Регулятивные нормы в государственном управлении

Виды регулятивных норм.Государственное управление — это распорядительная, организационная, контрольная и иная деятельность. Важнейшее значение для регулирования этой деятельности имеют различные правила, нормы. В обществе существует много разных правил, которые используются в управленческой деятельности. Значительную роль играют нормы морали, особенно на том уровне, где управленческая деятельность смыкается с публичной политикой (например, нарушение моральных заповедей или невыполнение обещаний, данных главой государства, правительством, депутатами, неэтичное публичное поведение высших должностных лиц государства оказывает прямое влияние на отношение граждан к государственной власти, к выполнению ее требований). Доверие и объективная информация, соблюдение требований морали со стороны руководителей и подчиненных необходимы на всех ступенях государственной службы, а также между управляющими и управляемыми.

В государственном управлении используются обычаи (например, на должность председателя нижней палаты парламента обычно выбирается представитель крупнейшей фракции в палате, а его заместителями — представители других наиболее многочисленных фракций), действуют иногда многовековые традиции (например, в британском парламенте). При комплектовании государственного аппарата, назначении на должности в некоторых странах Востока ведущие государственные посты распределяются с учетом места рождения, рода, племени, религиозной принадлежности. Огромную роль в управлении играют устанавливаемые государством стандарты, технические правила, необходимые, в частности, в производственной деятельности, в торговле (в том числе с зарубежными странами). В деятельности органов государства, учреждений складываются организационные нормы и обыкновения. Они используются, например, при отчетах выборных (а иногда и иных) должностных лиц перед гражданами (выбор времени, места для отчета, порядок проведения собрания и т.д.).

Хотя неправовые нормы создаются не государством, это вовсе не значит, что оно безразлично к ним. Государство поддерживает некоторые из них, отвечающие его интересам, пропагандистскими и воспитательными мерами, противодействует другим, прямо запрещает третьи, если они не соответствуют интересам общества (например, нормы поведения, складывающиеся в некоторых религиозных сектах).

Право как основная регулятивная подсистема в государственном управлении.Основным регулятором государственного воздействия является право. В конечном счете многие другие нормы восходят к праву, например, стандарты утверждаются правовыми актами, а некоторые нормы морали с течением времени становятся правовыми. Право — это система государственных или санкционированных (утвержденных) государством норм, обязательных правил поведения, выражающих, с одной стороны, общие интересы всего данного политического сообщества, а с другой — волю доминирующего в государстве определенного социального слоя (в демократическом государстве — большинства населения), исходящих из принципов общечеловеческих ценностей и обеспечиваемых государственным принуждением. В данном определении — несколько его составляющих.

Первый элемент права — это правовая норма. Право представляется наблюдателю как огромное число самых различных правил, которые установлены или санкционированы органами государства. Правовые нормы содержатся в письменных правовых актах и иных документах (кроме устных норм обычного права). Важнейший правовой акт — конституция государства. Далее в иерархии следуют законы парламента, указы главы государства, постановления правительства. Особое место занимают постановления органов конституционного контроля (конституционных судов, конституционных советов и др.), публично-правовые договоры (например, Федеративный договор России с ее субъектами 1992 г.). В некоторых странах (в основном — странах англосаксонского права) правовые нормы содержатся в судебных прецедентах (решения высших судов, которым должны следовать нижестоящие суды, рассматривая аналогичные дела), в религиозных источниках (в мусульманских странах — в Коране), в международно-правовых актах, ратифицированных (утвержденных, воспринятых) данным государством, например, в пактах о правах человека 1966 г. В единичных странах в качестве источника права при решении дел в суде используется правовая доктрина (выводы выдающихся ученых-юристов). Локальными (местными) источниками права могут быть акты субъектов федерации, политических и иных автономий, акты органов местного самоуправления (в том числе их основополагающие акты — уставы). В отличие от норм морали правовые нормы обязательны, их следует соблюдать, ими должно руководствоваться под угрозой неблагоприятных последствий для нарушителя со стороны государства. Эти правила регулируют, например, порядок выборов в парламент, регистрацию граждан по месту жительства, ответственность президента (импичмент), наследование имущества, порядок приема на работу и т.д. Поскольку такие правила регулируют общественные, а не сугубо личные отношения людей, они имеют социальный характер. Все они в какой-то мере составляют часть организующей, упорядочивающей деятельности государства, хотя к собственно управленческой деятельности относится их меньшинство. Подавляющее большинство норм гражданского или трудового кодексов, кодекса о браке и семье не регулируют порядок осуществления государственной власти, управленческую деятельность органов государства или государственных служащих.

