Особенности государственно-общественной модели социальной помощи

С XVII в. на фоне развития производительных сил общества, дальнейшего разделения труда, формирования соответствующих этому процессу общественных отношений происходит существенное укрепление государственной власти. Государство постепенно формирует светскую систему поддержки нуждающихся, имеющую соответствующую нормативно-правовую, организационно-административную и экономическую основу.

Отношение к церкви как к доминирующему институту- субъекту социальной помощи, меняется: повсеместно происходит секуляризация, церковь подчиняется государственной власти, отвергаются конфессиональные подходы к милосердию, точнее – к милостыне, показавшей на практике свою несостоятельность как доктрина и инструмент социальной помощи, а также способствовавшей расширению “профессионального” нищенства. Формируются новые, светские по своему характеру, представления о месте и роли в обществе неимущего человека, нуждающегося в поддержке. Социальная помощь постепенно переходит из ведения церкви в сферу государственного управления.

Развитие машинного производства, рост городов и урбанизация населения дают толчок для дальнейшего развития новых видов социальной помощи, не связанных с родовым, общинным пространством, – корпоративных форм поддержки и взаимной самопомощи, оказываемых по профессионально-групповому признаку.

Развивающееся гражданское общество, его институты, реализуя свои потребности и интересы, создают негосударственные виды социальной поддержки, в основе которых добровольность, безвозмездность, личные и коллективные инициатива и ресурсы, самоуправляемость.

Изменившиеся общественные отношения вызвали иные отношения и связи социальной помощи, новую ее модель, так как старая – конфессиональная – не отвечала современным требованиям. Что за парадигма социальной помощи возникает в капиталистической общественно-экономической формации, каковы ее особенности и почему именно такая система социальной помощи формируется в этот исторический период?

Под парадигмой социальной помощи следует понимать исходную концептуальную схему, модель постановки проблем и их решения, господствующую в науке в определенный исторический период.

В основе новой модели социальной помощи лежит либерализм как идеология победившей буржуазии. Гоббс Локк?? коротко??

В обществе происходит переосмысление христианской концепции человеколюбия, на первый план выдвигается подход, основанный на рациональных принципах пользы, “государственных экономических выгод”. Нуждающиеся в помощи подразделяются на способных трудиться и немощных. Первые должны быть включены в общественно-полезный труд, возможно, после соответствующей реабилитации или под воздействием экономических рычагов, вторые – получать социальную помощь по праву членов общества. Декларируется приоритет индивидуального (адресного) подхода.

Так как новой идеологией буржуазии были провозглашены либеральные принципы самоответственности и личной предусмотрительности, индивид “назначался” ответственным за свой жизненный сценарий. Помощь от общества должна поступить, когда личные ресурсы самозащиты исчерпаны, если поступит раньше, это будет провоцировать иждивенчество и пороки.

В ситуации объективной неспособности самообеспечиваться, личность получает право требовать помощь от общества. Эти права отражаются в государственном законодательстве и обеспечиваются соответствующей властной административно-организационной структурой и экономическими ресурсами.

Отражая интересы формирующегося гражданского общества, институтами-субъектами социальной помощи также становятся: организованная (институциональная) и частная благотворительность, профессионально-групповые объединения трудящихся. Традиционно воспроизводят отношения помощи семья, сельская община, конфессии. Многосубъектность системы социальной помощи, отражая интересы различных институтов гражданского общества, обеспечивает многообразие подходов, форм и механизмов поддержки, полиформизм ее экономических основ.

Общественные институты-субъекты социальной помощи воспроизводят негосударственную социальную помощь. В широком значении понятия – это благотворительность как любая добровольная, безвозмездная помощь негосударственных институтов общества и частных лиц.

Поскольку государство и институты гражданского общества в данный исторический период, отражая интересы общества, реально формировали отношения и связи социальной помощи, то и система помощи, порожденная этими отношениями, может быть обозначена как государственно-общественная. Соответственно, идеология социальной помощи в данный период по своему характеру также являлась государственно-общественной, отражающей интересы власти и общества.

Следует оговориться, что в разные периоды эпохи капитализма государство участвовало (и участвует сегодня) в системе социальной помощи с различной интенсивностью, то есть можно отметить периоды, когда действия государства слабее усилий гражданского общества, и наоборот. Также роль, место государства и общества как субъектов социальной помощи различаются в зависимости от национальных моделей социальной политики.

Поэтому, ставя на первое место в понятии “государственно-общественная помощь” государство, автор вовсе не определяет таким образом главенствующую роль государства в системах социальной помощи эпохи капитализма без исторической конкретики, вне времени и пространства. То есть в отношении каких-то определенных стран и исторических периодов более уместно было бы применить понятие “общественно-государственная помощь”, учитывая доминирующую роль общества.

