Булавчик В.Г., Грищенко Т.А

ФГКОУ ВПО «Санкт-Петербургский университет МВД России»

ОСНОВЫ УПРАВЛЕНИЯ

В ОРГАНАХ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ

Учебник

Материалы актуализированы по состоянию на 20.05.2014

протокол заседания кафедры № 16 от 20.05.2014.

Санкт-Петербург

План 2009 г., поз. 37

Булавчик В.Г., Грищенко Т.А.

Основы управления в органах внутренних дел: учебник./ СПб.: Изд-во СПб ун-та МВД России, 2009. – 204 с.

В курсе лекций на основе действующего законодательства Российской Федерации, нормативно-правовых актов МВД России, а также трудов ведущих ученых в области теории управления рассматриваются актуальные проблемы управления, применительно к сфере деятельности органов внутренних дел. Раскрыты основные категории теории управления, дано научное обоснование сущности управленческой деятельности в правоохранительных органах. Представлены обобщения, касающиеся процесса практического руководства органами внутренних дел.

В издании отражена суть информационного и документационного обеспечения управления, количественных методов оценки функционирования, организации подготовки и исполнения управленческих решений. Даны направления научных организаций труда и рационального использования рабочего времени в органах внутренних дел.

Курс лекций предназначен для курсантов и слушателей Санкт-Петербургского университета МВД России. Представленный материал дает возможность выпускникам университета на высоком уровне осуществлять управление структурными подразделениями органов внутренних дел.

Определенный интерес курс лекций представляет для практических работников и научных сотрудников, занимающихся вопросами управленческой проблематики в сфере правоохранительной деятельности.

Рецензенты:

Глущенко П.П., доктор юридических наук, профессор,

заслуженный юрист Российской Федерации

(Санкт-Петербургская академия управления и экономики);

Олейников В.С., доктор юридических наук, профессор,

заслуженный работник высшей школы Российской Федерации

(Санкт-Петербургская юридическая академия)

© Санкт-Петербургский университет

МВД России, 2009

ОГЛАВЛЕНИЕ

ПРЕДИСЛОВИЕ.. 5

ВВЕДЕНИЕ.. 8

РАЗДЕЛ I. ВВЕДЕНИЕ В КУРС «ОСНОВЫ УПРАВЛЕНИЯ
В ОРГАНАХ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ». 12

Лекция 1. Понятие и содержание социального управления.
Наука управления. Предмет, задачи и система курса
«Основы управления в органах внутренних дел». 12

1.1. Основные этапы развития теории управления. 12

1.2. Основные школы управления. 14

1.3. Развитие науки управления в России. 19

1.4. Предмет, задачи и система курса «Основы управления в органах внутренних дел». 21

РАЗДЕЛ II. ОРГАНИЗАЦИЯ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ
В ОРГАНАХ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ.. 25

Лекция 2. Принципы, цели и функции управления
в сфере правоохранительной деятельности.. 25

2.1. Основные принципы управления. 25

2.2. Цели управления. 28

2.3. Функции управления. 32

Лекция 3. Организационные структуры управления
органами внутренних дел.. 40

3.1. Понятие организации. 40

3.2. Формальная и неформальная организации. 43

3.3. Особенности разделения труда в органах внутренних дел. 46

3.4. Органы внутренних дел как организационная структура управления. 49

Лекция 4. Методы управления в органах внутренних дел.. 54

4.1. Понятие и классификация методов управления. 54

4.2. Организационно-административные методы управления. 55

4.3. Экономические методы управления. 57

4.4. Социально-психологические методы.. 60

Лекция 5. Штабная функция в органах внутренних дел.. 62

5.1. Особенности руководства в органах внутренних дел. 62

5.2. Функции штаба в органах внутренних дел. 68

РАЗДЕЛ III. ОРГАНИЗАЦИЯ ПРОЦЕССОВ УПРАВЛЕНИЯ
В ОРГАНАХ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ.. 74

Лекция 6. Документационное обеспечение управления
в органах внутренних дел.. 74

6.1. Сущность, принципы и задачи делопроизводства. 74

6.2. Организация документооборота. 80

Лекция 7. Выработка и реализация управленческих решений
в органах внутренних дел.. 88

7.1. Понятие и виды управленческих решений. 88

7.2. Разработка и принятие управленческих решений в органах внутренних дел. 95

7.3. Организация исполнения управленческих решений. 102

7.4. Система планирования в деятельности органов внутренних дел. 110

Лекция 8. Правовые основы и организация информационно-аналитической работы в органах внутренних дел.. 117

