Правовые основы экономики культуры 6 страница
Недостатком такой тарифной системы была неоправданная межотраслевая дифференциация в оплате труда и значительное отставание уровня оплаты труда в социальной сфере, в частности в культуре, от средней заработной платы в экономике страны. Конечно, средняя заработная плата в социальной сфере постоянно увеличивалась. И это было связано в первую очередь с общегосударственными мероприятиями по пересмотру ставок и окладов. В 1964-1965 гг. было проведено повышение заработной платы 20 млн. работников просвещения, здравоохранения, культуры, жилищно-коммунального хозяйства, торговли, общественного питания и других отраслей, непосредственно обслуживающих население5. Второе повышение в 1977-1978 гг. касалось только низко- и среднеоплачиваемых работников, занятых в так называемой непроизводственной сфере6. Но темпы роста этого показателя здесь были ниже, чем во многих других отраслях, что увеличивало отставание уровня оплаты труда. Так, среднемесячная зарплата работников в отрасли «Культура и искусство» составляла 67% от оплаты труда в промышленности в 1970 г., 64% в 1980 г., 60% в 1985 и 1990 гг. (табл. 11.1).
Не сыграли положительной роли в динамике оплаты труда в культуре и фонды экономического стимулирования. Их абсолютная величина была столь незначительна, что не давала возможности организациям культуры достойно оплачивать результаты труда каждого конкретного работника.
Под контролем государства находилась не только основная (тарифная) часть заработной платы, но и дополнительная (надтарифная). Оно устанавливало максимально возможные размеры и условия выплаты надбавок, доплат и премий, перечни профессий и должностей работников, которые могли их получать. Причем это касалось дополнительных выплат из фонда заработной платы, который не зависел от работы коллективов, и фондов экономического стимулирования, которые они «зарабатывали». Таким образом, организации культуры, оценивая со своей стороны полезность труда каждого конкретного специалиста, были ограничены не только величиной соответствующих фондов, но и размером индивидуальных выплат из них. А ведь только сами коллективы, в недрах которых проходит профессиональная жизнь творческих работников, научных сотрудников и других специалистов, могут знать вклад каждого из них в общее дело.
Таблица 11.1. Соотношение среднемесячной зарплаты
в культуре и промышленности (Российская Федерация)7
| Годы | Среднемесячная зарплата в промышленности, руб. | Среднемесячная зарплата в культуре | |
| Руб. | В % к среднемесячной зарплате в промышленности | ||
Все эти проблемы были актуальны не только для хозрасчетных организаций культуры (театров, концертных организаций, цирков, парков культуры и отдыха, зоопарков), имеющих достаточно высокий уровень доходов от платных форм деятельности, но и для бюджетных учреждений (музеев, библиотек и клубов). Хозяйственный механизм, основанный на сметном финансировании, практически исключал Материальное стимулирование их деятельности, не допускал возможности самих учреждений культуры оценивать и экономически влиять на результаты труда своих работников.
Государство жестко регламентировало не только оплату труда, но и занятость работников сферы культуры. На уровне страны, регионов и населенных пунктов, отраслей и предприятий оно решало вопросы создания и ликвидации рабочих мест, распределения и перераспределения рабочей силы. В те годы решение об открытии или закрытии самого маленького театра, концертной организации, цирка, музея и пр. в любой точке страны принималось на уровне Совета Министров. Напомним, что организациям культуры «сверху» определялась численность работников, их профессиональный и квалификационный состав. Социальная защищенность работников государством, а оно заменяло и профсоюзы, которые существовали в нашей стране чисто номинально, была настолько неразумна, что не оставляла места для каких-либо самостоятельных действий организациям культуры по отношению к тем, кто не соответствовал задачам коллективов или просто плохо работал.
Трудовое законодательство практически не позволяло администрации освобождаться от таких работников. Да ни у кого на них и не поднялась бы рука. Ведь вся государственная система была направлена на защиту работающих, а не безработных, которых у нас в стране официально не было. Но отсутствие естественного и гибкого механизма создания новых и ликвидации уже изживших себя «вечных» коллективов с их закостенелой организационной системой привело к скрытой безработице в этой сфере, как и во всех других.
