Современные научные концепции государственного управления

Нормы полицейского права и концепция и практика камерального госуправленияне совпадали с тенденциями демократизации в большинстве стран Европы и США с середины XIX века. Это требовало переосмысления главного положения полицеистики. В соответствии с ним носителем суверенитета является субъект политической власти (император, царь), государственная власть - «служанка» политических руководителей, подотчетна только им, и потому сфера взаимодействия политики и администрирования является сферой личных отношений «хозяина» и «подчиненного».

Социолог Александр Вивьен один из первых задумался о непубличности таких отношений. Он в труде «Очерки об администрировании» (1845) высказал идею о необходимости разделения системы государственного управления на политику и администрирование.

Несколько десятилетий спустя эта идея приобрела обстоятельное развитие в трудах Вудро Вильсона. Потом он стал доктором политических наук и президентом США. Считал, что разделение государственной власти на политическую и административную обусловлено функциональной двойственностью государства, которое, с одной стороны, вырабатывает основные направления развития общества и принимает законы (эту функцию реализует политическая власть), а с другой – проводит в жизнь социально значимые решения (реализует администрация).

Вильсон рассматривал проблематику функционального и структурного разграничения политической и административной деятельности. Управленческие функции, по его мнению, отличаются от функций государственной власти по ряду критериев. Вот почему, хотя политика устанавливает задачи для госслужбы, нельзя допускать, чтобы политика манипулировала чиновниками. Задача госслужащего – выполнить приказ под ответственность приказывающего, выполнить добросовестно и точно. Руководитель (политик), эту ответственность отклонить не может, не имеет права, ибо подотчетен выбравшему его народу. Исходя из указанных соображений, функции госслужбы должны быть деполитизированы. Вместе с тем, заработная плата и карьера чиновника напрямую зависят от лояльности высших должностных лиц. Такая зависимость нередко делает госслужащего добросовестным исполнителем недобросовестной политической воли, что недопустимо в современном государстве. Чтобы нивелировать возможность политического манипулирования госслужащими, В. Вильсон предложил обособить бюрократию от политической власти законодательно, функционально, структурно. Результатом таких соображений явилась концепция дихотомии политики и администрирования.

Социолог М. Вебер определил отличительные критерии политической власти от госслужбы. Считал, что политики и чиновники:

1) имеют различный источник власти (народ для политиков и властно-политическая элита – для госслужащих);

2) приобретают власть различным путем (политики – через выборы народное представительство, а чиновники – путем назначения на должность госслужбы);

3) ответственны за различные сферы деятельности (политика – за разработку курса развития общества, госслужба – за качественность реализации политики);

4) подвержены различным формам контроля (общественный для политика и административный для чиновника);

5) оцениваются по различным критериям (для политиков – соответствие деятельности воле избирателей, для госслужащих – соответствие установленным законам и предписаниям);

6) применяют различные методы воздействия (политические и административные).

Концепция Вильсона получила международное признание и поддержку у ученых и практиков (политиков и чиновников). Ее распространение имело ряд последствий.

1) на стыке административного права и политологии зародилась теория государственного управления.

2) концепция стала теоретической основой становления государственной службы как профессионального публично-правового института.

3) установлены организационно-правовые препятствия политико-бюрократическому клиентелизму. Официальные лица, ответственные за разработку и принятие политических решений, должны избираться либо назначаться на небольшой срок. Все госслужащие должны отбираться на основе системы оценки их профессионально-квалификационных качеств, находиться на службе пока они соответствуют этим качествам.

Концепция дихотомии политики и управления внедрялась в практику до середины XX века. Но бюрократизм, коррупция, клиентелизм остался. Слабое место теории и практики «дихотомии В. Вильсона» считают неподконтрольность чиновников общественности в части расходования бюджетных средств и оказания государственных услуг.

Первый - самый мощный фактор - внешнеэкономический. Обострившийся к 70 гг. ХХ века рост государственного долга и бюджетного дефицита, с одной стороны, отражался на состоянии всего государственного аппарата, с другой стороны, вызывал кризис модели «социального государства всеобщего благоденствия». В результате возрастало недовольство системой государственного управления, которая, урезала социальные льготы и пособия, в то же время увеличивала налоговый гнет на своих граждан.

