Публикация печатными листами

Публикация печатными листами была, по-видимому, достаточно распространена. Уже Воинский устав Петра I предусматривал наказа­ние за порчу или повреждение таких листов с указами. В 203-м артику­ле говорится: «Ежели кто явно прибитые указы, повеления нарочно и

нагло раздерет, отбросит или вычернит, оный посланием на каторгу с жестоким наказанием или смертию, а ежели небрежением каким, то денежным штрафом, тюрьмою, шпицрутеном и прочим, по великости пре­ступления, наказан быть имеет». Точно такая же норма содержалась и в 138-м параграфе Морского устава 1720 г.

Начиная со второй половины XVIII в. печатной форме публика­ции отдается предпочтение. В сенатском указе от 13 августа 1758 г. «О посылке указов печатных, а не письменных, об усмирении крестьян и о приписке их для работ к заводам, и о предписании посылаемым для сего командирам, чтоб они, не чиня никаких самопроизвольных наказаний и притеснении крестьянам, немедленно доносили, когда исполнению пору­ченной им комиссии что-либо препятствовать будет» содержится ссылка на утверждение генерал-фельдцейхмейстера сенатора графа П. И. Шу­валова, что «недоверенность поселян о посылаемых к ним не токмо из Государственных Коллегий, но из самого Сената письменных указах о послушании помещикам или о наряде к казенным работам бедственные случаи производит». Шувалов привел два конкретных примера непови­новения крестьян письменным указам и предложил: «...а дело по себе сколь великой есть важности, столь малого учреждения, то есть, вместо письменного указу печатнаго указа... требует». В результате Сенат ре­шил по такого рода делам посылать только печатные указы.

А указ от 17 марта 1764 г. «О признании публикуемых указов дей­ствительными, когда они будут печатные» устанавливает обязательность печатной формы распространения всех законодательных актов. Им подтверждается сложившийся порядок публикации законодательных актов «...печатными на публичных местах прибиваемыми, и в церквах прочитываемыми листами...». Издание этого указа, хотя и отражало уже наметившуюся тенденцию, было, по-видимому, непосредствен­но вызвано распространением подложных указов после прихода к влас­ти Екатерины II. Это предположение подтверждается и тем, что в сенатском указе от 19 октября 1773 г. «О имении веры по делам касаю­щимся до общенародного сведения и до Государственных во всей Империи узаконений одним только печатным указам» содержится ссылка на указ 1764 г. и говорится о причинах его издания; «...вразных случаях приме­чено, что простой народ по уездам, а особливо ныне с некоторого времени по монастырским волостям не редко обманываем бывал списками лож­ных от Имени Ея Императорского Величества и от Сената указов, ка­ковые вымышляются и составляются единственно от злых людей для приведения онаго в неизвестность и смущение». Примечательно, что спе­циально упоминаются монастырские волости: это связано с волнени­ями монастырских крестьян в начале правления Екатерины II из-за порожденных секуляризаторскими проектами Петра III надежд. В це­лях борьбы с такими подложными указами императрица повелела Сенату «обнародовать обыкновенным [разрядка моя. — М. Р.] образом печатными, на публичных местах прибиваемыми и в церквах прочитае-

мыми листами во всех Провинциях Империи Ея Императорского Величе­ства, что отныне никакие указы и Манифесты для всенародного сведе­ния и исполнения, от Имени Ея Императорского Величества Собственно или от Сената издаваемые, не должны быть признаваемы действитель­ные, кроме печатных».

Однако, как мы видим, снова к этому вопросу законодатель обра­тился в 1773 г., в период восстания под предводительством Пугачева. Этот указ начинается формулой «объявляется всенародно», которой начинались акты, предназначенные для самой широкой публикации. Любопытно, что причины, обусловившие необходимость издания указа от 19 октября 1773 г., прямо противоположны причинам, породив­шим вышеупомянутый указ от 13 августа 1758 г.: если тот был вызван недоверием крестьян к письменным указам, то в указе 1773 г. содер­жится ссылка на указ от 14 марта 1764 г. и говорится о том, что крес­тьяне проявляют излишнюю доверчивость к подложным указам.

