Складывание системы публикации законодательных актов

Связь установления и развития системы публикации законодатель­ных актов с системообразующим фактором — изменением соотноше­ния закона и обычая как источников права вполне очевидна. И мы можем вполне согласиться с М. Ф. Владимирским-Будановым, кото­рый пишет: «Меры публикации усеиваются по степени удаления закона от народного сознания о праве ...»^м. И в самом деле, пока основным источником права был обычай, вряд ли нужны были специальные меры для ознакомления подданных с указами. Еще на один весьма важный в контексте рассматриваемой нами проблемы аспект склады­вания системы публикации законодательных актов обращает внима­ние Э. Аннерс: «Посредством публикации законов и указов законода­тельство превратилось в более эффективное средство управления. Через напечатанные массовым тиражом тексты законов государственная власть могла общаться с человеком гораздо быстрее и шире, чем рань­ше»*⁵.

Как мы подчеркивали выше, система публикации законодатель­ных актов складывается по мере утверждения принципа: «незнание закона не освобождает от ответственности». Ведь законодатель был заинтересован в исполнении законов, а не в наказании за их неиспол­нение, хотя бы и из-за незнания о той или иной норме.

Публикация законодательного акта как необходимый элемент за­конодательной процедуры.

Порядок публикации вновь принимаемых законодательных актов был установлен именным, объявленным из Сената указом от 16 мар­та 1714 г. «О обнародовании всех именных указов и Сенатских приговоров по Государственным генеральным делам». Этим указом предусматрива­лась не только рассылка указов «в Губернии к Губернаторам, и в приказы к Судьям», но и говорилось, что «...для всенародного объявления велеть в Типографии печатать и продавать всем, дабы были о том сведомы...».

Воинский устав Петра I предусматривал и другие формы публи­кации законодательных актов. В 35-м артикуле говорится: «Бее указы, которые или в лагерях или в крепостях, при трубах, барабанах или при пароле объявятся, имеет каждый необходимо исполнять». Сам же Воин­ский устав должен был быть напечатан в количестве 1000 экземпля­ров, из которых триста или более на «словенском и Немецком языках для иноземцев».

Кстати, в уже упоминавшемся указе из Юстиц-коллегии от 15 октября 1719 г. «О решениии дел в Московском Надворном Суде по

^м Владимирский-Буданов М. Ф. Указ. соч. С. 261. ⁶⁵ Аннерс Э. Указ. соч. С. 228-229.

Уложению и по новосостоятельным указам, а не по сепаратным, и о доне­сении о делах, которых судьи сами решить не могут, в Государственную Юстиц-Коллегию» подчеркивается, что Московский надворный суд дол­жен руководствоваться указами в пополнение Уложения, которые «все­народно напечатаны и повсюду объявлены»[выделено мной. — М. Р.].

Принципиально важный указ от 17 апреля 1722 г. «Охранении прав гражданских...» также закрепляет публикацию законодательных актов в качестве необходимого элемента законотворческой процедуры.

Предусматривалась и повторная публикация законодательного акта в случае внесения в него исправлений. Например, 22 февраля 1723 г. Петр I издает именной, данный Сенату указ «О перепечатании табели о рангах, по случаю определения вновь классов для Генерал-Фискала, Обер-Фискала Государственного, Обер-Фискалов и Фискалов». Этот указ, кро­ме требования перепечатать табель о рангах в связи с некоторыми изменениями в ней, устанавливает и общую норму: «Таковым же об­разом все указы надлежит в народ публиковать, ежели которые для ка­кой нужды исправлены будут».

Публикация предусматривалась и в том случае, если вносились дополнения в какой-либо законодательный акт. Например, 2 июня 1758 г. был издан сенатский указ «О публиковании во всенародное изве­стие указов, выдаваемых в пополнение инструкции о размежевании зе­мель». Надо подчеркнуть, что предполагалась не просто публикация указов, изданных в дополнение инструкции, но они должны были быть приобщены к ней.