Второй фактор критики государственного аппарата - вызов государству со стороны бизнес-сектора. Широко распространялась информация о том, что качество сервиса частного сектора - будь то медицинское обслуживание, образование, благоустройство территории - в разы превышает качество услуг, оказываемых государственными учреждениями. Таким образом, частный сектор не только стал реальным конкурентом государству, но и начал стремительно вторгаться в некогда монополизированные административным аппаратом сферы.

Третий фактор - так называемая «революция менеджеров». Бурное развитие бизнеса с очевидностью демонстрировало, что преимущество остается структурами, имеющими небольшие, относительно децентрализованные, гибкие управленческие подразделения с небольшим количеством иерархических звеньев. Именно такие организационно-управленческие структуры, предполагающие «командный стиль работы», в наибольшей степени стимулируют участие всех сотрудников, мотивируют их работать эффективнее. В этой ситуации иерархически организованный государственный аппарат, со своей традиционной приверженностью инструкциям, правилам, формализму, бумажной волоките, безнадежно проигрывал мобильному, высокооадаптивному бизнесу.

С середины XX века наблюдается бурный рост общественного движения. Его участники, независимо от сферы деятельности, тем или иным образом критиковали бюрократию за ее закрытость по отношению к общественности. Из этой масштабной критики в рамках парадигмы экономического бихевиоризма возникла философия Общественного выбора. Её авторы объясняли политику экономикой и наиболее совершенными считали рыночные отношения как самые эффективные.

У истоков этого учения видные ученые – либералы, имеющие сильное предубеждение против государственного управления (австрийский экономист Л. фон Мизес, представители чикагской школы Т. Беккер, М. Фридман). Сторонники этой упрощенной, но популярной в США концепции полагали, что бюрократия по сути каста, которая добралась до государственных ресурсов, монополизировала определенные сферы деятельности, выхлопотала льготы и гарантии своего существования и не желает сдавать позиции. Никакие высокие мотивы деятельности (служение обществу, исполнение долга и т.д.). По мнению авторов концепции Свободного выбора, бюрократии не свойственны, т.к. это противоречит здравому смыслу «человека экономического».

Признавая, что государство является «необходимым злом», существовать без которого обществу невозможно, последователи философии Общественного выбора предложили «сделать государственное управление разновидностью бизнеса».

Даннаяидеялежитвосновенаучной концепции «государственного менеджеризма» («New public management»).Сущность данной теории:

1) Новое понимание сути и целей государственного управления. Государство предстало как «гипер-маркет», где граждане – «клиенты», «покупатели», «пользователи услуг» голосуют кошельком за тех или иных «менеджеров» - государственных чиновников.

2) Лишение госсектора права на монополию во всех сферах. Государственные учреждения полностью уравнены в правах и обязанностях с коммерческими организациями, а политическое управление страной - аналог стратегического управления крупной коммерческой фирмой.

3) Необходимость разделения политики и администрирования. Центры принятия политических решений (министерства), являясь стратегическими органами, должны быть функционально и организационно отделены и автономны от центров их исполнения (агентств, служб, иных ведомств). Последние должны иметь право самостоятельного распоряжения переданными им ресурсами, право оперативного управления (аналогично территориальным подразделениям крупного коммерческого предприятия).

4) Масштабное сокращение государственного сектора.

5) Стимулирование конкуренции среди государственных агентов оказания услуг. Оказывающие услуги государственные ведомства должны быть пущены в «свободное рыночное плавание» рынка наравне с профильными бизнес-предприятиями. Сокращение масштабов государственного финансирования, с одной стороны, и разрешение госслужащим заниматься предпринимательской деятельностью, с другой стороны, будут способствовать выживанию на рынке услуг «сильнейших» и ликвидации «неэффективных» государственных ведомств.

6) Замена стиля и этики бюрократии на стиль «эффективного» управления.

Последнее положение концепции «государственного менеджеризма» особенно важно для осмысления его довольно противоречивой сущности.

До вторжения экономического бихевиоризма в сферу государственного управления идеальным типом бюрократического воздействиябыла рационально-легальная модель управления. В эпоху активной индустриализации эта модель в том или ином виде воспроизводилась в западно-европейских странах, а в начале XX века концептуализирована М. Вебером.