Подводя некоторые итоги, можно сказать, что в период расцвета административно-командной системы у нас в стране действовал один работодатель - государство. Оно обеспечивало работой, определяло плановые задания и, естественно, гарантировало и регламентировало практически всю оплату труда. Государство же и защищало работников, выполняя функции профсоюзов. Система организации и оплаты труда в культуре уравняла добросовестных и лентяев, талантливых и бездарных, гарантируя им почти 100% заработка только за принадлежность к общественно признанным профессиям. А качество и мера участия работников в деятельности организаций культуры, их вклад в творческое развитие коллективов, которые и могли быть оценены только коллективами, практически не влияли ни на заработную плату, ни на их номинальную занятость.
В конце 1980-х гг. на фоне развивающихся демократических процессов была предпринята еще одна попытка экономических преобразований в сфере культуры, которая оказала большое влияние на трудовые отношения и оплату труда.
11.2
Модернизации конца 1980-х годов. Реформы в культуре начались в 1989 г. Им предшествовал комплексный эксперимент по совершенствованию управления и повышению эффективности деятельности театров (1987-1988 гг.)8. Развитие трудовых отношений в период театрального эксперимента шло по пути расширения прав театров в оплате труда творческих работников и усиления зависимости оплаты от коллективных результатов деятельности. Это достигалось, в первую очередь, с помощью нормативного метода определения фонда заработной платы, точнее, нормативного регулирования его прироста в зависимости от динамики собственных доходов. Принципиальным моментом было то, что устанавливалась устойчивая, заранее известная зависимость величины этого фонда от результатов деятельности театров. Коллективам предоставлялось право зарабатывать дополнительные средства на оплату труда на основе собственных трудовых усилий. Это повышало материальную заинтересованность коллективов в увеличении объема услуг необходимого для потребителей качества.
Хозяйственный механизм, апробированный во время эксперимента, позволил повысить финансовые возможности театров и, в частности, увеличить объем средств, направляемых на оплату труда. Важную роль сыграла возможность применения гибкой системы цен. Этому способствовала также стабилизация дотации каждому театру: сохранение ее объема на неизменном уровне, сложившемся в год, предшествующий эксперименту. Одно из существенных достижений эксперимента было связано с новым принципом Распределения экономии дотации, согласно которому вся ее сумма оставалась в театре. Это принципиально меняло систему стимулирования. Доходы театров, оставшиеся после возмещения материальных затрат и образования фонда заработной платы, полностью направлялись в фонд поощрения и фонд творческо-производственного и социального Развития. Отныне они планировались в расходной части сметы. Окончательная же их величина складывалась по фактическим результатам деятельности театров. По существу, это означало, несмотря на сохранение понятия «экономии плановой дотации», переход от поощрения перевыполнения плана к стимулированию реальных результатов.
Государство продолжало, хотя и менее жестко, регламентировать формирование всех источников оплаты труда. Творческие коллективы, участвующие в эксперименте, не могли в пределах утверждаемых показателей плана (количества зрителей и размера государственной дотации) самостоятельно распоряжаться собственными финансовыми средствами, т. к. пропорции распределения доходов в фонды экономического стимулирования и фонд заработной платы определялись нормативами, уставленными положениями эксперимента и частично корректируемыми вышестоящими организациями.
Вместе с тем нельзя не отметить, что эксперимент предоставил театрам больше прав в расходовании совокупного фонда оплаты труда, расширил возможности коллективов в области материального стимулирования работников, дифференциации их заработной платы. Изменения затрагивали только дополнительную (надтарифную) ее часть, которая отражала оценку творческого труда со стороны театров. В перечне дополнительных выплат появились надбавки артистам за активную творческую деятельность и другим специалистам за высокие достижения в работе. Надбавки, стимулирующие устойчивые показатели качества результатов труда, существовали и раньше, но условия их применения в период эксперимента изменились. Театры получили право самостоятельно устанавливать конкретный размер надбавок и круг лиц, получающих их (в пределах, оговоренных в нормативных документах). Увеличился объем источника этих выплат - планового фонда заработной платы. Расширение правовых и финансовых возможностей позволяло повысить уровень заработной платы работников и более ощутимо поощрять тех людей, которые этого заслуживали.
