Культура діловодства в державному апараті українських урядів 1917-1919 рр

Тема 2. Історичні передумови формування сучасного діловодства

1. Виникнення справочинства

2. Культура діловодства в державному апараті українських урядів 1917—1919 рр.

3. Основні тенденції розвитку культури діловодства часів УСРР-УРСР

Виникнення справочинства

З найдавніших часів до нас дійшли різні види документів, відбитки наскельних ма­люнків та написів, виконані примітивним інструментальним знаряддям на гладких кам'яних брилах, єгипетські папіруси, виготовлені з очерету, якого вдосталь росло в дельті Нілу, старослов'янські письмена на берестяній корі, середньовічні манускрипти, напи­сані на вже винайденому тоді папері тощо. За їх допомогою ми маємо можливість пізна­вати власну історію, особливості побуту, рівень соціальних відносин, події, що відбувались у ті далекі часи.

Цілком ймовірно, що документи як такі виникли практично одночасно з писемністю: спочатку як засіб спілкування, визначення сімейно-майнових відносин, і, нарешті, пере­дачі інформації. Документи є одним із найважливіших сховищ людської пам'яті, життє­вого досвіду, суспільного знання.

Вже у V сторіччі до нашої ери давньоримський плебс вимагав введення чітких «писаних» законів. Складення зафік­сованих на папері законів та правил було також головною ви­могою середньовічних повстань. Коли ж видавалися закони, від справочинця вимагалась абсолютна точність формулювань та досконале знання форми, інакше документ не набував юридичної сили.

З розвитком писемності ділові папери стали засобом спіл­кування та передачі інформації. Так, давньогрецький філософ Епікур висловив в листах свою філософську доктрину. Дійш­ли до нас листи давньоримських державних діячів Цицерона й Олінія. В посланні індійського царя Іоанна до грецького царя Мануїла, яке за хрестових походів було відоме як розповідь про індійське царство, описується могутня та багата азійська Держава, котра повинна прийти на допомогу християнській Європі.

За створення давньоруської держави справочинство стало необхідним для письмових зносин з іноземними державами, укладення угод тощо. В умовах формування класового суспі­льства виникла потреба у складанні заповітів, записах боргів, укладанні торговельних купецьких контрактів, у написах на речах про їхнє призначення, приналежність. Важливі докумен­ти давньоруські князі охороняли пильніше, ніж коштовності. Відомо, що за князювання Ярослава Мудрого зібрання найдав­ніших договорів Русі з іншими країнами зберігалося у Михай­лівському приділі Софійського собору. Вчені припускають, що саме тут знаходилися й документи доволодимирського періоду. Одним з найвідоміших сховищ ділових паперів був також Киє­во-Печерський монастир, заснований вихідцем з міста Любеча на Чернігівщині преподобним Антонієм за правління Яросла­ва Мудрого.

Через пожежі, княжі міжусобиці та монголо-татарську навалу більша частина пам'яток давньоруської доби загинула. Збереглися лише окремі з них - найдавніші рукописні книги «Остромирово Євангеліє» 1056 - 1057 рр. та «Ізборнік Свято­слава» 1073 і 1076 рр., твори оригінальної давньоруської літератури «Поученіє к братії» єпископа Луки, «Слово про закон і благодать» митрополита Іларіона, «Житіє Бориса і Гліба». Всі вони сьогодні є не тільки пам'ятками писемності та літерату­ри, а й документами минулої доби.

Найдавнішим І найважливішим документом, що зберіг нор­ми звичаєвого права, є «Правда Руськая», або, за прийнятою в науці назвою, «Руська Правда» (термін «правда» тут означає закон). Оригінал цього документа не зберігся. Маємо лише численні (близько 300) списки, тобто копії, найстаріші з яких датуються XIII століттям.

Важливими документами тогочасної епохи були княжі уста­ви й «уроки», а також церковні устави. Княжі устави спрямову­валися на доповнення або зміну внутрішніх державних норм і порядків. Прикладом може бути «Устав Володимира Мономаха», що став доповненням і своєрідною структурною частиною «Руської Правди». Під уроками розуміють постанови князів переважно фінансового характеру: про податки, данину на ко­ристь князя, судові поплатки. Церковні устави мали на меті впорядкувати правове становище церкви в державі, церковні суди, забезпечити церкву матеріально. Збереглися церковні уста­ви князів Володимира І Ярослава. Перший відомий у копії XIII, другий - XIV століття.