Признаки рационально-легальной бюрократии:

- дифференциация и кооперация государственно-управленческого труда, способствующая повышению результативности исполнения чиновниками своих должностных функций;

- строгая иерархизация управления, позволяющая вышестоящим должностным лицам осуществлять контроль над нижестоящими сотрудниками;

- формально установленная и четко зафиксированная система правил, обеспечивающих единообразие управленческой деятельности и применение общих инструктивных правил, процедур к частным случаям;

- безличность административного управления, когда каждый функционер государственной организации выступает не как частное лицо, а как исполнитель определенных функций, возложенных на него.

В качестве альтернативы такому «традиционному» государственному управлению видный идеолог государственного менеджеризма М. Берзли предложил концепцию инновационной (постбюрократической) госслужбы, которая характеризуется следующими признаками:

1) концентрация на потребностях и перспективах потребителя, а не на собственных потребностях и перспективах;

2) гибкий, командный стиль работы вместо четкой дифференциации и специализации;

3) оценка работы по результатам, значимым для потребителя, а не по объему освоенных ресурсов и количеству выполненных задач;

4) свобода в оперативном управлении организацией при изменении факторов и требований внешней среды, а не строгое следование раз и навсегда установленным процедурам;

5) установление двусторонней коммуникации с потребителями для уточнения или пересмотра ранее сформулированной стратегии работы, а не односторонняя декларация своей деятельности и планов.

По замыслу теоретиков концепции государственного менеджеризма, внедрение указанных аспектов в практику государственно-административного управления должно сделать бюрократию разновидностью бизнеса, внедрить в сферу государственной службы элементы культуры и организации бизнес-управления (дух предприимчивости, инициативы, заботу о клиенте). Ожидаемыми результатами всего этого должно было стать повышение конкурентоспособности государства на рынке услуг, избавление госслужбы от ее традиционных пороков (бюрократизм, корпоративизм, закрытость по отношению к общественности). Однако, в отличие от обоснованного нормами протестантской этики бюрократического рационализма М. Вебера, заложенный в основу постбюрократического стиля управления экономический бихевиоризм не обеспечен никакими морально-этическими, культурными ценностями. Постулаты «эффективной» бюрократии не затрагивают аксиологических основ государственного управления, отражают, скорее, внешние (функциональный, организационный, деятельностный) аспекты несения службы. «Экономическая культура», на которую надеялся Бэрзли, поэтому не может считаться культурой вообще, так как не имеет ценностного измерения. Отсутствие культурно-этической базы, как известно, разрушает любую организацию, какими бы внешними скрепами она ни поддерживалась. Тем более это суждение справедливо по отношению к бюрократии, этические ценности которой являются наиболее уязвимыми. Причина такой уязвимости – функциональная близость госслужбы к власти, постоянное искушение использовать ее уникальные ресурсы не в общественных, а в личных целях. На эту опасность указывали многие великие философы прошлого, в частности, Ф. Ницше.

Концепция государственного менеджеризма получила широкое мировое признание во второй половине XX века, а в ряде передовых стран была (в большей или меньшей степени) внедрена в государственно-служебную практику. Но данный процесс имел и противоречивые результаты и последствия:

- снижение уровня профессионально-этической культуры, служебной этики;

- стимулирование политико-бюрократического корпоративизма;

- организационное и политико-культурное дистанциирование госслужбы от общества;

- излишняя политизация государственной службы;

- укрепление «содружества» политической элиты и бюрократии прежде всего за счет неформальных связей, «архаичных» методов «укрощения» подчиненных.

Результат - падение имиджа и престижа госслужбы в глазах самих чиновников и общественности, уход из сферы государственного управления честных, высокомотивированных профессионалов, формирование отношения к госслужбе как к средству экономического обогащения.

Поэтому ныне исследователи мировой и отечественной практики государственного управления все более настороженно относятся к внедрению концепции государственного менеджеризма в современном обществе.

Концепция «good governance» (в ряде трактовок, «governance») является «новой старой» альтернативой «государственному менеджменту». Этот термин можно перевести как руководство, политическое управление, общее управление, регулирование. Сторонники данной концепции считают политику делом не личным, а публичным, подотчетным общественности и открытым для ее участия.

