Основные виды землеустроительных работ, проводимых в условиях земельной реформы 90-х годов XX столетия. Современные направления земельной реформы в РФ.

К началу 1990 г. в стране была сложена стройная, отвечающая мировому уровню система землеустройства и землепользования, способная выполнять задачи, связанные с планированием, прогнозированием и проектированием использования земель, организацией территории, осуществлением комплекса мероприятий по защите земель повышению их плодородия.

Вместе с тем, в использовании земель, организации производства и территории, землевладения и землепользования имелись большие проблемы, которые сдерживали развитие всей экономики. Все это привело к необходимости земельной реформы, которая началась в 1990 г.

Постановлением Совета Министров РСФСР от 18 января 1991 г. № 30 была утверждена республиканская программа проведения земельной реформы, предусматривающая ее организационное, правовое, инструктивно-методическое, землеустроительное, информационное, научно-методическое, кадровое, материально-техническое и финансовое обеспечение. Указ Президента РФ от 27 декабря 1991 г. "О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР" стал первым законодательным актом, определявшим сроки и порядок реорганизации колхозов и совхозов.

Для реализации новой земельной политики государства с использованием экономических методов был принят Закон РСФСР "О плате за землю" от 11 октября 1991 г., в который позднее вносились изменения и дополнения. В декабре 1992 г. был введен в действие Закон "О праве граждан Российской Федерации на получение в частную собственность и на продажу земельных участков для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и индивидуального жилищного строительства", в соответствии с которым было разрешено осуществлять куплю-продажу земли. В действующей Конституции РФ законодательно закреплено право граждан на получение земли в частную собственность и на ее продажу.

В целях создания условий для развития предпринимательства на селе в соответствии с Указом Президента РФ "О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР" Правительство РФ 29 декабря 1991 г. приняло постановление "О порядке реорганизации колхозов и совхозов", а 4 сентября 1992 г. - постановление "О порядке реорганизации предприятий и организаций агропромышленного комплекса", в соответствии с которыми была проведена перерегистрация всех сельскохозяйственных предприятий, осуществлено преобразование большинства из них в акционерные общества, ассоциации крестьянских хозяйств, товарищества с ограниченной ответственностью, сельскохозяйственные кооперативы.

Перечисленные законодательные акты, связанные с перераспределением и использованием земли, потребовали проведения большого объема землеустроительных работ, включая:

· передачу земель в ведение сельской (поселковой) администрации;

· формирование земельных фондов специального назначения;

· отвод земель крестьянским хозяйствам, для личного подсобного хозяйства, под коллективные сады и огороды, для индивидуального жилищного и дачного строительства и т.д.;

· проведение землеустроительных работ на землях реформируемых сельскохозяйственных предприятий;

· выдачу документов на право собственности на землю; отвод земель при расселении беженцев, вынужденных переселенцев и военнослужащих, уволенных в запас из рядов Вооруженных Сил;

· межевание земель с установлением границ территорий с особым режимом и условиями использования (административно-территориальных образований, земель природоохранного, заповедного, оздоровительного, рекреационного, историко-культурного назначения и др.);

· создание общинно-родовых хозяйств в удаленных районах;

· установление обременении (сервитутов) в использовании земель правами третьих лиц с указанием границ обремененных земель, режима их использования и прав третьих лиц на ограниченное использование чужих земельных участков.

Землеустроительные работы по передаче земель в ведение сельской (поселковой) администрации проводились на основании инструктивного письма РосНИИземпроекта (бывшего Росземпроекта) от 10 декабря 1990 г. № 67-5/68 "О проведении работ по передаче земель в ведение сельских Советов народных депутатов" с целью упорядочения, организации рационального использования и охраны земель в границах сельских населенных пунктов и их отграничения от других земель. В течение 1991 г. эти работы были проведены на территории 84 тыс. сельских и поселковых Советов народных депутатов на основании соответствующих проектных проработок. В их распоряжение были переданы земли 153,3 тыс. населенных пунктов общей площадью 26,6 млн га, в том числе 17,7 млн га сельскохозяйственных угодий.