Норма права в своей полной форме включает три составные части: гипотезу, диспозицию и санкцию. Гипотеза устанавливает условия применения нормы, диспозиция определяет характер действия или бездействия, санкция — ответственность (наказание, иной ущерб) за нарушение нормы.

Второй элемент, составляющий определение права, — его системный характер. Право должно составлять непротиворечивое единство норм, институтов, отраслей, охватывающих системным регулированием жизнь общества, тех общественных отношений, которые могут и должны регулироваться правовыми (а не иными) нормами. Противоречия норм ведут к хаосу.

Третий элемент — волевой характер права. Это связано с тем, что право направляет поведение людей, их различных коллективов, регулирует деятельность органов государства (в конечном счете — тоже людей, государственных служащих). Право формировалось постепенно, вырастая из доправовых социальных норм, обычаев. Они выражали волю всего неполитического сообщества людей данного племени, территории. По мере выделения элиты и формирования в обществе социальной асимметрии многие социальные нормы сохранили свой «общечеловеческий» характер (например, нормы о защите жизни и здоровья людей, правила -договора займа, разумного использования земли и т.д.), но некоторые из них трансформировались под влиянием доминирующего социального слоя (в том числе и «среднего класса») или создавались под его влиянием как защищающие прежде всего его интересы (в прошлом — нормы о рабовладении, о зависимых от помещиков крестьянах, позже — о запрещении профсоюзов и забастовок, что впоследствии было отменено, и т.д.). В определение права включены оба аспекта (общечеловеческий и конкретно-социальный) волевого содержания права.

Право и сейчас, как и в условиях родового строя, может возникать «снизу», вырастая из потребностей общества урегулировать те или иные отношения (так появились нормы атомного, информационного, космического права и т.д.). Как уже говорилось, некоторые обычаи или моральные номы могут превращаться в правовые, но происходит это в результате деятельности государства. Юридически правовые нормы творятся публичной властью (государством, а в локальных масштабах — государственным образованием, муниципальными органами). Они могут и непосредственно создаваться волеизъявлением народа (референдум), но, по общему правилу, право, вырастая из потребностей жизни, юридически формулируется государством, оно создает или санкционирует нормы, призванные регулировать, направлять поведение людей в нужном ему направлении. Государство выражает в праве государственную волю с учетом интересов различных социально-политических сил.

Четвертым элементом в определении права (если оно не оформляет государственный произвол) являются общечеловеческие ценности (постулаты добра, справедливости, демократии, общего блага и др.). В современных условиях право, чтобы быть правом, должно им соответствовать, они имеют огромное ориентирующее значение и в государственном управлении. Введенный в определение права элемент соответствия его общечеловеческим ценностям имеет принципиальное значение для определения характера правовой системы в той или иной стране. Право неодинаково, а то и принципиально различно в демократических и тоталитарных государствах.

Наконец, право отличается от других социальных норм, действующих в обществе (морали, обычаев, традиций и др.), тем, что его выполнение обеспечивается государственным принуждением. Разумеется, принуждение не всегда необходимо. Напротив, огромное большинство правовых норм выполняется людьми сознательно и добровольно. Добропорядочные граждане не крадут вещи друг у друга, платят налоги, установленные законом, соблюдают правила дорожного движения, материально поддерживают престарелых родителей и т.д., иногда даже не зная, что во многих случаях их действия регулируются правом (например, сдавая пальто в гардероб и получая номерок, человек обычно не думает, что он заключает правовую сделку — договор хранения). При нарушении правовых норм устанавливается юридическая ответственность. Она не ограничивается моральным осуждением со стороны общества, окружения человека, как это бывает в случае нарушения норм морали (например, человек лжет о своих подвигах или сорит в общественных местах), а предполагает государственные санкции. Санкции могут быть уголовно-правовыми (например, тюремное заключение должностного лица по судебному приговору за государственную измену), гражданско-правовыми (возмещение вреда, причиненного незаконными распоряжениями начальника милиции), административно-правовыми (наложение штрафа на руководителя учреждения противопожарной инспекцией за невыполнение ее неоднократных требований), дисциплинарно-правовыми (выговор, объявленный в приказе министра начальнику департамента за упущения по службе).