Найважливішим історичним документом є найдавніший лі­топис «Повість временних літ», який також дійшов до нас не в оригіналі, а в пізніших списках. Найвідомішими серед них є Лаврентіївський список, названий за ім'ям ченця Лаврентія, який зробив цю копію 1377 року, та Іпатіївський список (від назви Іпатіївського монастиря у Костромі, де його знайдено), що датується початком XV ст. Саме в цьому літописі містяться відомості про перші міжнародні акти - договори Київської Русі з іноземними державами. Зокрема, тут є повідомлення про чо­тири договори Русі з наймогутнішою у той час Візантією (уго­ди 907 і 911 рр. князя Олега, 944 р. князя Ігоря і 971 р. князя Святослава). Договори 911 і 944 рр. були писані грецькою і ру­ською мовами.

Вже в ті далекі часи документ служив гарантією виконання зобов'язань і йому надавалось велике значення. В договорі з Візантією (944 р.) читаємо: «...Віднині ж хай приходять до кня­зя руського з грамотою, в якій будуть засвідчені їхні мирні на­міри... Якщо ж прийдуть без грамоти, то хай втримуються під вартою, доки не сповістимо про них князю Ігорю».

Проте, попри серйозне і, здавалось би, позитивне ставлення до документів, досить часто в історії спричинялося їх знищен­ня або підробка. Така нещаслива доля спіткала договір, укла­дений українським гетьманом Богданом Хмельницьким з ро­сійським царем Олексієм Михайловичем. Не бажаючи дотри­мувати умови так званих «Березневих статей» 1654 р. і скорис­тавшись скрутною ситуацією, що склалася в Україні після сме­рті Хмельницького, російська сторона самочинно і таємно сфа­льсифікувала договір.

Якою ж була тоді мова документів? Адже Київська і Пере­яславська земля вже в XII ст. іменувалася Україною. М. Максимович довів: мова селян Київщини XIX ст. була мовою київсь­ких князів. Мовою ж документів Київської Русі - старослов 'янська. Як свідчить «Повість временних літ», значна частина укра­їнських слів змішувалася з масивом старослов'янських.

Наприкінці XV ст. з'являються перші «накази»— центральні органи державної влади, які керували окремими галузями царсько-князівського управління, та «повіти», «столи» — органи управління на місцях, що дало змогу централізувати управління країною. За існування цих органів і зародилося «наказове діловодство»— вид управлінської діяльності за допомогою наказових паперів.

У наказах поступово формувався прошарок професійних чиновників, службовців (дяки, піддячі), які виконували діловодські функції: від надходження царської пошти (укази, жалувані грамоти, акти), вироків боярської думи, князівських наказів згори до надси­лання відповідей за наслідками виконання.

Вхідна документація реєструвалась за датою надходження та авторством. Якщо по справі потрібно було додати довідку, то на звороті дяк ставив помітку — «виписати», а після виконання «вклеїти».

Документи, що стосувались однієї й тієї самої справи, підклеювались один до одного, а склеєні місця завірялись підписом самого дяка на звороті. Після цього справу скручува­ли в стовпець, довжина якого іноді сягала сотень метрів, а тому при користуванні вона швидко псувалася. Наприклад, довжина стовпця Соборного Уложення 1649 р. містила тогочасне законодавство і сягала довжиною аж 309 метрів.

На початку XVIII ст. швидкого розвитку промислового виробництва, ускладнення подальшого одноосібного управління всім державним комплексом виникла нагальна по­треба структурування керівних дцржавішх інституцій. На зміну наказам прийшла систе­ма «колегій»—- керівного органу тієї чи іншої галузі господарювання, управління. Кож­на з них підпорядковувалась Сенату. Структура цієї системи була визначена Генеральним регламентом ще Петром І у 1720 р. У регламенті були чітко окреслені права, обов'язки, межі компетенції і навіть режим роботи державних службовців, таких як секретарі канце­лярій, реєстратори, архіваріуси, копіювачі, пнеці. Колезьке діловодствостало справді більш прогресивним, ніж наказове.