Во всяком случае, нужно отметить условность определения государственно-общественной социальной помощи. Здесь важно то, что и государство, и общество в этот исторический период определяли природу общественных отношений и связей социальной помощи.

К особенностям государственно-общественной модели социальной помощи можно отнести наличие государственной законодательной регламентации, общественных и частных инициатив. Для нее характерны территориальные подходы к поддержке нуждающихся, финансированию и распределению средств на основе представительского участия различных слоев населения.

Государство все больше начинает исполнять функции непосредственного субъекта помощи, не ограничиваясь созданием нормативно-правовой базы отношений социальной поддержки, законодательным контролем над общественными институтами помощи нуждающимся. Оно создает соответствующие властные институты, инфраструктуру государственной социальной помощи, совершенствует механизмы перераспределения национального богатства, укрепляет экономические основы государственной поддержки.

Модель характеризуется децентрализацией социальных действий и финансирования, отсутствием единых подходов к социальной помощи, относительно невысоким уровнем государственного финансирования, многосубъектностью и полиформизмом экономических основ социальной помощи, субсидиарностью, высокой степенью участия институтов гражданского общества.

Данная модель социальной помощи начинает действовать с XVIII столетия. В конце XIX в. начинается модернизация социальной помощи, появляется социальное страхование как принципиально новый механизм социальной политики, взявший на себя защиту от известных, массовых, постоянно действующих, объективных, социальных по своей природе рисков социального положения экономически активного населения (старость, болезни, безработица и др.).

С этого периода социальная помощь концентрируется на нетрудоспособном населении, малоимущих гражданах, находящихся в трудной жизненной ситуации, противодействует рискам случайным, индивидуальным, не охваченным системой обязательного социального страхования, бедности.

Появление нового социального института социального страхования, действующего параллельно с институтом социальной помощи, позволяет говорить о возникновении системы социальной защиты общества как универсального фактора противодействия всему комплексу существующих в обществе рисков социального положения.

Начиная с этого момента власть будет создавать национальные системы защиты от рисков социального положения, комбинируя способы и механизмы, организационные и экономические основы социального страхования и социальной помощи, учитывая объективные ограничения и эффективность каждого института.

Государственно-общественная модель социальной помощи, соответствующая капиталистическому способу производства и демократическому устройству общества, будет находиться в непрерывном развитии в соответствии с требованиями и интересами общества. Поэтому в XX в. окончательно оформляются национальные модели социальной помощи как варианты ее организации, с учетом традиций участия государства и общества в деле социальной помощи.

Принципы государственно-общественной модели социальной помощи.

Сочетание властных и общественных (негосударственных) основ. Объективные процессы укрепления государства и становления гражданского общества обусловили оформление властных и негосударственных институтов-субъектов социальной помощи. Отражая потребности общества, власть действует как институт-субъект помощи и формирует институциональные условия деятельности негосударственных субъектов. Негосударственные институты-субъекты помощи действуют, выражая интересы социальных слоев, групп и общностей.

Власть и общественные институты в рассматриваемый исторический период становятся значимыми субъектами, генерирующими отношения помощи и определяющими ее характер. Властные и негосударственные институты действуют на разных организационно-правовых и финансово-экономических основах, но в совокупности их усилия формируют единую систему отношений социальной помощи, по своей сути – государственно-общественную.

Действуя совместно, власть и общественные структуры постепенно определяют направления социальной помощи. Так, власть берет ответственность за обязательную помощь в минимальных размерах для ограниченного слоя объективно нуждающихся граждан. Общественные институты реализуют помощь необязательную, факультативную. Она не регламентирована и действует там, где государственная помощь недостаточна или отсутствует вовсе. Властные и общественные усилия в сфере социальной помощи дополняют друг друга.

Светскость. Социальная помощь феодального периода по своей природе была религиозной и церковной, так как ее мотивация находилась в религиозной сфере и оказывалась она институтом церкви.

Секуляризация церкви, укрепление государства и развитие социальных институтов, формирование гражданского общества изменили социальную помощь идеологически и практически. В ней стали доминировать светские по своему характеру идеология, подходы и формы, экономические основы отношений помощи.

Церковь под влиянием общества также перестраивается в аспекте социальной помощи – осуждает нищенство как общественную патологию, а слепую милостыню – как форму поддержки нуждающихся, выступает за применение активных форм помощи и т. п.

Национальная солидарность и социальная справедливость. Принцип национальной солидарности отражает отношения совместной ответственности членов общества, единства действий. В аспекте социальной помощи – ответственности за сограждан, объективно нуждающихся в помощи общества.

