Местное управление в Пензенской губернии.

В области административного управления в начале ХХ в. Пензенская губерния нечем особенным не выделялась из числа других губерний Российской империи. Структура, функции и состав губернской администрации отражали общие тенденции, присущие системе государственного управления этого времени. Незначительные мелкие особенности, возникшие в результате некоторой специфики региона и местных традиций, существенного влияния на деятельность административного аппарата не оказывали.

Во главе губернии стоял губернатор. Вначале ХХ в. этот пост занимали граф А.В. Адлерберг (1898-1903), С.А. Хвостов (1903-1906), С.В. Александровский (1906-1907), И.Ф. Кошко (1907-1910), А.П. фон Лилиенфельд-Тоаль (1910-1914), А.А. Евреинов (1914-1917). Губернаторы были оплотом и олицетворением самодержавной власти в провинции. Согласно имперскому законодательству они являлись представителями императора.

Как представитель высшей правительственной власти в губернии губернатор был наделен широкими полномочиями. Губернатор должен был осуществлять надзор за деятельностью всех органов гражданской власти и их подразделений во вверенной ему гу­бернии. Административную и судебную деятельность губернатор осуществлял как непосредственно, так и через участие в деятельности различных губернских учреждений. Основная часть рабочего времени губернатора, как правило, уходила на участие в заседаниях этих коллегиальных органов. Он фактически направлял работу почти всех губернских учреждений.

В сферу непосредственных обязанностей губернатора входили: обнародование на территории губернии законов и правительственных постановлений, охрана незыблемости государственных устоев и общественного спокойствия, предупреждение преступлений, беспорядков и неповиновения власти, организация борьбы с эпидемиями и эпизоотиями, применение общих и специальных мер для обеспечения населения продовольствием, предупреждение чрезмерного повышения цен, участие в благотворительной деятельности и т.д.

В начале ХХ в. роль губернаторов возрастала. Либеральные изменения в российском законодательстве этого периода расширили поле деятельности губернаторов. Губернатор своей властью разрешал дела об открытии периодических изданий в провинции. Он же налагал административные взыскания на нарушителей «временных правил» о печати или, по своему усмотрению, передавал такие дела в суд. С появлением в системе высших государственных учреждений представительного органа – Государственной думы заботы по организации выборов легли на плечи губернаторов. Дальнейшему расширению функциональных обязанностей губернатора способствовала столыпинская аграрная реформа. В годы первой мировой войны перед губернаторами встала нелегкая задача адаптировать жизнь российской провинции к условиям военного времени.

Основным учреждением, через которое губернатор непосредственно осуществлял функции по управлению вверенной ему губернией, была канцелярия губернатора. Через нее шла большая часть официальной переписки между губернатором и правительством, а также существенная часть распоряжений начальника губернии. Большую роль при губернаторах играли чиновники особых поручений, выполнявшие фактически функции адъютантов. Основным их занятием было выполнение поручений по расследованию жалоб, поступивших на имя губернатора.

В начале ХХ в., по мере увеличения конфронтации между властью и обществом, усилилось значение полиции, которая была главным инструментом поддержания порядка и охраны государственных устоев в губернии. Руководство полицейскими учреждениями в масштабах губернии осуществляло губернское правление. Губернское правление состояло из общего присутствия и канцелярии. В общее присутствие, кроме начальника губернии, входили лица, возглавлявшие отдельные подразделения губернского правления. Они принимали решения по основным вопросам деятельности правления. Реализация функций губернского правления осуществлялась канцелярией. Она со­стояла из нескольких отделений, которые в свою очередь делились на столы.

Непосредственное руководство губернским правлением осуществлял вице-губернатор. Как второе по значению лицо в губернском аппарате, вице-губернатор имел широкий спектр обязанностей. Он проводил ревизии различных учреждений и выполнял другие ответственные поручения губернатора, руководил губернией во время отсутствия своего патрона. Часто начальники губерний делеги­ровали вице-губернаторам часть своих непосредственных обязанностей.