В 1991 г. на основании статьи 14 Закона РСФСР "О земельной реформе" проведено также формирование специального земельного фонда для последующего перераспределения и наделения земельными участками на площади 15 млн га. Формирование этого фонда шло по административным районам из; земель, используемых не по целевому; назначению, неэффективно используемых, а также выбывших из оборота или переведенных в менее ценные угодья.

С 1990г. бурными темпами началось образование крестьянских (фермерских) хозяйств, а с 1992 г. - фактический передел земель колхозов и совхозов.

В 1990 г. в России имелось 900 крестьянских хозяйств, 12,5 тыс. колхозов и 12,9 тыс. совхозов; доля последних в производстве продукции сельского хозяйства (без учета приусадебных хозяйств) превышала 95%. За 1992 - 1993 гг. было преобразовано более 11 тыс. колхозов и совхозов, на базе которых создано 800 ассоциаций крестьянских (фермерских) хозяйств, 3800 акционерных обществ, 1100 сельскохозяйственных кооперативов, более 6000 хозяйств других форм. Организовано также более 20 тыс. животноводческих коллективов и малых сельскохозяйственных кооперативов, более 100 тыс. крестьянских хозяйств.

В ходе реорганизации колхозов и совхозов, их перерегистрации и установлении статуса новых хозяйств осуществлялись новые виды землеустроительных работ по разграничению земель, находящихся в постоянном пользовании сельскохозяйственных предприятий, с установлением площадей и местоположения земельных массивов:

· подлежащих передаче гражданам в частную и коллективно-долевую собственность бесплатно;

· остающихся в государственной собственности;

· рекомендуемых для продажи или передачи в аренду (с правом последующего выкупа) членам коллективов, выходящим из предприятий с целью создания крестьянских хозяйств, а также другим работникам этих хозяйств, объединяющимся в кооперативы, товарищества, акционерные общества;

· для передачи или продажи другим гражданам и юридическим лицам.

При разграничении земель (на основании Рекомендаций по проведению землеустроительных работ при реорганизации колхозов и совхозов, утвержденных Роскомземом 27 февраля 1992 г.) составлялись проекты землеустройства (перераспределения земель) реорганизуемых хозяйств. При этом в каждом сельском административном районе устанавливалась среднерайонная норма бесплатной передачи земель в собственность граждан, которая дифференцировалась по каждому хозяйству в зависимости от оценки их сельскохозяйственных угодий по продуктивности по отношению к среднерайонному показателю.

Эта норма определялась на основании Указа Президента РФ от 2 марта 1992 г. "О порядке установления нормы бесплатной передачи земельных участков в собственность граждан", в соответствии с которым вся площадь сельскохозяйственных угодий в пределах сельскохозяйственных предприятий района, за исключением земель, передаваемых в ведение местной администрации, делилась на суммарную численность лиц, работающих в сельском хозяйстве (включая пенсионеров, ранее работавших в сельском хозяйстве, а также лиц, занятых в социальной сфере на селе).

Земельные участки, оставшиеся после бесплатной передачи в собственность гражданам, коллективам колхозов, другим кооперативным сельскохозяйственным предприятиям и акционерным обществам, включались в фонд перераспределения земель района, границы которого также определялись с помощью землеустроителей. Общая площадь этого фонда на начало 1994 г. составила 66 млн га, в том числе 13,3 млн га сельскохозяйственных угодий.

Земли фонда перераспределения использовались для последующей передачи их администрацией района в собственность, пользование, аренду гражданам и юридическим лицам для создания личных подсобных и крестьянских хозяйств, коллективного садоводства и огородничества и других целей, связанных с сельскохозяйственным производством.

В 1991-1994гг. было передано гражданам для ведения садоводства, огородничества, личного подсобного хозяйства, индивидуального жилищного и дачного строительства, крестьянского (фермерского) хозяйства 15,5 млн га.