Правовые нормы объективно, по своему содержанию, и субъективно (в результате классификаторской деятельности исследователей) группируются по институтам права. Институт — система норм, регулирующих какое-либо однородное общественное отношение в пределах данной отрасли права (гражданского, трудового, уголовного и др.). В гражданском праве это, например, институт залога имущества (для получения, скажем, кредита под залог), в административном — институт государственной службы, в конституционном — институт гражданства, в трудовом — институт трудового договора и т.д.

Однородные институты в своей совокупности образуют ту или иную отрасль права. В настоящее время происходит формирование новых отраслей права. Наряду с традиционными отраслями — гражданским, уголовным, уголовно-процессуальным, гражданским процессуальным и т.д. правом — выделятся экологическое, банковское, предпринимательское право и другие отрасли. Многие из них создаются на основе синтеза норм и институтов нескольких прежних отраслей, другие — отпочковываются от них.

Управленческая деятельность и государственный режим.Государство, его органы, государственные служащие функционируют в определенной среде, включающей огромное количество слагаемых — от; географических условий до политической и правовой культуры населения. В результате деятельности органов государства, должностных лиц в стране складывается тот или иной государственный режим. Это — обобщенная характеристика форм и методов осуществления государственной власти в той или иной стране. В зависимости от содержания этих форм и методов в стране может существовать полуфео-; дально-теократический (султанат Оман и др.), тоталитарный (КНДР), авторитарный (Марокко), полудемократический (Филиппины) или демократический режим (Великобритания, Франция и др.). Данное понятие тесно связано не со структурной, организационной стороной государства (как это имеет место в случае с системой органов государства), а с динамической стороной государственной власти, характери-. зует функциональный компонент государства как системы.

Формы и методы деятельности государства лишь в своей основе обусловлены функциями, т.е. основными направлениями деятельности государства, рассматриваемыми ниже. Абсолютной предопределенности в данном случае нет. При осуществлении экономической функции государства так же применяется, например, метод запрета (запрещение экономического монополизма), как и при реализации идеологической функции (запрет пропаганды национальной вражды). Политическая функция предполагает дозволение (свободу образования общественных объединений), равно как и функция социальная (свобода выбора формы образования).

Классификация форм и методов управленческой деятельности государства.Обычно принято различать экономические, административные и идеологические методы управленческой деятельности. В их рамках существует множество частных методов, способов, приемов. Экономические методы состоят в создании государством таких условий, чтобы управляемому объекту было выгодно действовать так, как этого желает государство (субъект управления). Например, государство снижает налоги на производство детских товаров, стимулируя его рост, или устанавливает повышенные стипендии для студентов-отличников, заботясь о качестве подготовки кадров. Административные методы — это команды государства (требования, запреты и т.д.), обязывающие поступать определенным образом. Они могут быть экономически выгодны государству, а могут быть необходимы по другим причинам (например, заказ на производство дорогостоящей техники для обороны страны). Идеологические методы — это государственное воздействие на сознание людей, пропаганда и агитация со стороны государства (например, шариат объявлен во многих мусульманских странах нормой жизни людей, на коробках с сигаретами от имени государства — министерства здравоохранения есть надпись, предупреждающая о том, что курение опасно для здоровья).

Методы управленческой деятельности могут быть легальными (соответствующими закону) и легитимными (правильными, оправданными в представлениях населения), легальными, но не легитимными, легитимными, но не легальными, правовыми и неправовыми.

Различают правовые и неправовые формы и методы деятельности органов государства, его должностных лиц. К правовым относятся те, которые совершаются на основе конституции, законов, иных правовых актов, в пределах и в соответствии с процедурой, установленной ими. Среди основных правовых форм различают законодательствова-ние, управление, правосудие, контроль.

Законодательствование — это установление правил наиболее общего характера по важнейшим вопросам общественной жизни, определяющих поведение и деятельность физических и юридических лиц., организаций, учреждений, предприятий, коллективов и т.д. Указанным правилам должны соответствовать подзаконные правовые акты (указы президента, постановления правительства и т.д.). Законы обычно принимаются высшим представительным органом государства — парламентом, но могут быть приняты и другим способом, например путем референдума (голосования избирателей).

Государственное управление в узком смысле этих слов — это, как говорилось выше, исполнительно-распорядительная, организационная деятельность государства, его органов, должностных лиц. Для его осуществления также издаются правовые акты, но в этой сфере деятельности особенно широко применяются организационно-технические методы, приемы, способы.