8.1. Информационное обеспечение управления в органах внутренних дел. 117

8.2. Задачи и принципы аналитической работы.. 124

8.3. Содержание и методы аналитической работы.. 130

Лекция 9. Организационные проблемы кадрового обеспечения органов внутренних дел.. 144

9.1. Организация работы с кадрами. 144

9.2. Социально-психологические аспекты кадровой работы.. 151

Лекция 10. Организационное обеспечение управления силами
и средствами органов внутренних дел
в условиях чрезвычайных обстоятельств.. 157

10.1. Чрезвычайные обстоятельства и их организационно-правовое обеспечение. 157

10.2. Организация управления органами внутренних дел в чрезвычайных обстоятельствах. 165

Лекция 11. Организационное обеспечение инноваций
в управлении органами внутренних дел.. 173

11.1. Понятие, задачи и основные направления научной организации труда. 173

11.2. Инновации в управлении органами внутренних дел. 180

ЗАКЛЮЧЕНИЕ.. 187

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ... 191

ПРЕДИСЛОВИЕ

Правоохранительные системы, к которым относятся органы внутренних дел, используя традиционные и новейшие методы управления, активно предпринимают действия по принципиальному изменению ситуации, связанной с криминализацией экономики, обеспечению надежного противодействия наркоугрозе, защите личности и имущественных интересов граждан. Вместе с тем начавшийся процесс внутри органов внутренних дел заметно отстает от общественных потребностей.

Состояние правоохранительных систем в настоящий период свидетельствует о том, что многие из территориальных органов не всегда оперативно реагируют на изменение ситуации на обслуживаемой территории, снижают эффективность борьбы с преступностью, не обеспечивают должным образом общественную безопасность и охрану общественного порядка.

Проблемы совершенствования управленческой деятельности в правоохранительных органах постоянно находятся в поле зрения и ученых и практических работников. Диалектика социально-экономической жизни, криминализация общества в своей совокупности предопределяют необходимость разработки и обоснования теоретических и практических проблем, относящихся к управлению органами внутренних дел. Такой подход предполагает рассмотрение механизма управления ими с позиции системного подхода и высокого научно-методического обоснования деятельности органов внутренних дел.

Актуальность курса лекций обусловлена тем, что практическая деятельность сотрудников органов внутренних дел предполагает наличие уверенных знаний теоретико-правовых проблем и методов по совершенствованию механизма управления ими. В соответствии с государственными образовательными стандартами эти знания следует осваивать курсантам и слушателям Санкт-Петербургского университета МВД России при изучении дисциплины «Основы управления в органах внутренних дел».

Методологическая база курса лекций представлена широкой совокупностью научных методов, логика применения которых основана на интегрировании подходов различных дисциплин (философия, социология, криминология, управление) к изучению процессов и результатов деятельности правоохранительных органов.

Теоретической основой курса лекций послужили труды ученых, принадлежащих к различным школам и направлениям. Значительный вклад в формирование системного подхода к пониманию и изучению проблем управления в социальных системах внесли В.Г. Афанасьев,
В.П. Петрушенко, Э.Г. Юдин. Этими проблемами занимались правоведы Ю.Е. Аврутин, С.С. Алексеев, Я.М. Бельсон, Ю.И. Гревцов,
Д.А. Керимов, А.П. Коренев, Г.М. Миньковский, Р.С. Мулукаев,
В.П. Сальников, В.Н. Синюковю. Значительная роль в науке управления принадлежит работам Л.Ш. Берекашвили, Ю.Д. Блувштейна,
С.Е. Вицина, И.И. Карпец, Л.М. Колодкина и В.Д. Малкова.

Научной общественностью и педагогическим сообществом признано, что фундаментальными учебными изданиями, предназначенными для изучения основ управления в органах внутренних дел являются учебники под редакцией В.Д. Малкова (1990 год), В.П. Сальникова
(2002 год), А.П. Коренева (2003 год). До сих пор популярны учебное пособие В.С. Четверикова и В.В. Четверикова (1987 год) а так же курс лекций в трех частях под редакцией В.П. Сальникова
(2003 год). В большинстве этих изданий базовыми разделами являются: введение в курс основ управления, процесс управления, кадры в управлении, делопроизводство и основы научной организации труда в органах внутренних дел.

При определении содержания курса лекций значительной переработке были подвергнуты научные материалы, опубликованные в отечественной и зарубежной печати по проблемам управления органами внутренних дел, а также действующие руководящие документы, определяющие организацию и методику управления органами внутренних дел.

