Задачи оперативно-розыскной деятельности
Большие обещания уменьшают доверие.
Гораций
Задачи являются производными от целей и в то же время раскрывают основные направления оперативно-розыскной деятельности в их достижении. Они конкретизируют основное содержание назначения ОРД.
Федеральный закон об ОРД (ст. 2) определяет следующие задачи:
– выявление, предупреждение, пресечение и раскрытие преступлений, а также выявление и установление лиц, их подготавливающих, совершающих или совершивших;
– осуществление розыска лиц, скрывающихся от органов дознания, следствия и суда, уклоняющихся от уголовного наказания, а также розыска без вести пропавших;
– добывание информации о событиях или действиях (бездействии), создающих угрозу государственной, военной, экономической или экологической безопасности.
Указанные в законе задачи образуют единую систему, в которой все они взаимосвязаны и взаимообусловлены и определяют, в свою очередь, внутреннюю организацию оперативно-розыскной деятельности (субъектов ОРД, их права и обязанности, оперативно-розыскные мероприятия, правовую регламентацию и т. д.) для их решения.
В связи с этим следует иметь в виду соотношение указанных задач с задачами и функциями субъектов ОРД (ст. 13), которые закреплены в соответствующих законах с определением нормативно – правового статуса субъектов.
Так, к числу задач департамента криминальной милиции относятся, прежде всего, задачи, закрепленные в статье 8 Закона РФ «О милиции» от 18 апреля 1991 года № 1026-1 и в утвержденном постановлении Правительства РФ «Положении о подразделениях криминальной милиции» от 7 декабря 2000 года № 925[45]. Это предупреждение, пресечение и раскрытие преступлений по делам, по которым предварительное следствие обязательно; организация и осуществление розыска лиц, скрывшихся от дознания, следствия и суда, уклоняющихся от исполнения уголовного наказания, без вести пропавших и иных лиц в случаях, предусмотренных законодательством.
Самостоятельно сформулирована задача по добыванию информации о событиях или действиях, создающих угрозу государственной, военной, экономической или экологической безопасности. Данная задача концентрирует внимание на обеспечении в целом национальной безопасности России, составляющими которой и являются государственная, военная, экономическая и экологическая безопасность. Оперативно-розыскная деятельность рассматривается как реальное средство защиты (обеспечение безопасности), для устранения или предотвращения появления конкретной, зачастую скрытой угрозы национальной безопасности. Оперативно-розыскные мероприятия направлены, прежде всего, на «добывание информации, создающей угрозу» национальной безопасности, то есть проведение в первую очередь разведывательно-поисковых мероприятий.
Основные направления обеспечения национальной безопасности конкретизируются в специальных нормативно-правовых актах (Федеральных законах «О безопасности» от 5 марта 1992 года № 2446-1[46], «О Федеральной службе безопасности» от 3 апреля 1995 года № 40-ФЗ (с изм.)[47], в Концепции национальной безопасности Российской Федерации).
Поэтому в законе четко прописано, что органы, осуществляющие ОРД, решают указанные задачи в пределах своих полномочий, и не допускается осуществление ОРД для достижения целей и решения задач, не предусмотренных законом.
Суть содержания этих задач состоит в следующем.
Выявление преступлений и установление лиц, к ним причастных, осуществляется гласно и негласно всем комплексом оперативно-розыскных мероприятий, указанных в законе (ст. 6 Закона об ОРД). Это важнейшая функция оперативно-розыскных подразделений. Без деятельности по выявлению и установлению невозможно продвижение по пути предотвращения, пресечения, раскрытия и т. д. Законодатель акцентирует именно данный признак задач ОРД, подчеркивая тем самым главную черту оперативно-розыскной деятельности – ее разведывательно-поисковую сущность. Этим она особенно отличается, как самостоятельный и уникальный вид деятельности.
Выявление преступлений осуществляется с учетом специфики совершаемых деяний – общеуголовных, экономических, в налоговой сфере и т. д. Если отдельные виды преступлений очевидны с точки зрения совершения самого факта (события), – кражи, грабежи, разбойные нападения, – и необходимо установить лиц, их совершивших, то другие виды, совершаемые в сфере экономики, требуют большой разведывательной работы по выяснению как механизма их совершения, так и нередко большого круга соучастников.
Выявление же деятельности большинства организованных преступных групп, связанной с финансовым мошенничеством, незаконным оборотом (оружия, наркотических средств и психотропных веществ и т. п.), сопряжено с комплексом оперативно-розыскных мероприятий вплоть до оперативного внедрения в такие группы (п. 12 ст. 6 Закона об ОРД), с серьезной информационно-аналитической работой по обнаружению многочисленных фактов тяжких преступлений и устранению членов криминальных формирований.
