Понятие системы документации

РАЗДЕЛ 2 «СТРУКТУРА ДОКУМЕНТА. СИСТЕМЫ ДОКУМЕНТАЦИИ. УНИФИЦИРОВАННАЯ СИСТЕМА ОРГАНИЗАЦИОННО-РАСПОРЯДИТЕЛЬНОЙ ДОКУМЕНТАЦИИ»

Тема 1 «Системы документации. Унифицированные системы документации. Унифицированная система организационно-распорядительной документации. Классификации документов»

План:

Понятие системы документации. Историческое развитие систем документации.

Основные функциональные системы документации в Российской Федерации.

Стандартизация и унификация документов. Унифицированные системы документации.

Классификаторы документированной информации.

Организационно-распорядительная документация. ОК 011-93 «Общероссийский классификатор управленческой документации» и отражение в нём унифицированной системы организационно-распорядительной документации.

Типы документов, их классификации.

Понятие системы документации

Системная классификация документированной информации чрезвычайно важна для решения практических задач. Именно она легла в основу построения функционирования систем документации в Российской Федерации. Вся совокупность документов той или иной страны, находящихся в оперативной и ретроспективной среде, представляет собой сложную многоуровневую документную систему. Эта система состоит из множества подсистем, являющихся, в свою очередь, относительно самостоятельными системами документации по отношению к их структурным составляющим.

Один отдельно взятый документ – это единичный акт документирования факта или действия. Каждый документ, будучи сам по себе сложной информационной системой, независимо от характера содержащейся в нём информации – массовой, специальной или личной, является элементом более крупной документной системы. Неизолированный, системный характер отдельных документов раскрывается через понятие «вид документа», в частности, «вид письменного документа».

Под видом письменного документав ГОСТ Р 51141-98 «Делопроизводство и архивное дело Термины и определения» понимается «принадлежность письменного документа к системе документации по признакам содержания и целевого назначения».

Под видом документов понимается наименование совокупности документов, выполняющих однородные функции. Наименование конкретного документа должно соответствовать видам документов, предусмотренным соответствующим классификатором, например, для управленческих документов – Общероссийским классификатором управленческой документации. Так, к видам письменных документов относятся «приказ», «устав», «заявление», «служебное письмо» и т.д.

Наименования многих видов документов сформировались очень давно. С начала XVIII в. известны такие документы, как протокол, диплом, патент, рапорт, акт, ведомость и др. Только к концу XIX в. появилось постановление как вид документа. А в 1990-х гг. получил распространение в делопроизводстве федеральных органов исполнительской власти такой вид документа, как поручение. Таким образом, наименования видов документов складываются исторически. С течением времени они претерпевают существенные изменения – перестают употребляться одни виды, им на смену приходят другие. Так, переписка, оформляемая в XVIII в. в виде отношений, доношений и рапортов, свелась к использованию только таких видов документов, как письмо, которым оформляются внешние связи организации, и докладная записка, используемая для внутренней переписки.

В Общероссийском классификаторе управленческой документации (ОКУД) включено около 5000 унифицированных форм документов, а в их названиях используется только 80 наименований видов документа. Названия видов непроизвольно формулируются их составителем, а выбираются из числа регламентированных нормативной базой. Сложившаяся система видов документов является одной из характерных черт отечественной системы делопроизводства. Работники делопроизводственных служб должны иметь четкие представления о том, каким видом документа оформляется документирование того или иного вопроса или действия, и осуществлять контроль за правомочным применением названий видов документов в аппарате соответствующей административной структуры. В противном случае начинают применяться документы с названием «информация», «предложение», «служебная записка» и т. д.

Однако документы одного наименования (вида) могут быть различны по назначению, содержанию, порядку оформления, сфере применения. Понятие «разновидность» уточняет характер применения того или иного вида документа и его принадлежность к той или иной системе документации. Например, вид документа акт и его разновидности: акт сдачи объекта в эксплуатацию; акт о выделении к уничтожению документов с истекшими сроками хранения; акт ликвидации организации и др.

Вид документа указывается на каждом управленческом документе (кроме письма). В соответствии с определенным видом (наименованием) складывается его формуляр, правовая значимость, структура текста, порядок введения в действие.

