 1998 г. №862. Базовые принципы и механизмы построения межбюджетных отношений определены Программой развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г., которая одобрена постановлением Правительства РФ от 15 августа 2001 г. №584.
Необходимость дальнейшего реформирования межбюджетных отношений была поставлена как приоритетная задача в посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию, в Бюджетных посланиях Президента Российской Федерации, в соответствующих разделах Основных направлений социально-экономической политики Правительства Российской Федерации на долгосрочную перспективу и Программы социально-экономического развития Российской Федерации в 2003—2005 гг.
Реформирование системы межбюджетных отношений, развитие бюджетного федерализма связано с переходом от разделения бюджетов к разделению (разграничению) доходных и расходных полномочий между органами власти разных уровней. Упорядочение расходных полномочий всех уровней власти должно подкрепляться соответствующими финансовыми ресурсами. Этим самым вводится основополагающий принцип, согласно которому все полномочия должны увязываться с бюджетным обеспечением, что приведет к самостоятельности и ответственности уровней власти и одновременно бизнеса.
Основные направления государственной политики по развитию сферы культуры и искусства в предстоящем периоде, разработанные Российской академией государственной службы, Научно-исследовательским институтом искусствознания, Институтом философии РАН, Высшей школой экономики, Институтом проблем информационного права, Институтом проблем культурной политики и другими научными учреждениями, проект которых был доложен Правительству РФ в конце 2004 г., позволяют определить следующие шесть основных направлений государственной политики в сфере культуры, искусства и массовых коммуникаций на перспективу до 2010 г.
- сохранение и развитие единого культурного и информационного пространства России;
- сохранение многонационального культурного наследия народов России;
- совершенствование отечественных систем художественного образования;
- внедрение современных механизмов администрирования и бюджетирования;
- совершенствование нормативной правовой базы;
- интеграция в мировой культурный процесс и укрепление положительного образа России.
Происходящие сегодня в стране социальные и экономические изменения оказывают существенное влияние на все сферы общественной жизни. Изменяются социокультурные нормы общения и взаимодействия, трансформируются или отмирают устаревшие образцы, рождаются новые модели. Одним из таких новых явлений российской общественной жизни становится социальное партнерство бизнеса, власти и общества, выступающее в качестве важнейшего инструмента решения социальных проблем и построения в стране цивилизованного гражданского общества.
Создание условий для развития названной системы партнерских отношений в сфере культуры является одним из приоритетных направлений деятельности в этой области национальной экономики. С этой целью с 2004 г. при министерстве функционирует Экспертный совет по государственно-частному партнерству, основной задачей которого является содействие поиску эффективных решений отраслевых проблем на основе взаимодействия министерства с деловыми кругами, ведущими деятелями культуры и искусства, представителями научной интеллигенции и средств массовой информации. В рамках указанного совета создано несколько рабочих групп по отдельным тематическим направлениям.
Одно из них — использование объектов культурного наследия в государственно-частном партнерстве, в рамках которого рассматриваются вопросы сохранения русских усадеб, в частности Музея-усадьбы «Ясная Поляна», и создание соответствующих инфраструктур для обслуживания туристических потоков, а также воссоздания межрегиональных центров реставрации на основе сохранившихся реставрационных предприятий.
Еще одно важное направление — национальные электронные ресурсы, посвященное проблемам создания универсальных форм электронных паспортов и реестров памятников культуры, библиотечных и музейных фондов, формирования единой сети виртуальных библиотек и музеев.
В рамках рабочей группы по авторским и смежным правам рассматриваются пути эффективного решения проблемы защиты авторских прав, борьбы с аудио- и видеопиратством и контрафактной продукцией.
В настоящее время Экспертным советом прорабатывается возможность реализации нескольких крупных инвестиционных проектов, связанных с развитием Государственного музея изобразительных искусств им. Пушкина, музеев Московского Кремля, Московской государственной консерватории им. П.И. Чайковского.
С Внешторгбанком России подписано соглашение о стратегическом сотрудничестве, целью которого является вовлечение средств банка в крупные отраслевые инвестиционные проекты, имеющие особую общенациональную значимость.
Минкультуры России поддержал ряд проектов, реализуемых в 2005 г. при участии Фонда В. Потанина (Грантовый конкурс «Меняющийся музей в меняющемся мире» и выставка «Россия» в музее Гуггенхайма в Нью-Йорке); холдинга ЗАО «Северстальгрупп» (проект «Русский национальный театр»); компании «Виз интерпрайзис» (организация и проведение Всероссийского фестиваля молодежи) и др.
Также наметилась тенденция к развитию корпоративной благотворительности российского бизнеса. В числе крупных компаний, осуществляющих социальные программы и инвестиции в культурные проекты, — РАО ЕЭС России, Альфа-Банк, компания «Интеррос», предприятия группы «Базовый элемент», ОАО «Щекиноазот» и др. Финансируя социальные программы, эти компании вносят важный вклад в развитие отечественной культуры, оказывают содействие в сохранении культурных исторических памятников, помогают развиваться учреждениям культуры и решать проблемы подготовки кадров для отрасли.
В числе первоочередных мер, направленных на поддержку культуры бизнесом должна стать разработка законодательных и налоговых механизмов стимулирования частного капитала, привлекаемого для поддержки учреждений культуры, сохранения национального культурного достояния. Формой реализации данной инициативы станет закон «О меценатах и меценатской деятельности в Российской Федерации», он определит правила и порядок деятельности меценатов в сфере культуры и массовых коммуникаций на основе соблюдения взаимных интересов при реализации индивидуальных и корпоративных проектов.
Другой важнейшей задачей, связанной с развитием указанного направления деятельности, является создание широкого информационного поля, освещающего процессы социального партнерства в России. Необходимо инициировать в средствах массовой информации компанию по обсуждению проблем и перспектив поддержки культуры со стороны частного сектора, по распространению позитивного опыта и освещению лучших образцов сотрудничества бизнеса и культуры.
Еще одним важным направлением деятельности, на наш взгляд, должно стать проведение научных исследований, направленных на выявление тенденций и моделей сотрудничества бизнеса и культуры, его количественных и качественных параметров, региональных особенностей, а также разработку системы показателей эффективности привлечения средств частного сектора в сферу культуры.
Современное понимание идеи социального партнерства бизнеса, власти и общества не сводится только к проблеме благотворительности — оно предполагает достаточно широкий спектр взаимодействия всех секторов в разных сферах общественной жизни. В этой связи нельзя не отметить огромный опыт работы, накопленный нашими учреждениями культуры — библиотеками, музеями, клубными учреждениями, которые в последнее время все активнее выступают участниками различных образовательных проектов и программ информационного обслуживания населения, организации культурно-досуговой деятельности для пожилых людей, а также решения таких острейших проблем, как социальная адаптация трудных подростков и детей-инвалидов.
Сегодня во всем мире наблюдается тенденция к переходу от государственного к смешанному, многоканальному финансированию культуры, которое включает государственные субсидии, финансовую поддержку частных спонсоров и собственные доходы организаций отрасли. При этом важно подчеркнуть, что поддержка культуры со стороны частного сектора является дополнением, а не заменой государственных субсидий. Обязательства государства в области субсидирования культуры являются непременным условием частного финансирования в этой сфере.