Изменения в государственном и общественном устройстве, вызванные к жизни процессом модернизаций в России в конце XIХ - начале XX в., способствовали появлению в местном управлении целого ряда новых учреждений. Различавшиеся по структуре и функциям, в своей деятельности эти учреждения преследовали единую цель – поставить новые тенденции в развитии общества под контроль государства.

Губернское по земским и городским делам присутствие было созда­но одновременно с органами местного самоуправления. Оно было основ­ным звеном, связующим государственную власть и местные представи­тельные учреждения. Органы центрального управления доводили через присутствие до земских и городских организаций свои распоряжения. Местная администрация во взаимоотношениях с органами самоуправления прибегала к посредничеству этого учреждения. Присутствие регламентировало финан­совую, административно-хозяйственную и общественно-политическую де­ятельность местного самоуправления, осуществляло контроль над выбо­рами в земские и городские учреждения, следило за исполнением земскими служащими своих обязанностей.

Демократические свободы, дарованные населению Манифестом 17 октября 1905 г. способствовали появлению и развитию в губернии различных общественных организаций. Для контроля над ними правительство создает новое государственное учреждение – губернское по делам об обществах и союзах присутствие. В его обязанности входили - регистра­ция, контроль над деятельностью и закрытие, в случае необходимости, провинциальных обществ и союзов, а также местных отделов всероссийских организаций. Благодаря быстрому росту числа общественных организаций, губернское по делам об обществах и союзах присутствие стало важным звеном в системе местного управления.

Губернские по делам о выборах в государственную думу комиссии существенно отличались от других местных государственных учреждений. Комиссии не были постоянно действующими учреждениями. Они функционировали только в период выборов. Всего комиссии создавались четыре раза по числу избирательных кампаний. Комиссии собирались для проверки правильности выборов и рассмотрения заявлений и жалоб, поступавших к ним в ходе избирательной кампании.

Важным звеном государственного аппарата были органы крестьянского управления. В аграрной Пензенской губернии, подавляющее большинство населения которой было крестьянским, и, следовательно, попадало под непосредственную юрисдикцию этих учреждений. Органы крестьянского управления обладали судебной и административной властью, осуществляли надзор за деятельностью органов сословного самоуправления. Аппарат крестьянского управления представлял из себя административную пирамиду, в основании которой находился институт земских начальников – непосредственных проводников правительственной политики на местах, промежуточное положение занимали уездные съезды, направляю­щие деятельность крестьянских учреждений в рамках уезда, и на вершине пирамиды находилось губернское присутствие, по образному выражению П.А. Столыпина – «нервный центр губернии, объединяющий все власти близко соприкасающиеся с крестьянством».

Уездные органы государственного управления были низшим звеном царской администрации. Они являлись основными проводниками правительственной политики на местах. От эффективной работы уездных учреждений во многом зависела результативность постановлений столичных и губернских органов власти.

Большую роль в управлении уездом традиционно играли дворянские сословные органы. В промышленно развитых губерниях России к началу ХХ в. органы дворянского самоуправления, постепенно растеряв былое влияние, исчезали из сферы реальной политики. В аграрной Пензенской губернии сохранились сильные уездные дворянские корпорации, что укрепляло позиции дворянского самоуправления в системе местных органов власти.

Первым лицом уездной администрации был предводитель дворянства. Он руководил всеми органами крестьянского управления, был председателем уездных коллегиальных учреждений уездного съезда, уездного по воинской повинности присутствия, училищного совета, комиссии для составления списков присяжных заседателей, комиссии попечительства о народной трезвости, составлял списки лиц, имеющих право избираться мировыми судьями и т.д. Изменения, привнесенные в провинциальную жизнь процессом модернизации, только расширяли полномочия предводителей дворянства. Они контролировали выборы в Государственную думу, возглавляли, созданные в ходе столыпинской реформы, уездные землеустроительные комиссии.