В ОКУД включено около 5000 унифицированных форм документов, в их названиях используется только 80 наименований видов документа². Названия видов непроизвольно формулируются их составителем, а выбираются из числа регламентированных нормативной документацией.

Система документации характеризуется всеми теми признаками, которые присущи другим системам. Основные из них:

- деление системы на подсистемы;

- взаимосвязь внутри и между системами;

- наличие внутренней организации;

- автономность элементов системы;

- способность к развитию и т. д.

В деятельности любого управленческого органа реализуются определенные управленческие функции. Часть из них является типовыми, присущими любому управленческому органу, например, планирование деятельности, организация системы управления, учет и отчетность, кадровое обеспечение и др. В пределах отдельных организаций наряду с типовыми большую часть документов могут составлять специфичные, т. е. документирующие определенную отрасль деятельности. Например, в пенсионных фондах это документы по расчету и начислению пенсии; в вузах, других учебных заведениях – по организации учебного процесса; в учреждениях налоговой службы – налоговая документация и т. д. В соответствии с этими функциями исторически формируется комплекс документов, составляющий систему документации.

Применительно к управленческой документации в Российской Федерации определение понятия «система документации» стандартизовано.

Система документации согласно ГОСТ Р 51141-98 «Делопроизводство и архивное дело Термины и определения» – это «совокупность документов, взаимосвязанных по признакам происхождения, назначения, вида, сферы деятельности, единых требований к их оформлению». При этом, исходя из положения, что документы являются формой отражения и фиксации деятельности, можно выделить множество систем документации, взаимосвязанных и соподчиненных.

С точки зрения советского документоведения (Я. 3. Лившиц, М. П Илюшенко,Т. В. Кузнецова^[1]), система документации представляет собой комплекс взаимосвязанных документов, в которых последовательно отражается деятельность определенной отрасли государственного управления (промышленности, сельского хозяйства, транспорта, здравоохранения, культуры и т. д.); отдельная функция управления (планирование финансирование, материально-техническое снабжение и т. п.); уровень управления, определяемый местом данного объекта в системе органов государственной власти и государственного управления (министерство, объединение, предприятие; областной Совет депутатов трудящихся, районный Совет депутатов трудящихся и т. д.)

В отраслевых системах, с этой точки зрения, фиксируется производственная деятельность, присущая конкретной отрасли народного хозяйства, культуры, здравоохранения и т. п.

В функциональных системах отражаются важнейшие функции управления: организация, планирование, регулирование, контроль и др. Функциональные системы могут быть либо во всех учреждениях, организациях и предприятиях, либо в части из них, либо только в отдельных.

Система документации отрасли или отдельной функции управления делится, в свою очередь, на подсистемы, определяемые содержанием документируемой деятельности.

По мнению тех же советских ученых, в системе документации можно выделить ряд самостоятельных подсистем, характеризуемых определенной задачей управления или соответствующим уровнем управления. Так, например, система плановой документации включает в себя в соответствии с функциями плановых органов подсистемы организации и методологии планирования, перспективного планирования, текущего планирования. Такие подсистемы решают комплекс задач по планированию. Названные подсистемы могут, в свою очередь, подразделяться на более узкие подсистемы, отражающие решение отдельных задач: перспективного планирования промышленности, сельского хозяйства, транспорта, связи и т. д. Исследуя эту же систему по уровням управления, можно наметить подсистемы документации, образуемой в Госплане СССР, Госпланах союзных и автономных республик, областных и районных плановых комиссиях.

Точку зрения советских ученых на системы документации продолжают российские ученые (А. В. Пшенко, А. Е. Степанов)^[2]. По мнению авторов, самыми общими и целостными, занимающими верхнюю позицию в комплексе систем, следует считать общегосударственные (межотраслевые) системы документации, которые можно классифицировать по тем же признакам: функциональному, отраслевому, по уровням управления и т.д.

Функциональными системами документации вновь считаются те системы, которые в том или ином объеме присущи почти всем организациям: планирование, учет, финансирование и др.

Отраслевые системы документации — это те системы, которые присущи только определенным группам организаций, связанных единством (похожестью) деятельности: учебная, таможенная, налоговая и др.