Поява Генерального регламенту сприяла зародженню та розвитку впорядкованої системи діловодства. Була заснована та узаконена журнальна реєстрація та облік документів, система їх тривалого зберігання. До речі, ця система діє в дещо зміненій формі і дотепер. Кожну колегію - прототип нинішніх міністерств, очолював президент, а до її складу входили: віце-президент (заступник), радники, асесори (рядові члени колегії), службовці, що працювали в канцелярії. Найважливіші справи розглядались на засіданнях колегій у «присутності», де загалом результат вирішення справи залежав від того, як його доповість секретар. Чиновник, що обіймав цю посаду, мав бути добре обізнаним із чинним законодавством, вільно орієнтуватися в різних поточних обставинах, бути грамотним та досвідченим фахівцем.

Але взагалі позитивно розвинувши окремі аспекти служби діловодства, колезьке діло­водство залишило без змін саму його бюрократичну суть.

XIX століття можна по праву вважати періодом найвищого розквіту діловодства і його становлення як окремого роду діяльності в процесі виробничого та суспільного уп­равління дореволюційного періоду. Україна, перебуваючи в складі Російської імперії, про­довжувала залишатись у феодально-кріпосницькійзалежності. Однак історичні зміни, не­впинна хода науково-технічного прогресу не могли обійти її осторонь.

У цей час відбувалася централізація управлінського апарату. В 1811 р. видається царсь­кий указ про заміну колегій на міністерства.Межі компетенцій керівних сановників було суворо розподілено залежно від обійманої посади. Право отримувати та підписувати до­кументи також було чітко визначено. Від царя отримували маніфести, височайші укази, повеління, від Сенату та інших центральних органів влади — приписи, запити, циркуля­ри. А до вищих установ надходили «всеподдапнейшие прощення», донесення, скарги. Запро­вадження міністерств змінило процес розмежування функцій та повноважень першою посадовою особою. У цей час швидко збільшується прошарок чиновного люду, що свідчи­ло про екстенсивність шляху розвитку галузі.

Але доцільно привернути увагу й до окремих позитивних моментів у становленні діло­водства того періоду. Вони, хоча й у дещо зміненому вигляді, використовуються ділови­ми службами державних установ і в наш час. Започатковується службове листування офіційними листами із застосуванням типових бланків з кутовим штампом, що містив відомості про установу дописувача. Виготовлялись ці бланки друкарським способом, інко­ли рукописно. Під штампом викладався стислий зміст листа, на який давалась відповідь.

Запроваджується уніфікація документів. З цією метою був виданий указ «Загальне запровадження міністерств», в якому передбачалась одноманітність викладу за наведеними зразками.

Встановлюється і законодавчо затверджується порядок проходження документів по інстанціях.

Регламентується журнальна реєстрація вхідних та вихідних матеріалів. Вона здійснюється як у загальних журналах канцелярій департаментів, так і безпосередньо в журналах їх структурних підрозділів.

Вже в ті часи розуміли необхідність розвитку й удосконалення діловодства та докла­дали чималих зусиль щодо підтримки цього напряму. Так, з середини XIX ст. у держав­них установах та на підприємствах з'являються посади особистих секретарів перших ке­рівних осіб.

А в Харкові у 1868 р. були відкриті перші секретарські курси. В цей час виходять у світ перші спеціалізовані часописи: «Стенограф», «Машинопис».

У тодішніх секретаріатах почали використовуватись друкарські машинки, розмножу­вальні апарати, перші диктофони, різне канцелярське приладдя, навіть незвичні тоді ще чорнильні авторучки. Набула поширення стенографія, почав використовуватись телефон.

Культура діловодства в державному апараті українських урядів 1917-1919 рр.