В административном аппарате уезда самой разветвленной и многочисленной структурой была полиция. Основной задачей полицейских учреждений всех уровней было: обеспечение безопасности населения, охрана законности и правопорядка, ведение дел, связанных с общественным благоустройством и казенным управлением на вверенной им территории, а также оказание помощи органами судебного и военного ведомств. На полицию возлагалось огромное количество функций, напрямую не относящихся к её компетенции. Полицейские выполняли обязанности судебных приставов, наблюдали за исполнением санитарного и пожарного уставов, собирали всевозможные статистические данные.

Во главе полицейских учреждений уезда стояло уездное полицейское управление. Оно состояло из исправника и его помощника. Кроме того, при каждом полицейском управлении имелась канцелярия во главе с секретарем. Исправник, как глава уездной полиции, осуществлял контроль над деятельностью подведомственного ему полицейского аппарата, докладывал губернатору обо всех беспорядках на территории уезда, давал ра­споряжения об обнародовании указов и законов, отвечал за сбор всевозможных статистических сведений.

Главными исполнителями полицейских функций на местах были становые приставы. Каждый уезд был разбит на несколько полицейских станов. Пристав лично осуществлял взыскание различных платежей и недоимок, вел учет уволенных в запас военнослужащих, составлял описание стана, осуществлял прописку паспортов. Опираясь на подчиненных ему урядников и стражников, он пресекал беспорядки, проводил дознания, взыскивал денежные средства в пользу частных лиц, осуществлял надзор за поднадзорными лицами, контролировал содержание арестованных. Сходные обязанности были у полицейских надзирателей в уездных городах.

Основную массу населения всех уездов Пензенской губернии составляли крестьяне, поэтому значительную роль в местной администрации играли органы крестьянского управления. Главными исполнителями правительственной политики в отношении крестьянства были земские начальники. Каждый уезд делился на земские участки. В Пензенской губерний числилось 50 таких участков. Земские начальники проверяли приговоры волостных и сельских сходов. В сферу их судебной деятельности попадали граж­данские дела о спорах между работодателями и работниками внутри сельских обществ, о возмещении материального ущерба и незначительные уголовные дела. Земские начальники разбирали жалобы крестьян на де­йствия должностных лиц крестьянского самоуправления и постановления волостных и сельских сходов, контролировали поступление налогов. Местная администрация через земских начальников осуществляла сбор различного рода пожертвований с крестьянского населения. В некоторых случаях земские начальники могли подменять полицейских чиновников в решении вопросов охраны общественного порядка и осуществлять руководство полицией в пределах своего участка. По закону земским начальником мог стать потомственный дворянин (желательно из местных землевладельцев), имевший опыт службы в одном из государственных учреждений, связанных с крестьянским управлением или высшее образование.

Координировали деятельность земских начальников уездные съезды. Они периодически собирались в уездных городах. Председателем съезда являлся уездный предводитель дворянства. В состав съезда входили все земские начальники, председатель земской управы, уездный исправник, уездный член окружного суда, городской су­дья (если таковой имелся) и податной инспектор. Уездные съезды могли отменять приговоры сельских и волостных схо­дов, уже прошедшие проверку у земских начальников и утверждать те при­говоры, на которые компетенция земских начальников не распространялась. Уездный съезд играл роль апелляционной инстанции, куда подавались жалобы на действия волостных судов, земских начальников и городских судей.

Органы местного управления в Пензенской губернии представляли собой систему государственных учреждений, осуществлявших общее административное руководство и несущих основную ответственность за проведение правительственной политики в регионе. В их структуре и деятельности отразились проблемы, присущие всей системе государственного управления России в начале ХХ в. В административном аппарате преобладали репрессивные органы, главной задачей которых был всеобъемлющий контроль над провинциальным обществом, что, в общем, соответствовало основным тенденциям самодержавной политики. Однако в новых условиях общественной жизни начала прошлого столетия этого было уже недостаточно. Проблемы царского бюрократического аппарата обострялись. Устаревшие подходы к организации деятельности нижнего звена государственного управления обусловили низкую эффективность правительственной политики.