Постепенно печатание законодательных актов сосредоточилось исключительно в типографии при Правительствующем Сенате. Отста­ивая монопольное право своей типографии на печатание указов, Се­нат приводил разные аргументы. 18 ноября 1737 г. издается сенатский указ «О печатании в Сенатской типографии, по требованию Присут­ственных мест, публичных указов, форм книгам, ведомостям и рапортам, с платежем за каждый печатный лист по 2 копейки». Типография была заинтересована в расширении своей деятельности, поскольку жало­ванье служителям выплачивалось из собираемых за напечатание ука­зов денег. Указом от 18 ноября 1737 г. Сенат предлагал коллегиям и канцеляриям присылать в сенатскую типографию предназначенные для тиражирования не только указы, но и формуляры делопроизвод­ственных документов (книг, ведомостей, рапортов) с тем, чтобы из­бежать двойной и тройной работы при переписывании документов в канцеляриях.

Содержание Сенатской типографии за счет средств, вырученных при продаже опубликованных указов, подтверждалось и резолюцией Кабинет Министров на сообщение Сената «О печатании в Сенатской Типографии указов с 1723 года и о содержании оной из денег, вырученных продажею тех указов» от 11 марта 1738 г. По-видимому, коммерческая деятельность Сенатской типографии была весьма успешна, так как в этом своем сообщении Сенат отмечал, что собираемая типографией сумма «временем бывает праздна».

Когда в 1738 г. Академия наук предложила объединить Сенатскую типографию с Академической, Сенат обосновывал необходимость существования типографии при Сенате следующим образом: «...при Сенате, для всегдашняго печатания и скорейшаго отправления публич­ных и по многим нарядам указов, обойтиться никак невозможно...». Надо заметить, что к этому времени в Сенатской типографии сосредоточи­лась преимущественно публикация текущего законодательства.

В 1773 г., 10 мая издается сенатский указ «О печатании указных книг в одной только Сенатской Типографии», порожденный новой кол­лизией между Сенатской и Академической типографиями. Сенат в очередной раз, со ссылкой на именной указ от 11 августа 1764 г., подтверждает: «...в Присутственные места подтвердить, чтобы всякие в печать издаваемые на Российском языке экземпляры, касающиеся до законов, для напечатания в Академию не отсылали, а присылали бы в учрежденную единственно для того при Сенате Типографию». И особо отметим приводимое Сенатом обоснование необходимости печатать узаконения именно в Сенатской типографии: «...ибо когда бы случи­лась при печатании узаконении какая погрешность, то за оную Академия ответствовать не может; для чего и Академии дать знать, дабы она отныне впредь отнюдь, как указных книг, так и прочего касающегося до законов не печатала ни вновь ни вторым тиснением, ибо оное предостав­ляется Сенатской Типографии».

Кроме текущей публикации, в XVIII в. складывается и ретроспек­тивная публикация законодательных актов, не утративших свою силу. В первую очередь публикуются акты кодифицирующего характера, и среди них — Соборное Уложение. В начале 1735 г. Академия наук обра­тилась с докладом на высочайшее имя, в котором просит разрешить перепечатать для продажи книг указов, аргументируя это тем, что «многие находятся, которые для знания желают прежде печатанных в бывшей Санкт-петербургской типографии прошлых лет от 1714 по 1725 год публикованным указам книжек, а оныя уже давно в народ изош -ли и при Санкт-Петербурге в продаже не находятся...». Одновременно был подан доклад и о «напечатании вновь прежняго Уложения для все­народного употребления». В этом докладе необходимость новой публи­кации Уложения объясняется тем, что «...многие находятся, которые в Уложении нужду имеют, а онаго нигде ни за какие деньги получить не могут». Эта просьба Академии наук была высочайше поддержана.