Перенося подход в документоведении советского периода на современное состояние управления в РФ в области систем документации по уровням управления, можно выделить системы документации министерств, агентств, региональных, областных и республиканских органов власти, органов местного самоуправления, отдельного предприятия и т.д.

По мнению Н. С. Ларькова^[3], М. Н. Костомарова^[4], в самом общем виде всё многообразие систем документации можно разделить на два основных типа: функциональные и корпоративные (атрибутивные).

Наиболее долговечными и универсальными, по мнению авторов, являются функциональные системы, поскольку положенные в их основу в качестве главных признаков основные функции документа остаются, как правило, неизменными в течение длительного времени.

К функциональным системам относятся такие комплексы документов, которые обеспечивают выполнение, прежде всего, общих управленческих функций (направлений) деятельности:

- система организационно-распорядительной документации;

- система плановой документации;

- первичная учётная документация;

- отчётно-статистическая документация;

- документация по труду;

- система бухгалтерской документации;

- система финансовой и расчётно-денежной документации;

- система статистической и ведомственной отчётности и др.

В число функциональных систем, по мнению этих ученых, входят также комплексы документации, в которых находит отражение специфическая деятельность целого ряда организаций и учреждений. Это системы:

- проектно-конструкторской документации,

- документации оперативного управления;

- медицинской;

- учебной и др. документации.

По оценке специалистов, в управленческом процессе сложилось и функционирует в настоящее время более 40 крупных функциональных систем документации^[5].

Корпоративная система документации представляет собой совокупность документов, предназначенных для реализации управленческих функций в определённой сфере государственной деятельности, отрасли хозяйства, а также в рамках отдельной корпорации (ведомства либо предпринимательской структуры). Сюда же относятся совокупности документов, образующиеся в процессе жизнедеятельности отдельного лица, семьи. Количество корпоративных систем несоизмеримо больше, нежели функциональных.

В корпоративной системе документации может быть объединён ряд функциональных систем, предстающих в этом случае как её подсистемы. К примеру, система документации того или иного высшего учебного заведения включает в качестве подсистем организационно-распорядительную, отчётно-статистическую, бухгалтерскую и некоторые другие функциональные системы документации. В каждом конкретном учреждении, организации, на предприятии имеется свой определённый набор функциональных подсистем документации и видов документов, в совокупности называемый документальным фондом (документальный фонд – это «совокупность документов, образующихся в деятельности юридического или физического лица»^[6]).

Внутри системы, между ее элементами, существуют многочисленные и разнообразные взаимосвязи, проявляющиеся в единстве задач, решаемых данной системой. Важная особенность целостной системы состоит в наличии в ней внутренней организации, представляющей собой специфический способ взаимосвязи, взаимодействия образующих его компонентов. Документы в системе функционируют не изолированно. Каждый из них занимает определенное место, предназначен для определенных целей и отражает в своем содержании внешние и внутренние связи, а также иерархию системы управления, что проявляется в обязательности актов вышестоящих органов управления для нижестоящих.

Каждая из функциональных либо корпоративных систем документации может рассматриваться как подсистема общенациональной системы документации. В свою очередь, корпоративные системы документации в качестве подсистем включают документацию подведомственных им учреждений, организаций и предприятий. Подобная иерархия может быть присуща и функциональным системам. Иначе говоря, для систем документации характерны не только взаимосвязь и взаимообусловленность, но нередко и взаимное проникновение друг в друга, поскольку в обществе и государстве взаимосвязаны, взаимообусловлены все сферы жизнедеятельности и прежде всего процессы управления, обслуживаемые этими системами.

Организационно-распорядительная документация, например, тесно связана как с отраслевыми, так и с функциональными системами документации. В ней отражаются такие функции управления, как руководство, контроль, организационные вопросы, планирование, отчетность и т. п. Также организационно-распорядительная документация представляет для других систем правовую основу (ссылки на постановления, решения, приказы, инструкции и другие нормативные документы). В ней находит отражение ряд вопросов исполнительно-распорядительной деятельности органов управления.

Тесно связаны между собой системы плановой и отчетно-статистической документации. Так, если различные виды планов входят в состав плановой документации, то отчеты об их выполнении относятся к отчетно-статистической системе. Связь проявляется на всех стадиях периода действия планов: как в ходе переписки по их выполнению, так и на заключительной – подведении итогов в виде отчетов.