Правосудие осуществляется судом. Суд призван в особой процессуальной форме разрешать конфликты, возникающие между гражданами, органами государства, физическими и юридическими лицами и т.д. Суд рассматривает конкретные дела и споры в судебной коллегии (незначительные дела может решать единолично судья). Решения суда (после вступления их в силу) должны выполняться всеми органами государства (в том числе и главой государства, а также парламентом, если суд осуществляет конституционный контроль в отношении законов), юридическими и физическими лицами, объединениями и т.д.

Контрольная деятельность государства выражается в форме инспектирования, проверки соответствия деятельности органов государства, должностных лиц законам, актам вышестоящих органов, путем проверки выполнения должностных обязанностей, соблюдения установленных стандартов, правил противопожарной, противоэпидемической и т.д. безопасности. Контрольной деятельностью занимаются в ряде стран прокуратура (проверка соблюдения законности), конституционные суды и советы (конституционный контроль), специальные органы (контрольные палаты или управления в Польше, Чехии, Словакии), генеральные контролеры, генеральные ревизоры, омбудсманы с подчиненным им аппаратом. Контрольные органы, как правило, не могут давать каких-то обязательных указаний, распоряжений. Они устанавливают факты, часто составляют акт о нарушениях и обращаются к парламенту, правительству, к вышестоящим (по отношению к проверяемому объекту) органам, в некоторых странах при обнаружении грубых нарушений могут возбудить дело в суде.

Неправовые (но не противоправные) формы и методы — это главным образом повседневная организационно-техническая, оперативная деятельность (учет, беседы с подчиненными и начальниками, совещания и т.д.). Их процедуры детально правом не регулируются. От неправовых следует отличать противоправные формы и методы управления (насилие, угрозы, унижение достоинства подчиненных, требования выполнять незаконные действия и т.д.). За применение противоправных методов в нарушение закона может нести ответственность и само государство. Это возможно во внутригосударственных отношениях (например, за причинение ущерба лицу незаконными актами, за судебную ошибку), в сфере международно-правовых отношений за агрессию, преступления против человечества, использование методов принуждения, запрещенных международным правом. Современная Германия выплачивает государственную компенсацию лицам, насильственно угнанным фашистами в Германию во время Второй мировой войны из оккупированных территорий, за их подневольный труд.

С точки зрения особенностей волеизъявления государства, его органов различают методы стимулирования (поощрения), дозволения, охраны, требования, запрета, ответственности, репрессии и др.

Стимулирование широко применяется в государственном управлении. Оно используется для ориентации поведения и деятельности участников общественных отношений (граждан, юридических лиц, органов государства и т.д.) в таком направлении, которое государство считает необходимым. Это одна из форм «мягкого» государственного руководства. Так, путем установления льгот стимулируется объединение крестьян в кооперативы любого уровня (это повышает производительность труда, обеспеченность населения товарами, да и государственным органам удобнее иметь дело с организациями, чем с распыленными мелкими хозяйствами). Формой стимулирования являются государственные награды, премии, присвоение почетных званий за успехи в труде.

В отличие от стимулирования, которое выражает прямую заинтересованность государства, метод дозволения в определенной мере характеризует нейтральную, но благожелательную позицию государственной власти по отношению к тем или иным общественным явлениям, процессам, видам деятельности. Государство не поощряет те или иные виды деятельности, но и не запрещает их — граждане, юридические лица сами решают, воспользоваться ли предоставляемыми возможностями. Метод дозволения широко используется при регулировании основных прав и свобод личности.

Метод охраны используется прежде всего для обеспечения стабильности существующих общественных отношений, сложившегося правового порядка. Охранительная деятельность государства осуществляется специализированным аппаратом (полиция, суды, прокуратура и др.) и его другими органами, выполняющими эту задачу попутно. Для защиты государства от агрессии создается армия, для защиты от внутренних угроз — внутренние войска.

Требование должного поведения выражает активную заинтересованность государства в определенных действиях со стороны физических и юридических лиц, государственных служащих, учреждений, организаций, коллективов, в развитии общественных отношений в таком направлении, которое оно считает необходимым. В данном случае воля государства проявляется более отчетливо и в жестких формах. Данный метод прежде всего возлагает на участников отношений обязанности от имени государства. Он используется в конституционном праве (требование информации от должностного лица в «час вопросов» в парламенте), административном (требование регистрации общественного объединения для получения прав юридического лица) налоговом (платить налоги) и других отраслях права.