Концепция «governance» в отличие от «нового государственного управления» основывается на необходимости партисипаторной демократии в новом, постиндустриальном обществе, где успех предприятия определяется уровнем и качеством коммуникаций граждан и государства (в межличностном, социально-групповом, региональном, межстрановом масштабах). Подчеркивается, что в современных условиях ни государство само по себе, ни гражданское общество без государства не способно создать действенный механизм для решения общественных проблем. Государство, и гражданское общество становятся «более проницаемыми, и уже невозможно сказать, где заканчивается одно и начинается другое. Разделение обязанностей между правительственными и неправительственными учреждениями каждый раз начинаются с переговоров».

Действительно, сегодня самой большой и трудно решаемой проблемой для всех государственных агентов (будь то министерство, агентство или госучреждение) становится налаживание конструктивного сотрудничества с различными коммерческими и некоммерческими организациями. В условиях необходимости экономии бюджетных средств ресурсы частного сектора становятся сверх необходимыми государству для решения социально значимых проблем. Но, чтобы заставить эти ресурсы «работать», сделать частный сектор действительно социально ответственным, необходимо предложить взаимовыгодные условия сотрудничества, стать действительными партнерами, а не конкурентами (как в концепции «государственного менеджеризма») на рынке услуг. Поэтому в рамках «governance» государственное и муниципальное управление мыслится в терминах «взаимодействие», «соучастие», «сотрудничество». Так, в соответствии с трактовкой экспертов ПРООН, «governance» можно определить как «практику экономического, политического и административного властеосуществления на всех уровнях». Данное понятие объединяет «механизмы, институты и процессы, посредством которых граждане и их группы выражают свои интересы, реализуют свои законные права, выполняют обязанности и балансируют между различиями».

В теории «государственного менеджеризма» первостепенным является достижение результата (прибыль, экономический эффект), а сторонники «хорошего управления» предлагают особое внимание обратить на процесс коммуникации, в ходе которого устанавливаются цели, приоритеты, ищутся и нередко изобретаются формы, методы и процедуры целедостижения и, соответственно, снижаются транзакционные издержки, на которые и тратится львиная доля бюджетных средств.

Так как каждая ситуация государственно-частного партнерства уникальна и зависит от совокупности политических, экономических, культурных и иных факторов, нет смысла, считают сторонники «хорошего управления», изобретать абстрактных схем, моделей, конструкций (как поступили авторы «государственного менеджеризма», разработав универсальный для всех государств алгоритм политико-административных реформ).

Каждому правительству лишь следует придерживаться в своей практике принципов «хорошего управления»:

Политическая партисипаторность – все граждане прямо или косвенно, посредством легитимных институтов, участвуют в политической жизни, в управлении делами государства;

1) Верховенство и незыблемость права (объективность и неподкупность правосудия, равенство каждого перед законом);

2) Открытость государственного управления по отношению к гражданам, их структурам и ассоциациям;

3) Свобода информации, ее полное и доступное предоставление всем, кто в ней заинтересован;

4) Чувствительность институтов государственной власти и управления, госучреждений к потребностям граждан;

5) Ориентация на достижение консенсуса между всеми заинтересованными группами по поводу потребностей, интересов, целей и средств их достижения;

6) Результативность и эффективность (максимально полное удовлетворение потребностей всех участников взаимодействия в процессе достижения целей, как количественных так и качественных);

7) Социальная справедливость (равенство прав и возможностей улучшить свое благосостояние для всех граждан);

8) Стратегическое видение (политики и общественность исходят из долговременных целей и приоритетов развития личности и социума, отчетливо представляют себе те меры, которые необходимы для их реализации).

Таким образом, «governance» является скорее философией и установкой публичного управления современным обществом, и исследователи по-разному оценивают ее научную значимость, исследовательский потенциал и перспективы. Речь идет, скорее, о новой тенденции развития науки о государственном и муниципальном управлении XXI в.

Авторы и сторонники концепции «хорошего управления» не пытались «изобрести велосипеда» в социально-политической науке. Они лишь постарались осмыслить проблематику взаимодействия государства и гражданского общества в новых терминах, новых масштабах, в соответствии с требованиями настоящего времени. При этом, подчеркивая уникальность развития каждой страны, неоднозначность результатов и последствий политико-административных преобразований, последователи «governance» сходятся во мнении, что межсекторное партнерство является предпочитаемой альтернативой для всех государств, избравших правовой демократический социальный путь развития.