Таким образом, системы документации взаимосвязаны, взаимообусловлены, как и процессы управления, которые они обслуживают.

Автономность системы проявляется в возможности определенной самостоятельности функционирования и развития каждой части системы. Это означает, что подсистема может функционировать и выполнять свои задачи относительно других подсистем данной системы относительно самостоятельно. Например, учет имущественно-материальных ценностей самостоятелен: ведутся книги и картотеки реализации товаров и материалов, по учету основных средств; акты о приеме, сдаче и списании имущества и материалов; акты снятия наличия и остатков материалов и др. Все эти документы выполняют важную и достаточно самостоятельную роль в производственной деятельности учреждения.

В то же время это не противоречит принципу взаимосвязи с другими подсистемами в решении общих задач данной системой. Каждая система непрерывно развивается вместе с усложнением и развитием функций управления, которые она отражает. Наряду с этим развитие системы происходит и в связи с изменением технологии управления, его технической оснащенности и усложнения управленческих задач.

Системы документации, как и документ, следствие исторического развития.

Система документации – категория объективная, ее формирование и применение определяется историческим периодом в жизни государства и общества. С развитием государства и его аппарата управления отдельные документы приобретают новое качественное значение и складываются в систему документации.

Постепенно из некогда единой системы документации в силу развития специализации и дифференциации управлення в отраслевом и функциональном направлениях выделились специальные (самостоятельные) системы документации, обслуживающие отдельные функции или отрасли деятельности государства.

Системы документации, в свою очередь, явление развивающееся, динамичное, в конкретный исторический период может отличаться от той же системы в другой исторический период. Например, система плановой документации в советский период при жестком централизованном управлении и в настоящее время характеризуются принципиальными отличиями по составу применяемых документов, их подготовке, применению. В связи с этим проследим этапы развития систем документации.

Одной из первых систем документации, выделившихся из общего документного массива ещё в Древнем Египте и Междуречье, стала система деловой документации, регулировавшая хозяйственные, гражданские, семейные отношения, т. е. документы административного характера и правовой практики. Документы этой системы содержали реквизиты, придававшие зафиксированной на материальном носителе информации юридическую силу^[7].

Появление систем документации в России было связано с рождением и становлением централизованного государства, усложнением аппарата управления. Существовавшая на первых порах единая система документации постепенно, по мере углубления специализации и дифференциации управления утрачивала свою целостность. От неё отпочковывались и в зависимости от функциональной и отраслевой направленности превращались в самостоятельные прежде всего те системы документации, которые обслуживали отдельные функции или отрасли государства.

Процесс дифференциации систем документации применительно к функциям управления привел к выделению в первую очередь системы общего делопроизводства, характерной для всех учреждений. Система «общего делопроизводства», возникнув в приказах XVI в., включала управленческую документацию, в которой фиксировалась деятельность центральных и местных учреждений Русского государства.

Системы документации, появившиеся с момента образования отраслевых органов управления в XV—XVI вв., не остались неизменными. Появление новых учреждений и усложнение задач самого управления в XVII в. (коллегий и местных учреждений), а в XIX в. министерств, внесло качественные изменения в состав и содержание как отраслевых, так и функциональных систем.

Так, например, к XVI—XVII вв. относится возникновение бухгалтерского учета, включавшего учетные книги для записи хозяйственных операций или отдельных их видов (умолотные, таможенные и пр.), оправдательные документы (расписки, росписи). Это документы простой системы бухгалтерского учета. Существенные изменения в XVIII в. произошли в составе бухгалтерской документации. В связи с появлением двойной системы бухгалтерского учета возникли такие разновидности документов, как счет. Сброшюрованные счета с записями хозяйственных операций составляли главную книгу. В основной книге — журнале записи хозяйственных операций велись в хронологической последовательности. В балансе отражались все средства на определенный период времени в обобщенных показателях. В документировании бухгалтерского учета XIX в. существенных изменений не произошло. Новыми видами документов были учетные книги: 'Приходно-расходные для учета денежных средств и расчетные или «бухгалтерские» со сведениями о состоянии всех капиталов. На основании книг составлялись месячные и годовые отчеты.