Кроме того, надбавки устанавливались сроком на квартал, театральный сезон или на время выполнения определенной работы, но не более чем на год. Они могли снижаться или отменяться полностью при ухудшении работы, невыполнении заданий руководства и при других нарушениях трудовой и производственной дисциплины. Временный характер, периодический пересмотр, вероятность снижения или отмены усиливали стимулирующее воздействие надбавок. В связи с введением нормативного метода, который обеспечивал зависимость объема фонда заработной платы театров от динамики их услуг, иным стал характер этого воздействия. Если раньше надбавки стимулировали только индивидуальные результаты труда, то в период эксперимента — и коллективные.
Несмотря на несовершенство хозяйственного механизма, предложенного экспериментом, можно вполне определенно сказать, что была сделана реальная попытка восстановления права театров в оценке труда своих работников. Однако, предоставив театрам больше прав в области организации заработной платы, государство, как и прежде, лимитировало уровень заработной платы. Так, положения эксперимента ограничивали размеры премий и вновь введенных надбавок. Это наряду с другими причинами способствовало сохранению уравнительных тенденций в оплате и стимулировании труда.
Театральный эксперимент был попыткой реформировать трудовые отношения в рамках старой системы, суть которой состояла в прямом централизованном управлении с использованием в основном неэкономических методов. Менялись масштаб централизованного руководства, соотношение административных и экономических методов управления, тип и набор показателей, но природа системы оставалась прежней. Однако, несмотря на половинчатость эксперимента, сохранение ненужных регламентации, что было вполне естественным для того периода, он сыграл свою роль в продвижении организаций культуры к новым экономическим отношениям9.
Следующим шагом в этом направлении стала реформа 1989 г. - переход организаций культуры на новые условия хозяйствования, при которых развивались и углублялись идеи театрального эксперимента10. Продолжался процесс передачи прав в сфере творческой и оперативно-хозяйственной деятельности от государства коллективам. Так, организации культуры получили гораздо больше прав в области финансовой политики, ценообразования, распоряжения своими доходами, формирования профессионального состава работников, оплаты и стимулирования их труда, развития творческо-производственной и социальной сферы. Впервые бюджетным учреждениям (музеям, библиотекам, клубам) были предоставлены практически те же права, что и хозрасчетным организациям (театрам, концертным организациям, циркам, паркам).
Новые условия организации и оплаты труда были связаны с двумя принципиальными моментами. Государственные ассигнования организациям культуры стали рассматриваться как определенный вид дохода, что наполнило новым содержанием уже привычные понятия доходов и расходов и ликвидировало понятие «плановой убыточности». Как следствие этого, коллективы получили возможность формировать свой хозрасчетный доход, который отражал конечные экономические результаты их работы и был источником производственного и социального развития, стимулирования и оплаты труда. При переходе на новые условия хозяйствования на выбор каждого коллектива предлагались две формы нормативного распределения хозрасчетного дохода и, соответственно, формирования фонда оплаты труда". Нормативный метод, устанавливая связь между результатами работы коллективов и средствами на оплату труда, повышал стимулирующую роль последних.
Одна форма хозрасчета предполагала формирование фонда оплаты труда из двух частей - фонда заработной платы и фонда поощрения - по нормативам, установленным вышестоящей организацией для каждого из них отдельно. При этом фонд заработной платы зависел не от хозрасчетного дохода, который отражал собственные усилия коллективов, а от их валового дохода, а фонд поощрения отчислялся от прибыли. Эта форма хозрасчета характеризовалась ограниченными правами организаций в распоряжении заработанными средствами и сильным централизованным началом в оценке результатов работы коллективов и их материальном поощрении. Недостатком этого порядка являлось и то, что надтарифная часть заработка по-прежнему была раздроблена между разными фондами. Это усложняло систему оплаты труда.
Другая форма хозрасчета предполагала формирование единого фонда оплаты труда как остатка хозрасчетного дохода коллектива после образования фонда творческо-производственного и социального развития. Причем норматив отчислений в последний устанавливала вышестоящая организация. То есть, по существу, речь шла о нормативно регулируемом «сверху» распределении хозрасчетного дохода. Такой метод формирования фонда оплаты труда не давал коллективам права самостоятельно определять величину средств на оплату и поощрение труда своих работников. Однако относительно первой формы хозрасчета этот метод был более прогрессивным. Ведь в данном случае величина фонда оплаты труда зависела от хозрасчетного дохода, отражающего конечные экономические результаты деятельности организаций культуры. Кроме того, формирование единого фонда без разделения на фонд заработной платы и фонд поощрения давало коллективам большую свободу в использовании его средств, в определении конкретных направлений и целей их расходования.