Работа по выявлению преступлений и лиц, их подготавливающих и совершивших, – это особая организационно-тактическая сторона (форма) оперативно-розыскной деятельности, которая характеризует профессионализм сотрудников, эффективность их специфической, в основе – негласной, разведывательно-поисковой деятельности, и перспективу раскрытия и расследования преступлений, розыска преступников.
Задача ОРД – предупреждение и пресечение преступлений – предполагает обнаружение и изучение фактов и обстоятельств, свидетельствующих о подготовке противоправных деяний, и принятие мер упреждающего характера. Думается, система мер оперативно-розыскного предупреждения должна быть задействована на более ранних этапах криминального события, а именно с момента зарождения и обнаружения криминального замысла с целью проведения общих и индивидуальных профилактических мер. Особенно это значимо в отношении несовершеннолетних правонарушителей, лиц, впервые замышляющих и начавших подготовку к совершению конкретных преступлений, в том числе и к таким, которые могут привести к необратимым последствиям.
Предупреждение и пресечение осуществляется с использованием таких оперативно-розыскных мероприятий, которые бы учитывали криминальный образ жизни лиц, намеревающихся совершить преступление, устойчивую антиобщественную направленность их поведения, прежний преступный опыт, например, рецидивиста и другие криминологические характеристики подготавливаемого деяния и самих лиц.
В отношении лиц, представляющих оперативный интерес, проводятся меры по разобщению неустойчивых преступных группировок, переориентации поведения лиц, потенциально склонных к криминальной активности. Принимаются меры по нейтрализации обстоятельств, благоприятствующих и способствующих подготовке и совершению преступлений; разрушению криминогенной ситуации, формирующей соответствующую обстановку и мотивацию у отдельных субъектов; устранению виктимологических факторов в складывающихся взаимоотношениях потенциального преступника и жертвы и др.
Оперативно-розыскные мероприятия осуществляются на объектах оперативного обслуживания и вероятного совершения преступлений, в местах возможного появления лиц, представляющих оперативный интерес, в наркопритонах и т. п.
Определенную озабоченность вызывают следующие ситуации, требующие оперативно-розыскного внимания.
1. Низкая социальная работа по адаптации освобожденных из мест лишения свободы, их слабая правовая защищенность (бытовая неустроенность, невозможность получить профессиональную подготовку, отказ в приеме на работу и т. п.).
2. Рост детской беспризорности и безнадзорности, вовлечение несовершеннолетних в антисоциальную (пьянство, наркомания, проституция) и преступную деятельность.
3. Увеличение числа лиц, групп, экстремистски и националистически настроенных, разжигающих враждебные отношения на религиозной, национальной или политической почве.
4. Постоянно расширяющиеся правонарушения в организации и осуществлении финансовой, кредитной, производственной, коммерческой и иной деятельности предприятий, учреждений и организаций различных форм собственности.
5. Дальнейшее развитие организованных форм преступности, расширение коррупции, консолидация преступной среды, формирование разветвленных криминальных структур, в том числе транснациональных и межрегиональных формирований, деятельность которых будет направлена на расширение контроля за наиболее доходными сферами легального и нелегального бизнеса.
6. Активизация контрабанды, распространения оружия и наркотиков, преступного бизнеса с автомобилями, антиквариатом, драгметаллами.
В задаче по предупреждению и пресечению преступлений очевидно стремление законодателя использовать возможности ОРД по получению из различных источников значимой оперативной информации с целью локализации, недопущения и пресечения противоправных действий.
Раскрытие преступлений и установление лиц, их совершивших, как задача ОРД предполагает проведение комплекса оперативно-розыскных мероприятий по получению информации об основных обстоятельствах совершения преступления и лицах, причастных к нему. Это общее рабочее определение, поскольку законодательного определения термина «раскрытие преступлений» нет, а многочисленные точки зрения в той или иной мере сходны с приводимым (Р.С. Белкин, С.В. Бородин, И.Ф. Герасимов, И.В. Жогин, А.Ф. Лубин и др.). При этом необходимо учитывать, что в уголовно-процессуальном законе сейчас такого термина вообще нет, а в анализируемом Законе об ОРД «раскрытие» является одной из первых задач. В связи с этим следует полностью согласиться с мнением профессора И.И. Карпеца, которое, кстати, было высказано до принятия анализируемых законов: «оперативно-розыскное понятие раскрытия означает обнаружение преступника, а все остальное скорее характеризует стадии расследования преступления, чем раскрытие его, ибо оно уже раскрыто (преступник найден)»[48].