Исходя из того, что в последние годы разработаны общие подходы, касающиеся эффективности функционирования органов внутренних дел и механизма ведомственного правового регулирования их деятельности, авторы стремились эти достаточно сложные аспекты управления раскрыть в наиболее полной форме.

В процессе написания работы авторы предприняли попытку обосновать положения, относящиеся к основам управления органами внутренних дел исходя из того, что право с одной стороны является важнейшим средством управления правоохранительными системами, а с другой всегда имеет социально-управленческую природу. Меры активности и результативности теории управления повышаются с углублением механизма права и зависят от субъективного начала. Правоприменение в органах внутренних дел как самостоятельное явление имеет специфическое внутреннее качество.

Организующее воздействие права на правоохранительные системы осуществляется через юридический механизм управления. Последний отличается от механизма правового регулирования своей функциональной направленностью, обеспечивая конкретное управленческое воздействие.

Курс лекций предназначен для слушателей и курсантов Санкт-Петербургского университета МВД России, однако он может использоваться преподавателями, адъюнктами и научными работниками, занимающимися проблемами управления органами внутренних дел, а также обучающимися в системе учебных заведений МВД всех специальностей. Издание является составной частью учебно-методического комплекса, включающего курс лекций, альбом-схем и другие материалы, способствующие должному отражению современного понимания целостности и неделимости управленческой и организаторской работы руководителей органов внутренних дел. Вместе с тем, его содержание позволяет повышать теоретическую и практическую подготовку руководителям органов внутренних дел, по кругу обязанностей связанных с управлением, а так же может быть полезно всем, кто интересуется проблемами науки управления.

Авторы искренне благодарны заслуженному юристу России доктору юридических наук, профессору П.П. Глущенко, а также заслуженному работнику высшей школы России, доктору юридических наук, профессору В.С. Олейникову, взявшим на себя труд по рецензированию рукописи. Их ценные замечания и предложения позволили не только улучшить структуру, но и в определенной мере содержание курса лекций.

Особую благодарность авторы выражают своим коллегам по кафедре, педагогам Санкт-Петербургского университета МВД России, которые многие годы своей жизни посвятили борьбе с преступностью и своими ценными советами, предложениями и рекомендациями оказали существенную помощь при работе над содержанием курса лекций.

Вполне разумно предвидеть, что отраженные в курсе лекций взгляды авторов на толкование основных положений теории управления, не свободны от недостатков, а поэтому они с глубокой признательностью примут все предложения, направленные на улучшение его содержания.

Заинтересованные лица могут направлять свои отзывы и критические замечания по адресу: 198206, Санкт-Петербург, ул. Летчика Пилютова, д. 1, Санкт-Петербургский университет МВД России.

ВВЕДЕНИЕ

Теория управления и практика общественной жизни позволяют сделать вывод о том, что совершенствование системы государственного управления и ее правоохранительного звена должно базироваться, прежде всего, на правовом механизме ее регулирования. Такой механизм должен включать в себя как правовое обеспечение, так и формирование организационных структур управления в системе органов охраны правопорядка и борьбы с преступностью.

Социально-правовая действительность и конкретные результаты противодействия преступности в настоящее время пока не в полной мере отвечают ожиданиям общества. Предпринимаемые меры заметно отстают от общественных реалий, а зачастую остаются декларируемыми намерениями. Все это объективно обусловливает необходимость организационной перестройки деятельности системы Министерства внутренних дел России.

Реализация функций органов внутренних дел в свою очередь формируют специфику управления ими. Во многом управление этой деятельностью не имеет аналогов в других видах социальной практики. Это предопределяется, с одной стороны, более широкой общей компетенцией государственных служащих этих органов, а с другой – наделением управленческих аппаратов правоохранительных органов значительным объемом особых полномочий, связанных с деятельностью многочисленных субъектов общества. Кроме того, существует потребность в обеспечении постоянного взаимодействия правоохранительных органов, как между собой, так и со многими государственными и общественными институтами.

Органы внутренних дел Российской Федерации являются неотъемлемой частью правоохранительной системы и своей деятельностью активно воздействуют на социально-политический и социально-психологический климат в обществе. Они обладают уникальными и разнообразными функциональными и организационными характеристиками. В определенной мере они самостоятельны, однако выполнение ряда правоохранительных задач требует объединения усилий с другими государственными и общественными структурами. Эффективное противодействие преступности требует координированных усилий общества в целом.