В театральном эксперименте был предложен третий вариант механизма распределения хозрасчетного дохода. На тот момент он был наиболее прогрессивным. Прежде всего, создавался фонд основной заработной платы. Из оставшихся после этого средств (остаточного дохода) трудовые коллективы самостоятельно формировали фонд творческо-производственного и социального развития и фонд поощрения. Достоинством предложенного механизма было то, что он обеспечивал наглядную и простую для понимания людей связь между результатами труда и его оплатой. Единый фонд оплаты труда состоял в данном случае из фонда основной заработной платы и фонда поощрения. Первый гарантировал работникам выплату заработной платы, предусмотренной должностными окладами и тарифными ставками, второй был источником всего надтарифного заработка. Важно также отметить, что размер единого фонда оплаты труда зависел от величины хозрасчетного дохода коллектива12.
Эта форма предоставляла театрам значительно большую самостоятельность в распоряжении заработанными средствами по сравнению с другими формами, предложенными в Законе о государственном предприятии, принятом в 1987 г. Театры ограничивал лишь размер хозрасчетного дохода как экономический результат их деятельности и схемы должностных окладов и тарифных ставок как гарантированный минимум заработной платы работников. В этих пределах коллективы были свободны в регулировании размера постоянной части единого фонда оплаты труда — фонда основной заработной платы. Ведь в новых условиях хозяйствования театры, как и все другие организации культуры, самостоятельно определяли общую численность работников, их профессиональный и квалификационный состав, проводили тарификацию и утверждали штаты, а также устанавливали должностные оклады работникам без соблюдения средних окладов по штатному расписанию и без учета соотношения их численности. Театральные коллективы самостоятельно определяли и величину переменной составляющей единого фонда оплаты труда - фонда поощрения, устанавливая пропорции распределения хозрасчетного дохода, оставшегося после выплаты основной заработной платы, между фондами экономического стимулирования.
В новых условиях хозяйствования коренным образом изменилась система оплаты и стимулирования труда работников организаций культуры. Обеспечивая гарантированный минимум заработной платы, она не ограничивала ее максимальный размер. Анализируя эту систему, можно отметить следующие важные моменты. Развитие данной системы шло по пути преодоления уравнительных тенденций, расширения прав и возможностей творческих коллективов в области дифференциации основной и дополнительной заработной платы. Это позволяло усилить зависимость между трудовым вкладом и трудовыми доходами каждого работника.
Впервые изменения произошли в организации основной заработной платы. Она стала более гибкой. Теперь организации культуры, как и все другие предприятия, могли самостоятельно определять должность и квалификацию работника, а также назначать любой оклад в пределах максимума и минимума, установленного в централизованном порядке. Здесь следует отметить, что тарифная система оплаты труда — важнейший инструмент централизованного регулирования заработной платы - по форме и содержанию не изменилась. Отраслевой характер этой системы сохранялся до перехода на единую межотраслевую тарифную сетку в 1992 г. По сравнению с другими предприятиями права организаций культуры в этой области были ограничены. Так, в их компетенцию не входило введение новых должностных окладов и тарифных ставок за счет заработанных средств. Это снижало стимулирующее воздействие основной заработной платы на индивидуальные и коллективные результаты труда. Однако, и это совершенно очевидно, в новых условиях хозяйствования повышалась роль тарифов и расширялись возможности коллективов в оценке с их помощью количества и качества труда работников.
Новые условия хозяйствования сняли ограничения с дополнительной (надтарифной) части заработка. Отныне хозрасчетные организации культуры в пределах своих финансовых средств могли самостоятельно и свободно определять размер дополнительной заработной платы работника, исходя из тех задач, которые на него возложены, и той роли, которую он играет в творческом процессе, т. е. исходя из его полезности для коллектива. В законе СССР «О государственном предприятии (объединении)» данная позиция была четко сформулирована: «заработная плата каждого работника определяется конечными результатами работы, личным трудовым вкладом работника и максимальным размером не ограничивается»13.