Проявленная в 1735 г. Академией наук инициатива в 1736 г. была подхвачена Сенатом. 18 марта 1736 г. издается сенатский указ «О не­медленном напечатании с 1714 года по 1722 год указов для продажи, и о изготовлении собранных указов с 1722 года для разсылки во все судебные места в Губернии и в Провинции». В указе сообщается, что предусмот­ренная докладом Академии наук публикация законодательных актов с 1714 по 1722 г. осуществлена и изданные книги «во все Судебные места разосланы и в продажу употреблены», однако при этом выясни­лось, что «с того 1722 года таких указов многих лет не собрано и не напечатано». Но поскольку «в том общая всем нужда, а особливо судь­ям, по чему они поступать должны...», Сенат распорядился Академии наук разобрать и напечатать указы с 1722 г. и «для разсылки во все Судебныя места и в Губернии и Провинции, сколько потребно, внесть в Сенат, а оставшие за отсылкою для всенародного известия употребить в продажу».

Вновь к этому вопросу вернулись в начале 1738 г. В марте Сенат сообщил Кабинету Министров о выполнении принятых в 1735 и 1736 гг. решений: «с 1714 по 1722 год, прежде напечатанныя книги в 735 году в Марте месяце, да из собранных вновь один 1722 год, в 173 7 году Февраля 25 дня в Академию отосланы, из которых, минувшего Февраля 22 дня, взнесено в Сенат токмо одна книга указом 722 года, а о прочих объявлено, что печатается». И в этой же своей записке Сенат просит сосредото­чить в его типографии публикацию текущего законодательства, а рет­роспективную публикацию оставить при Академии наук. Кабинет Министров согласился с просьбой Сената, но указал в своей резолю­ции на сообщение Сената от 11 марта 1738 г., что «надлежит Прави­тельствующему Сенату с оною Академиею о печатании означенных ука­зов сношение иметь, и по общему согласию определение учинить, чтоб оные немедленно были напечатаны и во все Судебныя места разосланы и в продажу употреблены, ибо оные для разсуждения происходящих Судеб­ных и других дел, весьма потребны». И в тот же день последовал указ из Кабинета Ея Величества «О скорейшем напечатании в Академической типографии указов с 1722 года». В этом указе уточнялось, что если Ака­демическая типография не справится с поставленной задачей, то сле­дует печатать указы с 1722 г. при Сенате.

Коллизия между Сенатской и Академической типографиями была разрешена сенатским указом от 6 мая 1738 г. «О печатании указных книг с 714 по 722 год в Академической, а с 723 года в оной же ив Сенат­ской типографиях». В этом указе в очередной раз подчеркивается необ­ходимость скорейшего разбора и публикации указов за предшествую­щие годы и отмечается, что указные книги с 1723 г. должны печатать­ся в Академической и Сенатской типографиях «одинокою формою и на одинокой же бумаге равными литерами, чтоб в одной против другой от­мены не было...».

А 12 июня 1761 г. последовал сенатский указ «О печатании указов ежегодно издаваемых, особыми книгами», которым предусматривалось «случающиеся впредь публичные и прочие указы... для лучшаго собирания и содержания в книги, по прошествии каждаго года печатать так, как и прочия указныя книги напечатаны». Однако было бь¹ ошибкой из текста этого указа сделать вывод, что уже напечатаны указные книги до 1761 г. Развернувшаяся с середины 1730-х годов работа по ретроспективной публикации законодательства продвигалась очень медленно, о чем свидетельствует сенатский указ от 14 февраля 1763 г. «О собирании Эк­спедиции сочинения Уложения подлежащих к вечности узаконений и об отсылке оных в Московский Университет и в Канцелярию Академии Наук, для напечатания указных книг», в котором говорится, что «с 1714-го, 725 года Генваря по 28 число, а с того числа по 730 год подлежащие к вечности и для всенароднаго известия указы собраны и в двух книгах напечатаны; а с того времени и поныне таковых указов не собрано и в печать не выдано». Чтобы ускорить дело, составить реестр указов, «со-

20 - 6867

стоявшихся в вечное узаконение и для всенародного известия», и снять с них копии поручалось Экспедиции при сочинении Уложения. Затем эти копии должны были быть отосланы в Императорский Московс­кий университет и в Канцелярию Академии наук в Санкт-Петербур­ге, где их должны напечатать и «по указной цене употреблять в прода­жу в народ».