Управление органами внутренних дел характеризуется централизацией подчинения и наличием внутреннего распорядка, а также повышенной ответственностью за результаты оперативно-служебной деятельности.

Органы внутренних дел и их должностные лица обладают процессуальной самостоятельностью, законодательство налагает на их деятельность определенные ограничения. Это обусловлено не только тесным переплетением управленческой и предметно-правовой деятельности, но и обязанностью принимать в повседневной практике социально значимые решения, которые нередко вырабатываются в критических условиях.

Деятельность правоохранительных органов требует формирования не только системы, но и технологии управления, качественно отличающихся от иных сфер социального управления. Управление правоохранительной деятельностью составляет своеобразный объект изучения в рамках самостоятельной частной теории управления. Она изменяется в соответствии с динамикой развития общественных отношений и способна дать практические рекомендации, направленные на достижение высоких конечных результатов. Содержание управленческой деятельности в ряде аспектов правоохранительной практики может полноценно представлять объект общей теории социального управления.

Теория социального управления в новейшей истории приобрела высокую актуальность в связи с активными социальными преобразованиями общественного устройства. В настоящее время она является предметом изучения ряда гуманитарных и естественных наук. Теория социального управления существует и развивается исключительно в качестве междисциплинарной системы, в которой наиболее успешно развиваются экономико-правовые и государственно-правовые отрасли знаний.

Авторы курса лекций исходили из сложившихся в науке представлений о правоотношениях, характеризующих процесс функционирования органов внутренних дел. Рассматривая, управление в органах внутренних дел учитывали два вектора социальной ориентации органов внутренних дел, равнозначных по значению и находящихся в постоянном взаимодействии. В наиболее общем виде управление органами внутренних дел рассматривается как социально-правовой механизм не только с присущей ему упорядоченностью компонентов, процессом функционирования, но и системными связями, принципами и отдельными функциями, а также областью компетенции и методами решения конкретных задач.

В данном курсе лекций под объектом изучения теории управления органами внутренних дел понимаются закономерности функционирования и развития механизма управления ими. При этом органы внутренних дел рассматриваются как системное социальное образование, взаимодействующее с иными социальными структурами (государственными и негосударственными), призванными решать социальные вопросы общественного развития, жизнедеятельности институтов общества, а также защищать права и законные интересы человека и гражданина.

Содержание курса лекций в соответствии с программой «Основы управления в органах внутренних дел» разработано по четырем разделам.

В первом разделе − «Введение в курс "Основы управления в органах внутренних дел"» раскрывается понятие и содержание социального управления. Даны общие сведения о науке управления, предмете, задачах и системе курса «Основы управления в органах внутренних дел»

Во втором разделе «Организация системы управления в органах внутренних дел» даются теоретические пояснения, касающиеся принципов, целей и функций управления в сфере правоохранительной деятельности. Раскрывается суть организационных структур управления органами внутренних дел. Указываются методы управления в органах внутренних дел. Обосновывается значение штабной функции для обеспечения деятельности органа внутренних дел.

В третьем разделе «Организация процессов управления в органах внутренних дел» раскрывается суть документационного обеспечения управления в органах внутренних дел. Показывается диалектическая взаимосвязь между выработкой и реализацией управленческих решений в органах внутренних дел. Даются пояснения о содержании правовых основ и организации информационно-аналитической работы в органах внутренних дел. Отражаются особенности подготовки основных управленческих документов на уровне ГРОВД.

В четвертом разделе «Организационные проблемы управления органами внутренних дел» даны пояснения связанные с организационными проблемами кадрового обеспечения органов внутренних дел. Разъяснены особенности организационного обеспечения управления силами и средствами органов внутренних дел в условиях чрезвычайных обстоятельств. Указана суть организационного обеспечения инноваций в управлении органами внутренних дел.

Основная задача теории управления, отображенная в данном курсе лекций – вооружить обучаемых научными методами системного видения общественных явлений, понятиями и категориями науки управления, образующими необходимый теоретический фундамент для управления органами внутренних дел. Назначение настоящего пособия состоит в расширении кругозора обучаемых в области управления и освоении рекомендаций по решению разнообразных и зачастую неповторимых управленческих проблем и конкретных задач, возникающих в практике деятельности органов внутренних дел.

РАЗДЕЛ I

ВВЕДЕНИЕ В КУРС
«ОСНОВЫ УПРАВЛЕНИЯ В ОРГАНАХ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ»

Лекция 1. Понятие и содержание социального управления.
Наука управления. Предмет, задачи и система курса
«Основы управления в органах внутренних дел»