Как известно, идеологи периода раннекапиталистических общественных отношений выдвинули принцип индивидуальной ответственности и личной предусмотрительности, в соответствии с которым каждый индивид должен самостоятельно отвечать за свое социальное положение. Однако капитализм игнорировал человеческий фактор, обусловил резкую дифференциацию общества, обнищание масс, безработицу. Осознание объективной невозможности индивидуального противостояния рискам социального происхождения привело к пониманию необходимости солидарной помощи слабым членам общества, в связи с трудной жизненной ситуацией, гуманизации общественных отношений. Иначе сохранить свою целостность и устойчивость обществу не удастся.

В экономическом аспекте солидарность реализуется посредством механизмов перераспределения части доходов и богатства наиболее высокодоходных слоев общества наименее доходным. Перераспределяются не только финансы, но и социальные ресурсы: доступ к социальной инфраструктуре, услугам, коммуникациям и т. п. Таким образом, оказывая социальную помощь нуждающимся согражданам, общество выражает солидарность всех его членов.

Социальная справедливость, как правило, включает два начала. Первое – распределительное (каждый получает блага по результатам своего труда), второе – уравнительное (блага распределяются в равной степени, независимо от индивидуальных и социальных различий). Оба начала имеют изъяны. Уравнительный подход снижает мотивацию к труду, распределительный – не учитывает ограниченные возможности слабых членов общества: нетрудоспособных, находящихся в трудной жизненной ситуации. Поэтому социум на каждом этапе своего развития стремится выработать общественно приемлемую модель справедливости, гармонично сочетающую оба начала. Понятие справедливости на каждом историческом отрезке времени имеет свое содержание.

Принцип социальной справедливости отразил изменившееся общественное сознание, готовность взять на себя заботу о социально-уязвимых слоях общества, обеспечить им равный доступ ко всем свободам и правам, равенство перед законом.

В экономическом аспекте справедливость, так же, как и солидарность, реализуется посредством перераспределительных механизмов, обеспечения доступа всех слоев общества к социальной инфраструктуре, минимальных социальных гарантий и т. п.

Потребность общества в социальной инфраструктуре обусловила формирование института социальной работы с профессиональным персоналом, а его недостаточность и ограниченность породили потребность в негосударственных, добровольческих структурах социальной работы.

Субсидиарность предполагает оказание предпочтения при финансировании мероприятий социальной политики общественным инициативам и самоуправляемым институтам перед государственными структурами, что отвечает интересам индивида, государства и общества. Этот принцип предполагает законодательное регулирование взаимодействия государственных и негосударственных структур в социальной сфере и поддержку последних.

Реализация принципа субсидиарности способствует эффективному использованию ресурсов, более гибкому реагированию на возникающие социальные запросы, а также дает возможность привлекать к решению социальных проблем самих граждан.

Принцип субсидиарности был выдвинут в середине XIX в. немецким ученым-богословом, епископом В. фон Кеттелером. Этот принцип включает право на свободное самоопределение и самоуправление таких социальных субъектов, как индивид, семья, община. Поэтому структурное устройство общества и государства, согласно принципу субсидиарности, должно предполагать передачу вышестоящим инстанциям (например, в системе: “семья – община – регион – федеральный центр”) только тех полномочий, которые не могут быть выполнены на нижестоящем уровне^*59.

*59: {См.: Хеффнер Йозеф. Христианское социальное учение. – М., 2001. – С. 50-53.}

В расширенной трактовке субсидиарность означает, что задачи должны решаться на низшем уровне, что ответственность основного субъекта берет на себя субъект, несущий дополнительную ответственность. В аспекте социальной помощи это понимается как установление основной ответственности индивида за свое социально-экономическое положение, семьи и общины – за положение их членов. Именно на уровне самопомощи и взаимопомощи в основном должны реализоваться отношения поддержки в обществе. Однако ресурсы индивида и негосударственных институтов социальной помощи часто бывают ограниченными или отсутствуют вовсе. Тогда ответственность (минимальную, но обязательную) за экономическое положение индивида дополнительно берет высшая в этой иерархии инстанция – государство.

Принцип субсидиарности действует в обществе капиталистическом, урбанизированном, с разрушающимися патриархальным укладом и кровно-родственными связями, неустойчивым социальным положением большинства членов общества. В этих условиях резко возрастает потребность в социальной работе как функции власти и общества, практической стороне социальной помощи.

Многосубъектность и полиформизм основ. Демократическое общество многосубъектно. Различные слои выражают и отстаивают свои жизненные интересы через субъекты-институты общества, в том числе институты социальной помощи. Многосубъектность обусловливает многообразие организационноправовых форм, форм собственности, подходов и принципов институтов–субъектов социальной помощи, формирующих общую картину отношений поддержки в обществе.

Многосубъектность порождает многообразие форм экономических основ и хозяйственных механизмов отношений помощи, что придает им экономическую устойчивость и гибкость, увеличивает потенциал всей системы социальной помощи. Многосубъектность демократического общества формирует смешанную государственно-общественную систему социальной помощи, объединяющую ресурсы всего общества, всех его институтов-субъектов, поэтому потенциально более сильную и жизнеспособную.