18 сентября 1763 г. издается сенатский указ «Оботдаче из Комиссии сочинения нового Уложения разнообразных по материям указов для напе-чатания в Сенатской Типографии», который свидетельствует о малой эффективности предусмотренных указом от 14 февраля мер. Сенат констатирует, что «многие состоявшиеся доныне по разным материям и к вечности подлежащие указы по материям еще не разобраны и не напе­чатаны, от чего в делах затруднение и остановка происходит», и требу­ет разобранные уже Комиссией для сочинения нового Уложения ука­зы передать для напечатания в Сенатскую типографию.

Как мы видим, с 1763 г., после прихода к власти Екатерины II, работа по собиранию и публикации узаконений активизировалась. Во многом это было связано с некоторой активизацией кодификационной работы.

В первую очередь была предпринята публикация узаконений с на­чала нового правления. В сенатском указе от 3 ноября 1763 г. «О собира­нии узаконений по полугоду для печатания особыми книгами и о рассылке оных во все присутственные места» говорится, что узаконения за пе­риод с 28 июня 1762 г. (т. е. со вступления на престол Екатерины II) по 1763 г. напечатаны типографией Московского университета отдельной книгой, и предписывается разослать эти книги в присутственные ме­ста, в губернские и провинциальные канцелярии, в Синод и т. д. Для этого Сенат требует прислать из Московского университета 300 эк­земпляров и в Сенатскую контору для рассылки отдать 350 экземпля­ров, «а прочие употребить в продажу умеренною ценою без отягощения желающим покупать». В дальнейшем предписывалось печатать особы­ми книгами и рассылать в присутственные места «состоявшиеся ко узаконению указы, собирая по полугоду».

В то же время узаконения за период, предшествующий правлению Екатерины II, к середине 1760-х годов напечатаны так и не были, а кодификационная работа временно приостановлена. 15 декабря 1764 г. в сенатском указе «О поручении разбора для печатания подлежащих к вечности указов Секретарю с подчиненными ему служителями» отмеча­ется, со ссылкой на ведение Московских Сената Департаментов от 4 мая того же года, что «состоявшиеся с 1730 по 1762 год Именных и Правительствующаго Сената подлежащих к вечности указов в книги поныне еще не напечатано». В связи с приостановлением деятельности Уложенной комиссии Сенат поручил «разобрание для напечатания под­лежащих к вечности указов и Сенатских приговоров» секретарям Се­натского архива.

Порядок ознакомления с законодательными актами государствен­ных служащих

Как уже упоминалось, именной указ от 22 января 1724 г. «0 важ­ности Государственных уставов и о неотговорке судьям неведением За­конов по производимым делам под опасением штрафа», опубликован­ный 27 января 1724 г., устанавливал специальный порядок ознаком­ления с законодательными актами государственных служащих. Указание на причины издания этого указа свидетельствует о том значении, ко­торое стали придавать законодательным актам: «Надлежит обретаю­щимся в Сенате, Синоде, коллегиях, Канцеляриях и во всех судных местах всего Государства ведать все уставы Государственные и важность их, яко первое и главное дело, понеже в том зависит правое и незазорное управление всех дел, и каждому для содержания чести своей, и убежания от впадения неведением в погрешение, и в наказание должно». Санкции, предусмотренные для должностных лиц при незнании законов, весь­ма суровы: «И дабы впредь никто неведением о Государственных уста­вах не отговаривался.., и для того от ныне, ежели о каком указе где при каком деле помянуто будет, а кто в то время не возмет того указа смотреть и пренебрежет, а станет неведением отговариваться: таких наказывать в первые отнятием чина на время и штрафу год жалованья, в другой ряд третьею долею всего движимого и недвижимого имения, в третий раз лишением всего имения и чина вовсе». Обращает на себя внимание весьма конкретный и вполне разумный принудительный порядок ознакомления с законами должностных лиц, устанавливае­мый этим указом.