По-видимому, к началу 1720-х годов практика публикации актов верховной власти утвердилась настолько, что правительству пришлось даже принять определенные контрмеры, о чем свидетельствует сенат­ский указ «О присылке в Сенат, для апробации, из Коллегий и Канцелярий с состоявшихся указов копий; о непечатании и непубликовании Коллеги­ям и Канцеляриям своих приговоров и Именных указов, без доклада Сена­ту» от 5 июля 1721 г. Констатировав тот факт, что Коллегии и Канце­лярии свои приговоры без апробации Сената «для исполнения и в народ публикования в печать предают...», Сенат приговорил: «...ежели когда в Коллегиях и Канцеляриях какой Его Царского Величества Именной указ записан будет, такие для каких ни есть причин по благоизобретению, или партикулярно приговором определится о таких делах, которые во уста­новлении вновь какого дела, или действительную силу имеют в пополонку к Регламентам и Уложенью и Уставам или к Коллежским и прочим Инструктциям и указам, утвержденным в Сенате, и вновь о сборах, и по таким состоявшимся в тех Коллегиях и Канцеляриях указам никаких во всенародное публикование указов не печатать, и в Губернии и Провинции не посылать, а взносить оные для апробации в Сенат, где подпискою всего Сената утверждено, и в книгу записано подлинно, и потом печатать и публиковать и исполнять по силе тех указов определено будет, а без того таковых отнюдь в действо не производить...». Таким образом, устанав-

ливается роль Сената как регистратора и публикатора законодатель­ных актов.

Порядок публикации

Как мы видели, уже указ от 16 марта 1714г. «О обнародовании всех именных указов...» предусматривал печатание законодательных актов типографским способом, а Воинский устав признавал и другую фор­му — публичное чтение. Такой же порядок публикации был предус­мотрен в «Инструкции или Наказе Воеводам», утвержденной в январе 1719 г.: «И понеже простые люди в публикованных указах и уставах, паче же в смертных делах не весьма все известны, для того Воеводе велеть такие уставы и указы по знатным праздникам прихожанам в церквах трижды в году прочитать против указного Регламента...».

Упоминавшийся ранее указ от 17 апреля 1722 г. «О хранении прав гражданских...» не только закрепляет публикацию законодательных актов в качестве необходимого элемента законодательной процеду­ры, но и описывает еще один вариант публикации законодательного акта: «...по данному образцу в Сенате доски с подножием, на которую оной печатной указ наклеить и всегда во всех местах, начав от Сенату даже до последних судных мест, иметь на столе яко зеркало пред очми судящих. А где такого указа на столе не будет, то за всякую ту преступ-ку сто рублев штрафу в гошпиталь».

Но во всех этих случаях предполагалось печатание законодатель­ных актов как способ публикации или начальный ее этап. Необходи­мость печатать законодательные акты подчеркивалась в именном, объявленном из Сената указе «О посылке по Губерниям, о сборах печат­ных, а не письменных указов, и о наказании за излишние поборы» от 10 февраля 1720 г. Этим указом устанавливайся следующий порядок публикации законодательных актов о сборах денег: «... в Губернии и в Провинции письменных указов не посылать, как прежде сего бывало, а посылать печатные, которые как в городах, так и в уездах в народ публи­ковать, и по селам разсылать, и отдавать Попам; а им в церквах оные указы по вся праздники и Воскресные дни для ведома прихожанам чи­тать, чтоб всяк... подлинно был сведом». Причем за нарушение этого требования законодателя предусматривалась весьма суровая кара, та­кая же, как за взимание излишних поборов — «смертная казнь или вечная ссылка на галеру с наказанием и вырезанием ноздрей и лишением всего имения». Кроме того, законодатель требовал «о тех казнях в у/са­зах печатных именно печатать, что так будут наказаны, дабы неведени­ем не отговаривались».

Приведем несколько наиболее ярких примеров описания порядка публикации.

О практике публикации дает представление, например, именной, состоявшийся в Сенате указ «О возвращении на прежния места беглых крестьян и бобылей» от 19 февраля 1721 г., в 13-м пункте которого

говорится: «Сей Его Царского Величества указ во всех городах и уездах в дворцовых, Патриарших и церковных и в вотчинных селах и деревнях всякого чина людям объявить и выставить о том при всех церквах, и во всех знатных местах по торжкам и ярмаркам печатные листы, чтоб сей Его Царского Величества указ всем был ведом, и священникам по вся воскресные дни и господские праздники после литургии, для ведома прихо­жан читать, и кто при том слушании будет, впредь для ведома записы­вать, чтоб никто неведением не отговаривался».

Именной указ «О запрещении ввозить и о невывозе за границу золо­тых и серебряных денег, слитков и посуды...» от 11 мая 1744г. заканчива­ется словами: «И сей указ, как в городах, так и в селах, во всех церквах для всенародного известия, в Воскресные дни и господские праздники чи­тать почасту, и прибить при церковных дворах и при городских воротах и при публичных и при торжках, где пристойно, дабы о том был всяк

сведом».