Запреты — действенная форма отрицательного отношения государства к тем или иным явлениям, поступкам, поведению. В форм^ запретов государство исключает вредную, нежелательную для него общества, человека деятельность. В конституционном праве, например, запрещена пропаганда религиозной нетерпимости, в административном — несанкционированные демонстрации, мешающие прохожий и движению транспорта, в уголовном — посягательства на жизнь человека, в земельном — изменение целевого назначения сельскохозяйственных земель, в гражданском — торговля частных лиц ядами и т.д. Метод установления ответственности — это предостережение государства о вредных последствиях, которые могут последовать для лица, организации, иного субъекта при несоблюдении требований или запретов государственных органов, должностных лиц, а также санкций (сами неблагоприятные последствия). Юридическая ответственность предусмотрена многими правовыми актами и имеет разные формы: ограничение свободы правонарушителя, роспуск общественного объединения, систематически нарушающего свой устав, уплата пени или штрафов при просрочке платежа и т.д. Наиболее острая форма ответственности — репрессия, связанная с прямым насилием. Незаконна демонстрация может быть рассеяна с применением технических средств. Возможна конфискация доходов, с которых не уплачены налоги. По решению суда лицо может быть лишено родительских прав. Используя те или иные методы государственного управления, органы государства, должностные лица применяют конкретные способы административного воздействия. К их числу относятся: адресные задания, назначение или освобождение от должности, регистрация определенных действий, установление стандартов и квот, учет и статистика, оформление государственных заказов, распоряжение объектами государственной собственности, образование, реорганизация или ликвидация подведомственных объектов, приостановление или отмена правовых актов подведомственных органов и должностных лиц, технические операции и т.д.¹

С методами и формами управленческой деятельности тесно связаны также управленческие процедуры. Среди них выделяют, во-первых, подготовку, принятие и исполнение решений. Решение и его осуществление — один из узловых моментов государственного управления.

¹ См.: Административное право / Под ред. Ю.М. Козлова и Л.Л. Попова. М, 1999. С. 289-290.

Оно может быть коллегиальным или единоличным. Управленческое решение должно быть тщательно подготовлено, взвешены возможности его осуществления, просчитаны последствия, предусмотрено его обеспечение и, если необходимо, ответственность за выполнение, причем все эти компоненты, включая ответственных лиц или органы, должны быть конкретизированы.

Во-вторых, управленческие процедуры зачастую тесно связаны с координацией управленческой (а если необходимо, то и иной) деятельности. Координация обеспечивает экономию ресурсов и средств, позволяет более эффективно выполнять соответствующие задачи. Поэтому, принимая решение, следует проанализировать возможности координации с другими вышестоящими, подчиненными и неподчиненными органами или должностными лицами.

В-третьих, управленческая деятельность связана с организационными, регистрационными, разрешительными или учетно-уведомитель-ными формами работы. Органы государства проводят организационные мероприятия по обеспечению выборов в представительные органы (парламент, законодательные собрания в субъектах федераций, органы местного самоуправления). Они регистрируют политические партии (обычно это делают органы министерства юстиции, а в Болгарии, Польше — городские суды столицы), частные предприятия, выдают лицензии (разрешения) на определенные виды деятельности, разрешают или не разрешают (например, в случае угрозы публичному порядку) массовые уличные демонстрации, обеспечивают проведение митингов и т.д. При регистрации взимается пошлина и плата за услуги.

В-четвертых, органы государства, государственные учреждения, государственные служащие занимаются консультативной и информационной деятельностью. Она осуществляется в отношении нижестоящих органов, граждан, неподчиненных государственных учреждений, негосударственных организаций. Государственные служащие обязаны разъяснять гражданам законы, внимательно относиться к их нуждам, объяснять, почему конкретный орган или должностное лицо приняло именно такое решение по вопросу, касающемуся гражданина. Органы государства должны представлять информацию вышестоящим органам, а также средствам массовой информации. Информационные регулярные сообщения о ситуации в стране пребывания регулярно направляют в министерство иностранных дел дипломатические представители государства.

В-пятых, сферой деятельности государственного управления являются учетные, аналитические, программные формы работы, а также отчетность. В некоторых государственных органах, их подразделениях учет имеет очень важное значение (например, в отделах районных

военных комиссариатов, в паспортных отделах милиции). Аналитической работой занимаются все органы государственного управления по крайней мере когда представляют периодические годовые отчеты с своей работе. Прогнозы и программы служат для ориентации деятель; ности того или иного органа, выявлению перспектив, направлений работы.

Наконец, все государственные органы и государственные служащие в разной мере и в разных формах используют процедуры контроля. Вышестоящие органы и должностные лица проверяют и контролируют деятельность нижестоящих, контролируется ситуация на определенной территории и т.д.