Предельно конкретные меры ознакомления чиновников с зако­нодательством предусматривали и другие законодательные акты. На­пример, статья 55 «Устава Благочиния или Полицейского», изданного 8 апреля 1782 г. [Т. XXI. № 15379], гласит: «Председателям, Заседателям и прочим по силе Учреждений употребленным людям читать и перечи­тывать узаконении и Учреждении, и по крайней мере им на то употре­бить един досужий час в сутках, дабы отчасу учинились известнее и памяти их возобновлялось положенное на них, и в чем ежечасно подвер­жены по силе присяги дать отчет и ответ небу г земли». Кстати, в предыдущей, 54-й статье, говорится о необходимости иметь «узаконе­ния и учреждения в заседательной горнице».

Развитие системы публикации законодательных актов в XIX в.

Итог складывания системы публикации законодательных актов в XVIII в. подведен был в «Предисловии» к первому Полному собранию законов Российской империи, где говорится: «Законы, от Самодер­жавной Власти исходящие, и общия постановления, Именем Ея от уч­режденных мест издаваемый, двумя путями достигают общаго сведения и исполнения: 1) через объявление и обнародование каждого из них в свое время, посредством мест и властей, для сего установленных; и 2) чрез

издание их, уже по обнародовании, в виде собраний. Первый путь: обнаро­дование, всегда признаваем был существенным, и для обязательной силы Закона необходимым».

В XIX в. развиваются оба эти направления. В 1826—1830 гг. Второе отделение собственной его императорского величества канцелярии в связи с работой по созданию Свода законов Российской империи проводит грандиозную работу по собиранию законодательства, начи­ная с Соборного Уложения. В результате в 1830 г. издается 45 томов первого Полного собрания законов Российской империи, включаю­щего законодательные акты от Соборного Уложения до начала прав­ления Николая I. Второе Полное собрание законов Российской импе­рии начинает готовиться параллельно с первым, и его первый том выходит также в 1830 г. Начиная со второго Собрания законодатель­ные акты включаются в эту публикацию по мере принятия, поэтому если первое Собрание было издано полностью в 1830 г., то очередные тома второго и третьего Собраний выходили один раз в несколько лет и их издание растянулось на весь охватываемый ими период. Второе Полное собрание законов охватывает время правления Николая I и Александра II. Третье Полное собрание законов включает законода­тельство Александра III и Николая II, его издание прерывается с началом Первой мировой войны.

Текущую публикацию осуществляет Правительствующий Сенат, за которым в XIX в. закрепляется функция хранителя и публикатора законодательных актов. С 1863 г. начинает выходить «Собраниеузако­нений и распоряжений, издаваемых при Правительствующем Сенате». Оно выходит дважды в неделю и публикует текущее законодатель­ство. Особенностью его структуры является то, что в нем законода­тельные акты публикуются не в порядке их утверждения, а в порядке их поступления в Сенат.

Среди новых характеристик законодательства установление порядка обязательной публикации законодательных актов надо отметить осо­бо, поскольку здесь проявляется взаимосвязь многих новых свойств законодательства.

Во-первых, на протяжении XVIII в. начинает устанавливаться поря­док прохождения законодательных актов, который определяет их юриди­ческую силу, что также связано с установлением приоритета закона. И хотя на протяжении всего XVIII в. этот порядок остается весьма зыбким и неустойчивым, одно правило соблюдается весьма четко: публикация законодательного акта — обязательное условие его вступления в силу.

Во-вторых, вполне очевидна взаимосвязь публикации законодатель­ных актов и установления принципа: «незнание закона не освобождает от ответственности», которую неоднократно подчеркивал и сам законодатель.

Например, в конце именного указа от 28 января 1720 г. «О делании юфти с ворванным салом» говорилось: «А ныне для исполнения, чтоб всяких чинов люди о том о всем чинили по вышеписанному Его Царского Величества указу неотменно, сим Его Царского Величества указом паки публикуется, дабы в том впредь никто неведением не отговаривался».

Изначально были рассчитаны на самую широкую публикацию и законодательные акты такой разновидности, как манифесты, также возникающие в XVIII в. и продолжающие существовать в XIX — нача­ле XX в.