Тогда же, в XVI-ХVII веках, появляется система статистического учёта, включавшая писцовые книги (содержали описание городов и уездов), переписные книги (фиксировали подворные переписи населения), приправочные книги (списки с писцовых книг в справочных целях). В XVIII веке подворная перепись сменяется подушной (списки населения назывались «ревизскими сказками»). К ним добавляется статистическая отчётность: учет земли, населения, посевов, скота и его продуктивности в хозяйствах крупных феодалов вотчинников отражался в отчетах; имеются сведения о наличии статистической отчетности в области промышленности. Во II половине ХІХ в. в составе статистической документации появляются новые разновидности – материалы первой всероссийской переписи населения, переписи населения крупных городов, сельскохозяйственные переписи, отчёты фабричных инспекторов, материалы земской статистики. Значение статистических источников имели церковные метрические книги. В XIX в. в связи с возникновением специальных статистических учреждений собирались статистические сведения от учреждений для отчетов губернаторов, обзоров министерств, отчетов департаментов. Они были основными статистическими источниками для изучения хозяйственной жизни дореформенной России.

Для текущего учета динамики населения, кроме ревизских сказок и метрических книг, составлялись частные списки городских обывателей, призывные, посемейные списки.

В 1897 г. была проведена первая всероссийская однодневная перепись населения. Подготовкой ее проведения было составление списков населенных мест. При переписи населения данные вносились в личные (на каждое лицо) и в квартирные (на каждую квартиру) карточки. Проводились переписи населения крупных городов. Общепринятыми формулярами были подворная ведомость о количестве строений, водоснабжении, канализации и т. п.; квартирный лист о числе комнат, освещении, отоплении; личный листок. В некоторых случаях составлялась продовольственная карточка об учете потребления продовольствия и топлива.

Путем рассылки вопросных бланков проводились сельскохозяйственные переписи. Отчеты фабричных инспекторов давали сведения о бюджете рабочих. Ценными являются материалы земской статистики – выписки из книг волостных правлений, межевых книг, топографические карты, подворные карточки, поселенные бланки, описания хозяйств.

Земская статистика создала новую табличную форму обработки материала. Применялись простые таблицы, которые давали только статистическое описание зарегистрированных единиц (двор, хозяйство); групповые и комбинационные, представляющие возможность установления зависимости всей совокупности признаков.

Во второй половине XIX века стала складываться система коммерческой документации – контракты, акции, соглашения, заключенные между лицами и учреждениями, письма (циркуляры) об открытии, ликвидации учреждения, приглашения вступления во взаимные отношения. Группа документов связана с нормами вексельного права. Вексель – долговое обязательство об уплате определенному лицу определенной суммы в определенный срок. Отдельную группу составляла переписка, связанная с различными сделками с ценными бумагами — акциями, облигациями. Разнообразны уведомительные письма – адвизы, рекомендательные и кредитивно-рекомендательные (аккредитивы) письма. Особое значение имели доверенности и полномочия – документы, на основании которых или по которым одно лицо дает другому право совершить что-либо за него или от его имени.

Система военной документации включала в XVI в. боярские книги – именные списки бояр, окольничьих, думных дворян, думных дьяков и т. д.; боярские списки, в которые вносились поименно служилые люди; жилецкие списки – поименная запись всех дворян, обязанных поочередно находиться в Москве для различных поручений; десятий – именные списки городовых дворян и детей боярских, составлявшиеся при разборе, верстании и раздаче денежного жалованья; полковые и сотенные списки, городовые, засечные и строельные книги и т. д. Появление регулярной армии внесло коренные изменения в функции, задачи, организационное строительство вооруженных сил. Изменился в связи с этим и состав системы военной документации. Появляются новые виды документов, исчезают или меняют наименование и форму многие старые виды документов. В XVIII в. распоряжения подчиненным лицам оформлялись приказами, ордерами, предписаниями. Разъяснения к выполнению приказов давались в инструкциях, наставлениях, правилах. Подчиненные докладывали своим начальникам рапортами и донесениями. Учет численного состава воинских частей осуществлялся в штатах, табелях, списках, ведомостях. Офицеры получали патенты на чин, нижним чинам выдавались паспорта и аттестаты. Командировки военнослужащим оформлялись нарядами. Ход военных действий отражался в журналах, дислокациях, диспозициях, предположениях, и других видах документов.