В результате перераспределения земель около 30 млн рабочих и специалистов реорганизованных колхозов и совхозов, пенсионеров и работников социальной сферы стали собственниками земельных долей площадью от 2 до 15 га, находящихся в коллективной совместной либо в коллективно-долевой

В 1993 г. землеустроительной службой России была также проведена инвентаризация земель части населенных пунктов, уточнены границы 230 городов и поселков городского типа. Более чем 31 тыс. семей военнослужащих, беженцев, вынужденных переселенцев, в том числе переселяющихся из районов Крайнего Севера, получили земельные участки для индивидуального жилищного строительства и личного подсобного хозяйства. В 1994г. более 17 тыс. хозяйств получили земельно-кадастровые карты, а проведенная по 470 административным районам инвентаризация земель позволила выявить дополнительно 1,5 млн га, пригодных для садоводства и огородничества, личного подсобного хозяйства и для других целей.

Вместе с тем, поскольку процесс перераспределения земель проходил ускоренными темпами, без должного учета требований землеустроительного проектирования, повсеместно нарушались устойчивость землепользования, сложившаяся организация территории, деформировались специализация и экономика хозяйств, не осуществлялись мелиоративные, природоохранные и противоэрозионные мероприятия. К началу земельной реформы в России практически по каждому сельскохозяйственному предприятию были разработаны проекты внутрихозяйственного землеустройства, имелись научно обоснованные системы ведения хозяйства и земледелия. По большинству административных районов были разработаны схемы землеустройства, а в областях, краях и республиках - схемы использования и охраны земель, противоэрозионных мероприятий. В результате массового перераспределения земель и реорганизации предприятии имеющиеся схемы и проекты землеустройства были нарушены; они нуждаются, как минимум, в существенной корректировке, а в большинстве случаев в полной переработке. Комплекс землеустроительных проектных работ приходится начинать заново с учетом изменившихся условий и требований.

Для осуществления земельной реформы, организации землеустройства и перераспределения земель вместо Главного управления землепользования и землеустройства Министерства сельского хозяйства СССР, которое ранее руководило землеустроительными работами, в Российской Федерации в 1991 г. был создан специальный государственный орган Роскомзем (Госкомзем).

Итак, земельная реформа вновь поставила на повестку дня вопрос об увеличении подготовки инженеров землеустроительного профиля и совершенствовании землеустроительного образования.

По Московскому региону (Москва и Московская область) общую численность работающих намечается повысить с 1139 до 1467 (на 28,8%), а число лиц с землеустроительным образованием увеличить в 2 раза-с 521 до 1085.

Земельные участки и все, что прочно с ними связано (инженерные сооружения, мелиоративные сети, многолетние насаждения, строения и другие объекты), отнесены к недвижимости. Совершение сделок с земельными участками регулируется гражданским законодательством с учетом земельного, лесного, природоохранного, иного специального законодательства и рассматриваемого указа.

Было определено также, что граждане и юридические лица - собственники земельных участков - имеют право продавать, передавать по наследству, дарить, сдавать в залог, аренду, обменивать, а также передавать земельный участок или его часть в качестве взноса в уставные фонды (капиталы) акционерных обществ, товариществ, кооперативов, в том числе с иностранными инвестициями.

Гражданам и юр. лицам дано право образовывать общую совместную или общую долевую собственность путем добровольного объединения принадлежащих им зем. участков или долей.

В целях установления и защиты прав на земельные участки и прочно связанную с ними недвижимость, создания эффективной системы платежей за землю, осуществления государственного регулирования операций с землей и недвижимым имуществом 11 декабря 1993г. Президентом РФ был издан Указ № 2130 о государственном земельном кадастре и регистрации документов о правах на недвижимость. В частности, была установлена единая система государственного земельного кадастра, регистрации и оформления документов о правах на земельные участки и прочно связанную с ними недвижимость на всей территории России.