И хотя некоторые современные ученые-процессуалисты не желают увязывать понятия «раскрытие» и «расследование» в борьбе с преступностью в связи с тем, что «права и свободы человека ставятся теперь выше “галочки” в раскрытии преступлений»[49], тем не менее, данная важнейшая государственная задача может быть успешно разрешена только при сочетании оперативно-розыскной и следственной деятельности. Эти понятия взаимосвязаны и взаимообусловлены.
Не может содержание расследования преступлений обойтись без понятия раскрытия. Это совершенно очевидно из предписаний статьи 73 УПК РФ «Обстоятельства, подлежащие доказыванию», где указано, что при производстве по уголовному делу подлежат доказыванию: событие преступления (время, место, способ и другие обстоятельства совершения преступления); виновность лица в совершении преступления, форма его вины и мотивы, обстоятельства, характеризующие личность обвиняемого; характер и размер вреда, причиненного преступлением и т. д. Все это, несомненно, должно выявляться в ходе оперативно-розыскного раскрытия преступлений и установления лица, его совершившего. Разумеется, виновность по уголовному процессу, формы вины могут быть определены при наличии личности. Если же лицо, подлежащее привлечению в качестве обвиняемого, не установлено, то в соответствии со статьей 208 УПК РФ, предварительное следствие приостанавливается. Иначе говоря, понятие «раскрытие преступления» – это главная составляющая расследования, и только наличие такого факта является результатом успешного расследования преступления. Не может содержание расследования обойтись без раскрытия преступления. Точно так же и оперативно-розыскное понятие «раскрытие преступления» без соответствующего расследования не может иметь юридической завершенности. Оперативной практике известны многочисленные ситуации, когда выявлены оперативным путем обстоятельства криминального деяния, установлены лица, к нему причастные, но оперативная информация была плохо задокументирована либо в ходе следствия были допущены серьезные просчеты в доказывании, и, таким образом, преступление с известными лицами продолжает оставаться нераскрытым и не расследованным (оно приостановлено) в юридическом смысле. Раскрытие преступления – это, в конечном итоге, основанное на требованиях закона установление фактов действительной причастности лица к совершению преступления. Оперативно-розыскное раскрытие – это, в определенной мере, движущий фактор уголовного процесса, предусматривающий интеграцию усилий органов, осуществляющих ОРД, и участников уголовного процесса (должностных лиц) со стороны обвинения, розыск лиц, скрывающихся от органов дознания, следствия и суда, уклоняющихся от уголовного наказания, а также розыска без вести пропавших.
Данная задача требует своего решения путем не только применения комплекса определенных законом оперативно-розыскных мероприятий (ст. 6 Закона об ОРД), но и организационно-правовых мер розыска, осуществляемых специальными розыскными подразделениями, а также процессуальных мер (п. 38 ст. 5; п. 4 ст. 38; ч. 5 ст. 208, ч. 2 ст. 209; ст. 210 УПК РФ).
Задачу розыска подозреваемых и обвиняемых перед органами, осуществляющими ОРД, ставит следователь как во время производства предварительного следствия, так и одновременно с его приостановлением (ст. 208–210 УПК РФ). Она может возникнуть и с момента побега преступников из-под стражи, изоляторов временного содержания, следственных изоляторов, мест отбывания наказания.
Организация розыска регламентируется специальными ведомственными нормативными актами («Инструкция об организации и тактике розыскной работы органов внутренних дел», утвержденная приказом МВД России № 213 от 5 мая 1993 года).
Решение об объявлении розыска оформляется специальным постановлением, в котором излагается сущность деяния, его квалификация, данные о личности преступника, избранная в отношении него мера пресечения, адрес его доставки при обнаружении (копии постановления об избрании меры пресечения прилагаются к постановлению). Инициатор розыска, мотивируя необходимость проведения розыска, в справке, прилагаемой к постановлению, информирует розыскное подразделение о личности скрывшегося подозреваемого, обвиняемого или осужденного, указывает его полные установочные данные, приобщает фотографию, если она имеется, описывает внешность, особые приметы, характерные особенности поведения, привычки, состояние здоровья, наличие судимостей, родственные, преступные и иные связи, последнее место работы, жительства и иного пребывания (содержание под стражей и т. п.), данные о документах и иные сведения, могущие оказать помощь в розыске. При необходимости сотруднику, осуществляющему розыск, предоставляется возможность ознакомиться с материалами уголовного дела, личными делами осужденных и сделать их них необходимые для розыска выписки и т. п.