Многосубъектность социальной помощи порождается формирующимся гражданским обществом и становится его неизменным атрибутом.

Функции института-субъекта социальной помощи реализует социальная работа в профессиональной или добровольческой формах.

Ориентированность на социальные риски. Возникшие в эпоху капитализма угрозы, риски социального положения человека показали свой социальный характер, так как были объективными, массовыми, воспроизводимыми самим обществом. Период раннего капитализма продемонстрировал беспомощность индивида в противостоянии социальным рискам. Стало понятно, что и меры противодействия данным рискам также должны быть социальными, организованными всем обществом.

Система социальной помощи эпохи капитализма формируется как совокупность институтов-субъектов, механизмов, подходов и форм, экономических основ, необходимых обществу для адекватного противостояния воздействию социальных рисков во всем их многообразии.

Бедноцентризм. Бедность воспринимается обществом как состояние, объективно требующее внимания, и главное основание вмешательства в жизнь индивида. Борьба с бедностью, а затем и предотвращение бедности становятся актуальными задачами государства и общественных институтов. Бедность как результат воздействия социальных рисков становится центром усилий социальной работы, профессиональной и добровольной. Социальная помощь как одно из направлений борьбы с бедностью вырабатывает оптимальные подходы к объекту поддержки, но бедность остается главным объектом, и права на социальную помощь получают граждане, имеющие крайне низкий уровень жизни.

Децентрализованность. В рассматриваемый нами исторический период модель государственно-общественной социальной помощи в большинстве стран мира отличалась децентрализованностью.

Отношения поддержки локализуются территориально, формируются на уровне местного самоуправления, общины с сильными соседско-родственными связями и традициями взаимопомощи. Правовая база социальной помощи, организационная структура, финансово-экономические основы – все это, как правило, носит местный характер и различается по территориям (особенно в России). Социальная помощь включается в сферу ответственности местного самоуправления.

Муниципализация отношений помощи имеет несомненные преимущества, так как поддержка максимально приближена к объекту; субъектам помощи близки местные проблемы; общество имеет возможность более эффективно контролировать расходование средств. Важнейший недостаток – решающая зависимость от уровня социально-экономического развития территории.

Гарантированность. Государственная (властная) социальная помощь имеет в своей основе нормативно правовую базу, положена по закону, поэтому обязательна, ее можно требовать. Социальные обязательства власти обеспечиваются всеми ее институтами, организационной структурой и финансово-экономическими основами. Но для данного исторического периода характерна и незавершенность формирования единых подходов, норм и стандартов, технологий социальной помощи, что обусловило их большое разнообразие в зависимости от места локализации.

Приоритетность активных форм помощи. Для эффективного использования ресурсов социальной помощи необходимы взвешенные подходы к ее реализации. Социальная помощь своими формами должна стимулировать индивида к выходу из трудной жизненной ситуации и носить активный характер (“научить пользоваться удочкой, а не давать рыбу”). Поэтому резко возрастает актуальность всех форм трудовой помощи. Помощь в экономическом аспекте должна быть менее привлекательной, чем минимальный заработок, иначе она будет провоцировать иждивенчество. Субъекты поддержки в значительной мере должны отказаться от огульной раздачи пособий, изучать характер трудной жизненной ситуации каждого человека и конкретно, сообразно случаю индивидуально назначать помощь.

Принцип минимализма понимается как предоставление ограниченного минимального доступа к социальной помощи и минимального ее размера. Концепция социальной помощи, нацеленная на самостоятельный выход индивида из трудной жизненной ситуации, обусловила сокращение категорий получателей и случаев оказания государственной помощи.

Факторами, определяющими получение поддержки, становятся гражданство, место рождения (жительства), ценз оседлости, национальность, вероисповедание, принадлежность к определенному сословию (в России), уровень благосостояния (доходов), факт просьбы о помощи (заявительность).

Государственная (властная) помощь априори минимальна. К XX столетию в европейских государствах минимальный размер оплаты труда был примерно равен прожиточному минимуму. Оказывать социальную помощь в размерах минимальной оплаты труда нельзя, так как это будет стимулировать иждивенчество, снизит мотивацию к труду, поэтому размер помощи всегда ниже прожиточного минимума. Социальная помощь не предназначена для устойчивого удовлетворения даже минимальных потребностей, ее размеры ориентированы на дополнительную поддержку индивида обществом.

Минимальность социальной помощи должна активизировать не только жизненные силы индивида, но и семейно-родственные отношения, корпоративную взаимопомощь, благотворительность общественных субъектов. В случае неразвитости или отсутствия этих форм помощи происходит физическое сокращение численности нетрудоспособного населения с низким уровнем жизни.