Новые условия хозяйствования предоставили хозрасчетным организациям культуры свободу в выборе систем заработной платы и форм поощрения труда. При решении этого вопроса исходили из следующего принципа: как не существует одинаковых условий в творческих коллективах разных типов, жанров, характера деятельности, подчиненности и т. д., так и не существует единственной, наилучшей для всех них формы оплаты труда участников творческо-производственного процесса. Имеющиеся различия обуславливают объективную необходимость многовариантности, многообразия рассматриваемого механизма14. Признание свободы организаций культуры в вопросах оплаты и стимулирования труда подкреплялось двумя важными решениями, которые давали им возможность увеличить объем своих доходов. Во-первых, творческим коллективам дали право привлекать внебюджетные источники. До участия в финансировании культурной деятельности были допущены все субъекты, заинтересованные в развитии искусства и улучшении культурного обслуживания населения — предприятия всех форм собственности, общественные и другие организации, частные лица. Во-вторых, с 1989 г. в театрах, а позже и в других организациях исполнительских искусств были введены свободные цены на билеты. В новых условиях хозяйствования впервые признавалась необходимость установления экономических связей между всеми субъектами культурной деятельности; организации исполнительских искусств, музеи, учреждения культурно-досугового комплекса получили достаточно широкую экономическую и хозяйственную самостоятельность. Coдержанием реформы 1989 г. стал по существу поворот к рыночным отношениям. В начале 1990-х гг. он был подкреплен такими важными нормативными актами, как постановление «О социально-экономической защите и государственной поддержке театров и театральных организаций в РСФСР», Положение о театрах, «Основы законодательства о культуре», в которых государство признало все формы собственности в сфере культуры, официально провозгласило отказ от административного вмешательства в творческую жизнь коллективов и навязывания им идеологических догм15. В результате организации культуры оказались более других подготовлены к рыночным преобразованиям.
11.3
Рыночные преобразования 1990-х годов. Рыночные отношения обеспечивают свободу индивидуального выбора, что является условием активной позиции человека в деле обеспечения себя необходимым объемом материальных ресурсов. Без этого невозможны эффективность и жизнестойкость системы хозяйствования. Рыночный механизм и проявления экономической свободы по существу неразделимы. В условиях рыночных отношений человек имеет возможность свободно распоряжаться своими ресурсами, не только материальными и финансовыми, но и собственным трудовым и творческим потенциалом, выбирать место работы на предприятиях и в организациях разных форм собственности, и не только у себя в стране. Это принципиально иной уровень свободы.
Так, в сфере культуры рыночные реформы и связанный с ними новый порядок создания организаций изменили ситуацию в области занятости, позволяя, по существу, решать проблемы скрытой безработицы. Это в первую очередь касалось исполнительских искусств и художественных музеев. В переходный период появились эффективные процедуры создания новых организаций культуры различных форм собственности, возникло множество независимых коллективов, принадлежащих к так называемому некоммерческому сектору. Причем, кроме увеличения сети постоянных театров, концертных и цирковых коллективов, музеев и галерей, стало возникать множество временных творческих коллективов для осуществления конкретных культурных проектов. Помимо этого, новая политическая и социально-экономическая ситуация расширила границы рынка творческого труда и до международных масштабов. Таким образом, одной из важнейших тенденций занятости в культуре стало определенное расширение возможностей работы для людей творческого труда.
Но есть и другая сторона рынка. Общество, живущее по его законам, - общество равных прав, но неравных возможностей. «Принцип равенства... применяется к заведомо "неравным", не одинаковым людям. К мужчинам и женщинам, сильным и слабым, ловким и неуклюжим, симпатичным и "не очень", талантливым и заурядным, трудолюбивым и лентяям, образованным и невеждам. И все эти, и множество других особенностей, формирующих неповторимый индивидуальный облик каждого, определяют, естественно, разные возможности людей в состязании за свое личное счастье и благополучие»16. В условиях рынка человек вступает в конкурентную борьбу с другими его участниками. Здесь больше подходят люди энергичные, предприимчивые и инициативные. Конкуренция всегда сопряжена с риском и неожиданными результатами. Рынок не гарантирует право на труд и доход и не существует без таких атрибутов, как безработица и дифференциация доходов. Поэтому возникает необходимость в государственном регулировании сферы труда и занятости, в системе защитных мер, которая не оставляла бы человека один на один со стихией рынка.