В ранее упомянутом именном указе « О мерах для искоренения воров и разбойников...» от 7 сентября 1744 г. говорится: «...сей указ в городах и на ярмонках в торговые дни во всенародное известие при барабанном бое, а в церквах Священникам в воскресные и праздничные дни, по окончании Божественные службы, во всенародной при том слух, в страх другим, чи­тать неотменно».

Но наиболее любопытна, наверное, форма публикации, предус­мотренная именным указом «О нечинении обид и притеснений ясашным людям, живущим в Якутском ведомстве и в Камчатке» от 21 мая 1733 г. Как видно из названия, этот указ был обращен к «всякого народа и звания, домами и юртами живущим и кочующим», что и обусловило специфику его публикации: «И сей Наш Всемилостивейший указ, как в Якутске и Охотске, так и во всех острогах и зимовьях и волостях, вкопав столбы и накрыв малою кровлею, прибить и хранить, чтоб всегда всем был известен, а княжцам или старшинам каждого народа раздать, и сверх того при платеже ясачном толмачам перетолмачивать всем в слух на их языке...».

Особого примечания заслуживает форма публикации, упомяну­тая, например, в именном, объявленном из Сената указе «О продол­жении курса мелких серебряных денег на два года, о приеме оных в казну во всякие подати и о переделе в крупную монету...» от 23 мая 1744 г.: «... дабы о том всякого чина люди ведали, публиковать во всенародное известие печатными указами[выделено мной. — М. Р.]».

Ряд законодательных актов уточнял отдельные аспекты порядка публикации. Например, сенатский указ «О публиковании указов в уез­дах из Штабных дворов» от 18 сентября 1732 г. возлагал эти обязанно­сти на Штабные дворы, а не на Воеводские канцелярии, чтобы «для одного дела не было двойных посылок».

В ряде случаев описание порядка публикации сопровождалось ука­занием на последующую продажу.

Итак, мы видим, что основными формами публикации законода­тельных актов были чтение в церквах после службы, чтение и выве­шивание отдельными печатными листами в торговых местах. В ряде случаев указывалось лишь, что законодательный акт должен быть на­печатан. Рассмотрим теперь по отдельности регламентацию этих спо­собов публикации.

Чтение указов в церквах

Чтение указов в церквах после службы, по-видимому, обеспечи­вало ознакомление с законодательством наибольшего количества под­данных. Такая форма публикации была весьма распространенной, хотя ее становление проходило также постепенно. Ведь для чтения указов в церквах необходимо было иметь достаточное количество отпечатан­ных экземпляров.

16 октября 1744 г. издается сенатский указ «О посылке из Сената в Синод печатных экземпляров тех указов, которые должны быть читаны по церквам для всенародного известия». Его изданию предшествовало ведение из Святейшего Синода, в котором сообщалось, что «для чте­ния в церквах во всенародное известие печатных указов» было прислано 50 экземпляров указа от 30 мая 1744 г. о невывозе медных пятикопееч­ников, денежек и полушек из-за границы в Россию и 1000 экземпля­ров указа от 12 сентября об искоренении воров и разбойников, а что касается указов «токмо для одного ведома, а не для чтения в церквах», то их присылается «по самому малому числу, что в разсылку в Епархии и в Ставропигиальные лавры и знатные монастыри и по одному указу на некоторые не достает». Святейший Синод сообщает, что «во Всерос­сийской Империи в Епархиях и в Ставропигиальных лаврах и прочих мо-насырях соборных приходских и ружных церквей всего имеется IS 688», и требует, чтобы указы присылались по их числу. Сенат принял реше­ние; «впредь ежели каковые указы для чтения в церквах воспоследуют, оных в Святейший Синод сообщать по тому церквей числу, а кои не для в церквах чтения, но для ведения, тех по пятидесяти».

Снова к этому вопросу законодатель обратился в 1772 г. 17 февраля издается сенатский указ «Об отсылке из Сената в Синод следующих к чтению в церквах Манифестов и указов», подтверждающий закреплен­ное в указе от 16 октября 1744 г. решение: «...как Манифесты и указы, кои подлежательны были к чтению в церквах, посылаемы были и прежде в Святейший Синод, по числу церквей, прямо из Сената, то и ныне тако­вые Манифесты, указы или объявления, следующие к чтению в церквах, из Сената в Святейший Синод посылать».