В настоящее времяземлеустройство осуществля­ется на основе положений, закрепленных Конституцией Рос­сийской Федерации, в том числе многообразия форм собственности на землю. Это, а также развитие рыночных отношений, включение земельных ресурсов в оборот, уста­новление новых принципов федерализма, осуществление муниципальной реформы и иные значимые общественные преобразования заставили пересмотреть содержание земле­устройства и его назначение.

В то же время известно, что одними из наиболее проблем­ных, с точки зрения реализации, являются отношения по фор­мированию земельных участков. Остаются значительными временные и денежные затраты при осуществлении землеуст­роительных действий. Это, в свою очередь, затрудняет приоб­ретение и реализацию законных прав на землю собственни­ков, владельцев и пользователей земельных участков, создает существенные затруднения при защите прав на землю.

Закрепленные законодательно изменения в регулировании землеустроительных отношений также требуют комплексного изучения. Одним из результатов преобразований земле­устроительных отношений является то, что исполнительные органы государственной власти освобождаются от проведения некоторых землеустроительных действий, относящихся к функциям органов публичной власти, передавая их проведение частным лицам и организациям. Действующее законодательство предусматривает возможность проведения землеустроительных действий любыми лицами. Землеустройство перестает быть только одной из функций по управлению в сфере использования и охраны земли и становится видом коммерческой деятельности. Определение границ земельных участков отнесено к виду деятельности по обслуживанию рынка недвижимости. Данный вид деятельности рассматри­вается как общественно значимые услуги. Такой подход к статусу землеустройства не отражает правового содержания землеустроительных действий. Комплексное исследование землеустроительных отношений позволит выявить пробле­мы реализации таких отношений и сформулировать предло­жения по совершенствованию их правового регулирования. В то же время такие землеустроительные действия, как уста­новление границ, согласование границ, закрепление их спе­циальными знаками затрагивают интересы правообладателей земельных участков, потому что обеспечивают описание ин­дивидуальных характеристик земельного участка как объек­та права. Выявляется новая задача землеуст­ройства в современных условиях - создание условий для защиты прав и охраняемых законом интересов правооблада­телей земельных участков и других объектов недвижимости.

Особенности землеустроительных действий связаны с одним из основных видов землеустроительных действий — межеванием земель и земельных участков. При межевании земель и земельных участков проводятся землеустроительные действия по установлению границ объектов землеустройства с закреплением таких границ межевыми знаками. В результате таких землеустроительных действий производится форми­рование земельного участка как объекта учета и права. Следо­вательно, землеустроительные действия, проводимые при меже­вании, обеспечивают формирование объекта учета и права (в первую очередь земельного участка). Межевание земельных участков проводится как при разграничении государственной собственности, так и при предоставлении земельных участ­ков в собственность, аренду, на праве постоянного (бессроч­ного) пользования, в срочное безвозмездное пользование, для различных видов хозяйственного и иного использования.

Следует также заметить, что рациональное использова­ние земли как части окружающей среды в современных усло­виях обеспечивают также градостроительное планирование, зонирование резервирование земель, которые объединяет один объект — земля как часть окружающей среды, простран­ственно-территориальная основа. С включением земельных участков в гражданский оборот выявление правового значе­ния землеустроительных действий, проводимых при градо­строительном планировании, зонировании, резервировании, позволит обеспечить выявление и описание всех имеющих правовое значение характеристик земельного участка как объекта права. Это, в свою очередь, облегчит как проведе­ние планирования в сфере использования и охраны земель, так и формирование цивилизованного рынка недвижимости, включая земельные участки.

Поскольку земельная реформа затронула практически весь круг земельных отношений, актуальным является изучение соотношения землеустроительных правоотношений с иными земельными отношениями, прежде всего непосредственно связанными с землеустройством. К таким отношениям следует отнести отношения по ведению земель­ного кадастра, зонирования земель и другие.