По масштабу осуществления розыскной работы различаются следующие виды розыска:
1. Местный. Он ведется на территории субъекта Федерации после проведения первоначальной проверки и не позднее 10 суток с момента получения постановления и включает в себя комплекс оперативно-розыскных, информационно-справочных и иных действий по обнаружению разыскиваемого лица с использованием местных возможностей, локальных учетов и информационно-поисковой системы.
Розыскными мерами могут быть следующие следственные действия: обыск, арест и выемка почтово-телеграфной корреспонденции, допросы близких, знакомых, сослуживцев и иные организационные меры, а также использование возможностей средств массовой информации; направление запросов в органы внутренних дел по месту возможного нахождения преступника, в органы исполнения наказаний, где может находиться разыскиваемый, осужденный за иное преступление и другие меры.
2. Федеральный (всероссийский). Проводится на всей территории России с использованием сигнальной системы всех оперативно-справочных учетов, сосредоточенных в Главном информационно-аналитическом центре России, всех возможностей информационно-вычислительных систем. Он объявляется, когда меры местного розыска не принесли желаемых результатов, как правило, по истечении 6 месяцев со дня его начала. Однако когда разыскиваются лица, совершившие особо тяжкие преступления, вызвавшие широкий общественный резонанс, или когда есть реальные опасения в том, что скрывшиеся преступники могут быть опасны окружающим, федеральный розыск их объявляется немедленно, после принятия процессуального решения о производстве розыска.
3. Международный (межгосударственный). Он объявляется, когда федеральный розыск результатов не дал либо когда получены сведения о том, что разыскиваемый обвиняемый находится за пределами России. Розыск проводится как с участием правоохранительных органов государств – участников СНГ[50], так и посредством возможностей международной организации уголовной полиции (Интерпол). Национальное бюро Интерпола (НЦБ) является структурным подразделением МВД России и, не принимая непосредственного участия в проведении оперативно-розыскных мероприятий или следственных действий, обеспечивает выполнение запросов по уголовным делам и делам оперативного учета, в частности, и по розыску опасных преступников[51]. Основанием для международного розыска граждан России является запрос органа внутренних дел, направленный в НЦБ Интерпола. Используя систему международного розыска, розыскные подразделения России имеют возможность установить местонахождение лица, идентифицировать разыскиваемого, установить контроль над деятельностью и передвижением лица, скрывающегося от правоохранительных органов за пределами России, задержать его с последующей экстрадицией в соответствии с установленной процедурой.
Серьезной проблемой в современных условиях являются многочисленные факты исчезновения граждан, так называемых лиц, пропавших без вести. Ежегодно в России пропадает более 80 тысяч человек. Для сравнения заметим, что в 1974 году в СССР разыскивалось около 23 тысяч безвестно исчезнувших граждан. Разыскивают лишь около 9 тысяч, остальные пропадают бесследно. Совершенно очевидна неуклонная тенденция роста количества разыскиваемых лиц всех категорий. Здесь и жертвы преступлений с сокрытием трупов, и продажа в рабство, и нелегальный выезд за границу в поисках лучшей жизни, и добровольный уход из дома с разрывом всех родственных и иных связей, и многое другое.
Поэтому задача розыска без вести пропавших чрезвычайно актуальна и решается она посредством проведения активных оперативно-розыскных и иных мероприятий. Юридическим основанием розыска является заявление заинтересованного в поиске лица: близких, родственников, знакомых или организаций, например, специальных медицинских учреждений, организаций, содержащих престарелых и т. п.
Организация и производство розыска осуществляется без возбуждения уголовного дела в соответствии с Законом об ОРД и ведомственными инструкциями, например, указанием Генеральной прокуратуры РФ «О совершенствовании деятельности по раскрытию убийств, связанных с безвестным исчезновением граждан, и розыску лиц, пропавших без вести», инструкцией МВД РФ «Об организации и тактике установления личности граждан по неопознанным трупам, больных и детей, которые по состоянию здоровья или возрасту не могут сообщить о себе сведения».
Розыск лиц осуществляется с учетом конкретных обстоятельств их исчезновения. Исследуются соответствующие документы по месту работы и жительства, лечебных и прочих учреждений, криминалистические, оперативно-розыскные и иные виды учетов правоохранительных органов, используются возможности современных информационно-поисковых систем.
Вместе с тем, следует отметить, что, несмотря на высокую актуальность и существенную практическую значимость, проблема эта не подвергается активному научному исследованию. В сфере специальных работ исключение, пожалуй, составляют труды профессора В.М. Атмажитова.