Бюрократизация административной системы в первой половине xix века

С вступлением на престол императора Александра I началась активная законодательная деятельность, направленная на пере­устройство всей системы государственного управления. Необхо­димость коренных изменений объяснялась серьезными недостат­ками этой системы. Главный из них Александр I называл «про­изволом нашего правления». Для их исправления новый император взял курс н& проведение административных реформ, завершить которые должна была конституция, составленная «со­гласно истинному духу науки»¹. Многочисленные проекты 1801— 1820 годов, разработанные по инициативе самого Александра I, были направлены на коренное реформирование всех уровней го­сударственного управления, включая местный, и носили консти­туционный характер. Законодательная деятельность правитель­ства первой четверти XIX века достаточно полно освещена в ис­торической литературе, поэтому ограничимся характеристикой проектов, имеющих непосредственное отношение к настоящей теме.

Первые проекты

К сентябрю 1801 года был подготовлен проект «Всемилости­вейшей грамоты российскому народу», которую предполагалось обнародовать во время коронации Александра I. Жалованной грамотой народу предусматривалось не только восстановить от­мененные Павлом I законы, но и обеспечить гражданам права личной и имущественной неприкосновенности, ввести судебные гарантии и демократические свободы (слова, вероисповедания, богослужения и др.)². На практике дело ограничилось восстанов­лением екатерининских законов.

Результатом первого года нового царствования стало создание при императоре двух законосовещательных органов: официаль­ного Непременного совета в составе 14 деятелей двух преды­дущих царствований (открыт 30 марта 1801 г.) и неофициаль­ного Негласного комитета (существовал с 9 мая 1801 по 9 но­ября 1803 г.), куда входили «молодые друзья» Александра I: граф П. А. Строганов, князь А. А. Чарторыйский, граф В. П. Кочубей и Н. Н. Новосильцов. Именно на заседаниях Негласного коми­тета были подготовлены первые проекты преобразования госу­дарственного управления. Начать работу было решено с усиле­ния администрации, затем законодательным путем установить новый государственный порядок и завершить преобразования введением конституции. В феврале 1802 года А. А. Чарторыйский представил план реформирования сената и создания мини­стерств. Новые учреждения рассматривались реформаторами как средоточие сильной центральной власти, способной не только держать в руках все нити государственного управления, но и вести успешную работу по его переустройству. Иными словами, в создании министерств видели первый шаг к реформированию управления на новых началах. Уже 8 сентября 1802 года пред­ложения Негласного комитета получили законодательное утвер­ждение в виде двух специальных манифестов³. Одним из них создавалось «министерство» из 8 министров (иностранных дел, военно-сухопутных сил, морских сил, внутренних дел, финан­сов, юстиции, коммерции и народного просвещения), постав­ленных во главе соответствующих коллегий и подконтрольных реформированному сенату. По мнению члена Государственно­го совета Д. П. Трощинского, одного из советников императо­ра, манифесты 8 сентября предусматривали не упразднение, а дальнейшее развитие коллежской формы управления, имевшей значительные преимущества перед канцелярской или единолич­ной формой управления. В записке, представленной Александ­ру I, Трощинский рассматривал министров лишь как посредни­ков между императором и отдельными частями управления, за­дача которых сводилась к тому, чтобы «ускорить движение дел по коллежскому обряду. <...> отвратить употребление во зло вла­сти сохранением коллежского обряда, установлением, кроме про^ курорского, министерского надзора за безостановочным течени­ем дел»⁴. Однако неопределенность и запутанность отношений между министрами и коллегиями вызвали многочисленные на­рекания министров, что привело к постепенному упразднению коллегий и открытию при министрах специальных департамен­тов, наследовавших функции соответствующих коллегий. Точкой

отсчета в установлении новой формы в центральном управлении стала записка министра внутренних дел графа В. П. Кочубея 1803 года, составленная М. М. Сперанским, о неудобствах колле­гиального порядка в новых учреждениях.

Не был реализован в полной мере и манифест о сенате как «верховном месте», контролирующем деятельность всех испол­нительных органов, включая министров. По определению Тро-щинского, ответственность министров перед сенатом оказалась на практике «мечтательною» и «идеальною». Причину ослабле­ния позиций этого учреждения он видел как в передаче прав ге­нерал-прокурора, возглавлявшего ревизионную деятельность се­ната, «второстепенному» министру юстиции, так и в создании одновременно с министерствами нового органа — Комитета министров, значение которого быстро возросло благодаря учас­тию в его заседаниях императора. В этом верховном админист­ративном учреждении, состоявшем исключительно из мини­стров, и сосредоточилась деятельность по надзору за всей испол­нительной властью.