Коллективы и отдельные работники в сфере культуры тем более нуждаются в такой защите. Ведь профессии режиссера, артиста, музыканта, библиотечного работника, научного сотрудника в музее и пр. с их специфическими проблемами можно отнести, по аналогии с «группами риска» населения, к социально уязвимым профессиям, которые требуют особого внимания со стороны общества.
В переходный период, как и в прежние времена, организации культуры по механизму формирования и расходования фонда основной (тарифной) заработной платы были приравнены к бюджетным организациям (такой порядок сохраняется до настоящего времени). На них распространены Единая тарифная сетка оплаты труда работников бюджетной сферы (ETC)17 и Закон о минимальной заработной плате. Известно, что к началу 1990-х гг. тарифные ставки и оклады, утверждаемые под влиянием сиюминутных экономических факторов и лоббистских влияний различных групп, существенно различались по отраслям для работников одних профессий и одного уровня квалификации. Введение ETC в 1992 г. должно было привести к упорядочению основных (тарифных) условий оплаты труда по отраслям, финансируемым из бюджетных источников, в частности, к установлению обоснованных соотношений в уровнях заработной платы различных профессионально-квалификационных групп в зависимости от сложности труда и квалификации работников и к поддержанию этих соотношений. Эти задачи на первом этапе функционирования ETC были выполнены.
В условиях рынка важной составляющей системы социальной защиты работников является индексация их Доходов. Для ее осуществления в переходный период государство использовало в бюджетной сфере два вида инструментов: 1) постоянные разряды оплаты труда и тарифные коэффициенты, установленные в ETC; 2) минимальную ставку заработной платы, которая периодически пересматривалась в соответствии с темпами инфляции. Суть ETC состояла в том, что в ней в виде коэффициентов зафиксированы соотношения в уровнях заработной платы (напомним - в зависимости от сложности труда и квалификации работников). Эти соотношения постоянны, а вот абсолютная величина окладов, как произведение тарифного коэффициента и минимальной ставки заработной платы, периодически менялись. Таким образом, существующая система организации и оплаты труда, с одной стороны, не лишала социальных гарантий работников, с другой - ограничивала их доходы лишь конечными экономическими результатами деятельности организаций.
Однако в условиях экономического кризиса защитные меры государства гарантировали лишь минимальный уровень заработной платы в сфере культуры, обеспечивающий физическое выживание творческих работников. Об этом свидетельствовал многократный разрыв между зарплатой в культуре и оплатой труда, к примеру, в топливно-энергетическом комплексе или на транспорте (табл. 11.2), отставание роста номинальной заработной платы от общего уровня потребительских цен.
Это было результатом политики государства в области оплаты труда работников бюджетной сферы. В 1990-е гг. индексация тарифных ставок ETC существенно отставала от темпов инфляции и роста величины прожиточного минимума трудоспособного населения. Если в 1993 г. величине прожиточного минимума соответствовал 11-й разряд ETC, то в 1999 г. даже максимальная тарифная ставка, предусмотренная 18-м разрядом, уже не обеспечивала этого уровня (табл. 11.3). Что касается дополнительной (надтарифной) части заработной платы, то в 1990-е гг. организации культуры не лишались права выплачивать ее из фонда заработной платы. Однако в условиях, когда резко снизился удельный вес оплаты труда в структуре бюджетных ассигнований организаций культуры и их расходов, ее роль практически сошла на нет.
Удешевление творческого труда привело к расширению масштабов вторичной занятости работников культуры, вынужденному увеличению их рабочего времени. Это совершенно естественно для стран, переживающих переходный период, где создание стабильной экономики требует от людей тяжелого интенсивного труда. Однако беспокоит то, что работники культуры, имеющие высокий образовательный и интеллектуальный потенциал, как и раньше, замыкают очередь за общественными благами.
Таблица 11.2. Среднемесячная зарплата в Российской Федерации18 (в % к средней по экономике в целом)
| Отрасли | |||||||
| Электроэнергетика | |||||||
| Транспорт | |||||||
| Топливная промышленность | |||||||
| Культура и искусство |