Лютнева буржуазно-демократична революція активізувала політичне життя і в Україні. У березні 1917 р. на зборах представників українських організацій і угруповань було обрано ініціативну групу, яка стала основою Української Центральної Ради. Статус представницького органу їй було надано Всеукраїнським з’їздом у травні 1917 р.. У квітні на Першому Всеукраїнському військовому з’їзді, а також на Першому Всеукраїнському селянському з’їзді визнали Українську Центральну Раду (УЦР) єдиним державним керівним органом.

Одним із перших заходів Центральної Ради було переведення діловодства на українську мову. Це був рішучий крок, оскільки до цього в Україні, як і в інших регіонах Російської імперії, офіційне діловодство здійснювалося російською мовою. Вже на одному з перших засідань Центральної Ради 12 березня 1917 р. було прийнято постанову про те, що „мовою, якою Рада почне звертатися до народу, є українська”. Українська мова почала вживатися в офіційних відносинах і з Тимчасовим урядом у Москві. Так, коли 19 травня 1917 р. до Києва прибув військовий міністр О. Керенський для проведення переговорів, М. Грушевський виступив на засіданні Ради українською мовою [27, арк. 109].

Перехід до здійснення діловодства українською мовою в ті часи був нелегкою справою через русифікацію державних службовців, яка проводилась „делікатним способом” ще за часів становлення Російської імперії, та наявність проблем з викладанням української мови у вищих навчальних закладах і бойкотуванням мови тодішньою професурою. У зв’язку з цим Генеральним Секретаріатом у листопаді 1917 р. було підготовлено звернення „До всіх державних і судових установ Української Народної Республіки”, в якому вимагалось приймати документи, підготовлені тільки українською мовою з попередженням, що “будуть слідкувати за тим, щоб права української мови на території України не порушувались”[25, арк. 12]. Одночасно Генеральний Секретаріат обіцяв надавати допомогу всім членам уряду, хто цього потребує „в справі кращого ознайомлення з українською мовою і офіційною термінологією” [25, арк. 43].

У ході щоденної роботи формувались нові форми і методи діловодства щодо підготовки постанов, рішень і законів. Так, 19 листопада 1917 р. було підготовлено Постанову „Про тимчасову форму публікації законів”. До неї додавався порядок підготовки нормативно-розпорядчих документів, де зазначалось: „Спочатку має бути заголовок. Потім день, місяць, рік, коли Центральна Рада прийняла закон або постанову, далі йде текст документа, а нижче повинно йти підтвердження: „З першоджерелом протоколу згідно”, яке засвідчується підписами голови, товариша голови і секретаря” [25, арк. 23]. Закони Тимчасового уряду на території Української Республіки відповідно до постанови УЦР від 16.07.1917 р. набували чинність “…з дня публікації їх українською мовою в Крайовому Урядовому Віснику ” [25, арк. 143].

Після реорганізації урядових структур Секретаріат Генерального писаря отримав назву Міністерство Генерального писаря. Це міністерство не мало визначеного кола завдань, які треба було б вирішувати, та інститутів державної влади, діяльністю яких необхідно було б керувати. Затвердження законодавчих актів залишалось прерогативою представника законодавчої влади [25, арк.12].

Враховуючи зазначені недоліки, у квітні 1918 р. було підготовлено законопроект „Про ліквідацію Міністерства Генерального писаря”, в якому для керівництва справами Ради Народних Міністрів вводилась посада розпорядника, призначення на яку й затверджувалось цією Радою. Зазначена посада відповідала рівню директора департаменту міністерства, хоча розряд (клас) і зарплата були такі самі, як у заступника міністра. Згідно з посадовими функціями розпорядник керував діловодством Ради Народних Міністрів, а також юридичним, редакційно-інформаційним та публікаційним відділами [25, арк. 8].

Діловодство у державному апараті часів Гетьманщини. 29 квітня 1918 р. відбувся переворот, який очолив нащадок давнього гетьманського роду генерал П. Скоропадський. Ця подія поклала край більше ніж річному існуванню Центральної Ради. Цього ж дня було оприлюднено державотворчі документи: „Грамота до всього українського народу”, якою передбачався тимчасовий характер надзвичайних повноважень П.Скоропадського до скликання Українського Сейму, і „Закон про тимчасовий устрій України”, який ознаменував конституційну основу нового режиму й перехід до одноосібної влади: замість УЦР з’явилася Українська держава.