Значительные изменения в системе военной документации произошли после военных реформ 60—70 -годов XIX в. Согласно Своду военных постановлений^[8], в переписке применялись рапорты, отношения и записки. Вид документа зависел от того, в высшую (рапорт), в равную (отношение) или в низшую (предписание) инстанцию направляется документ. Вид документа определялся не чином, а должностью. В строевой части канцелярии велись приказы, приказания, списки офицерских и классных чинов, описи лошадей, мобилизационные планы, списки, ведомости, журналы взысканий и другие виды документов.

«Положение о письмоводстве и делопроизводстве в военном ведомстве» 1911 г. упростило делопроизводство и резко сократило количество видов документов. Служебные документы делились на три вида: рапорты, предписания и сношения. Сохранились записки и официальные письма.

Ещё в условиях дореволюционной России сложилась система дипломатической документации. Её подсистемами были: документирование договорных отношений с иностранными государствами (договоры, конвенции, протоколы и т. п.); дипломатическая переписка; документирование положения и деятельности дипломатических агентов за границей (наказы, инструкции, отчёты, дневники, записки, обзоры прессы и др.).

В дореволюционной России сложились также системы документации вотчинных хозяйств, монастырей, капиталистических предприятий.

После прихода к власти большевиков в составе и содержании систем документации произошли качественные изменения. Отдельные старые системы наполнились фактически новым содержанием (система организационно-распорядительной документации). Некоторые системы документации исчезли, к примеру, коммерческая система документации, ряд систем, отражавших капиталистический способ производства. Вместе с тем появились совершенно новые, присущие советскому государству – система плановой документации; система документации по материально-техническому снабжению; документация по ценообразованию и др.Система документации по материально-техническому снабжению состояла, в свою очередь, как и другие системы из отдельных подсистем. К ним можно отнести подсистему документации по административным вопросам (в значительной степени совпадающую с организационно-распорядительной); подсистему договорных связей; подсистему финансово-расчетных и платежных операций, подсистему оформления претензионных и арбитражных споров. Подсистема документации, отражающая договорные связи по снабжению и сбыту продукции включала такие документы, как перечень потребности; расчет потребности в сырье, материалах, полуфабрикатах; договор поставки; долевой договор; дополнительное соглашение. Другие подсистемы включали документы, в которых решались соответствующие задачи управления материально-техническим снабжением.

Особую значимость в советское время получила достигшая огромных размеров система документации правящей коммунистической партии.

Системы документации в советский период не оставались неизменными. Они развивались вместе с развитием советской государственности. Задачи, встававшие перед советским государственным аппаратом на отдельных этапах советского строительства, оказывали существенное влияние на состав и содержание систем документации. Разрабатывались и внедрялись автоматизированные системы управления, информационной базой которых являлись соответствующие отраслевые системы документации. Подсистемами каждой из них являлись функциональные, каждую из которых можно рассматривать, в свою очередь, как самостоятельную систему документации.

Каждая из систем документации непрерывно развивается, так как усложняются и развиваются функции общества и государства, которые они отражают, изменяется технология управления, его техническая оснащённость.

В настоящее время развитие систем документации идёт в двух направлениях^[9]. Во-первых, происходит дальнейшая дифференциация системы общей документации, отделение и развитие новых самостоятельных систем документации. Их появление обусловлено новыми функциями государства и общества. Так, с переходом страны на рыночный путь развития в последние десятилетия появился ряд новых систем документации (система предпринимательской, налоговой документации и др.), а многие старые системы претерпели существенные изменения (банковская, бухгалтерская, документация по труду и др.). Иначе говоря, чем более развито общество, тем больше может быть выделено классификационных группировок по функциональному признаку.

Во-вторых, в условиях активного внедрения новых информационных технологий идёт процесс интеграции различных видов документации, относящихся к разным системам, их приспособление для комплексной обработки.

Таким образом, на протяжении столетий в процессе развития Российского государства и общества сформировались десятки функциональных и корпоративных (отраслевых) систем документации, являющихся необходимым условием жизнедеятельности социума, основой информационного обеспечения управления[10].