Уряду П. Скоропадського необхідно було за короткий термін ліквідувати анархію, налагодити державне життя, вирішити низку важливих питань щодо відновлення економіки, сільського господарства, транспорту, зв’язку, народної освіти. Це вимагало бездоганного виконання накреслених урядом рішень, побудови налагодженої системи організації діловодних процесів зверху донизу, вироблення навичок підготовки важливих для країни нормативно-розпорядчих документів.

Так, уже в перший місяць було налагоджено чітку організацію поточного діловодства на вищому рівні державного управління. Чимала заслуга в цьому належала безпосередньо П. Скоропадському, який надзвичайну увагу приділяв роботі з документами. За свідченням його помічників, „гетьман від 23 години до 3-4 години працював зі зверненнями, доповідними, законопроектами і листами”. Після перегляду керівником держави документи потрапляли до начальника штабу, який направляв їх до відділів чи управлінь або, згідно, з резолюцією, до відповідних міністерств. У разі потреби складалися доповіді-конспекти для особистої доповіді начальника штабу гетьману. Такий чіткий порядок проходження документів через центральні органи влади забезпечував прийняття зважених управлінських рішень.

Досить чітко була поставлена й організація роботи з документами у Раді Міністрів, міністерствах, відомствах та в Державному Сенаті. Так, з метою підвищення дієвості виконання рішень Ради Міністрів був визначений порядок затвердження журналів її засідань. Постановою Ради Міністрів від 28.05.1918 р. було встановлено, що примірники журналів засідання перед його початком необхідно надавати всім присутнім міністрам чи їхнім заступникам, які протягом доби повинні вносити туди зауваження та поставити свій підпис [14, арк. 1].

Було визначено, що засідання Ради Міністрів потрібно проводити щоденно, крім четверга і неділі. При цьому обумовлювалось, що засідання мають починатись о 21 годині, не чекаючи зібрання кворуму. Відсутні за тих чи інших причин на засіданні міністри були вже не в змозі опротестувати рішення (Постанова Ради Міністрів від 05.06.1918 р.).

Державний устрій і діловодство часів Директорії.1918-1919 рр. можна охарактеризувати як пік доби національно-визвольних змагань, коли територію України по черзі, а то й одночасно окуповували й влаштовували погроми загарбницькі війська Німеччини, Польщі, Румунії, війська Антанти, білогвардійці і бльшовики.

Восени 1918 р. міжнародна ситуація різко погіршилася. Розпалася Австро-Угорська імперія. У Німеччині назрівала революція. Антанта підтримувала російські монархічні організації, засуджуючи “сепаритизм” народів колишньої Російської імперії. Зросла активність більшовиків, в листопаді був сформований тимчасовий робітничо-селянський уряд України на чолі з Г. П’ятаковим. Усі ці фактори похитнули становище гетьманської держави на чолі з П. Скоропадським. Вона не мала регулярної армії, а з розпадом Австро-Угорщини та революційними подіями у Німеччині їй загрожувала ще й окупація Антанти [114, с. 143].

У ніч 13-14 листопада 1918 р. у Києві на підпільному засіданні опозиційного гетьманському режиму Українського Національного Союзу був утворений надзвичайний колективний орган влади - Директорія, яка оголосила відтворення Української Народної Республіки. У відозві уряду до народу України зазначалося: “Генерал Скоропадський – насильник і узурпатор народної влади. Все правительство його як протинародне і протинаціональне оповіщаємо недійсним. Пропонуємо генералу Скоропадському й його міністрам залишити обманом і насильством захоплені урядові пости” [54, с. 3]. Головою Директорії став соціаліст-демократ В. Винниченко, якому належать слова: „Якщо Україна не буде соціалістичною, нам не треба ніякої”. На відміну від помірковано-консервативного гетьманського режиму, Директорія стала урядом соціалістичного спрямування й взяла курс на радикальні перетворення, а саме на аграрну реформу і обмеження приватної власності.