6. Сущность государства как субъекта управления. Государство как субъект управленияобщественными процессами, существует несколько тысячелетий. Его появление происходит на определенном этапе развития общества, когда необходимо сохранять его целостность и обеспечивать совместные действия. Когда полагаться на добровольное подчинение общеобязательным нормам, стало невозможным, потребовалось создание специальных институтов для выполнения управленческих функций в обществе и согласования конфликтующих интересов различных групп, своего рода «арбитра», координатора, регулировщика в одном лице, которое бы олицетворяло общую волю и определяло общее благо. С появлением в обществе системы институтов, выполняющих данные функции, формируются государство, государственный аппарат.

Для выяснения сути и рационализации государственного управления необходимо понимание государства как субъекта управления, так как процесс государственного управления это реализация специфических функций государства посредством управляющих воздействий на общество государственного аппарата.

При определении сути государства выделяют ряд подходов и концепций. При классическом («арифметическом») - указывают признаки государства (основные – территория, население, публичная власть; вторичные – налоги, законы, суверенитет).

Концепции происхождения государства. Существование множества определений государства (около 1,5 тысяч) свидетельствует о значимости его роли в жизни любого общества на всех этапах его развития и о многообразии форм проявления государственности в мировой практике.

Разнообразие наблюдений и выводов привело к возникновению ряда концепций происхождения государства. Одни из них опровергнуты и практически не используются современной наукой (органическая, ирригационная, психологическая), другие критикуют и уточняют (социально-классовая, общественно-договорная), третьи переходили из ранга теорий в ранг государственных идеологий (теологическая, фашистская).

Государствоведениекак специальная отрасль гуманитарного научного знания о государстве – выделяет несколько основных подхода к пониманию сущности государства: теологический, юридический, социологический, кибернетический. Каждый из них по-разному объясняет суть государства, делая акцент на различных аспектах и функциях государства, соответствует определенному этапу общественного развития и типу научного мировоззрения.

1) Теологический подход определяет государство как результат «Божественного промысла». Господствовал в средние века, был основой государственной идеологии до Нового времени. Сейчас распространен среди сторонников исламского фундаментализма, убежденных, что государство создано Аллахом, является воплощением его воли, должно сохраняться и поддерживаться людьми в первозданном состоянии.

2) Юридический подход к определению государства в науке с середины XIX до начало XX века. Государство здесь это система правоотношений, юридическая олицетворение нации, которая может выступать в таковых как юридическое лицо.

3) Социологическийподход. Сторонники имеют разногласия о том, какие факторы преимущественно определяют генезис государственности, но солидарны в том, что государство возникает и развивается в соответствии с потребностями социума и представляет собой результат общественной жизнедеятельности. Наиболее авторитетными в политической социологии признаны:

1) Социально-классовая теория (К. Маркс и Ф. Энгельс.);

-первичными, системообразующими отношениями в обществе являются экономические отношения по поводу собственности на средства производства;

- право собственности на средства производства это основание для социально-классовой дифференциации, оно служит главным условием политического господства класса собственников;

- государственное управление - средство подавления интересов экономически зависимого класса классом собственников на средства производства;

- любое общество в своем развитии неизбежно и последовательно проходит ряд этапов государственности: общинный, рабовладельческий, феодальный, капиталистический, социалистический, коммунистический;

- справедливое, равномерное распределение в обществе прав собственности на средства производства приводит к тому, что потребность в государственном управлении отпадает.

Марксизм подвергается в последнее время критике, но продолжает оказывать огромное влияние на современную социально-политическую мысль. Его основы можно обнаружить, например, в концепции «конца истории» Ф. Фукуямы или в теории «мир – системы» И. Валлерстайна, которые рассматривают экономическое могущество современного государства как базовый фактор его политической экспансии. Либеральная ментальность объединяет социалистические и либеральные концепции государства.

2) Общественно-договорная теория, утверждает:

- человек по своей природе не может обойтись без государства.

Представитель консерватизма Т. Гоббс утверждал, что человек изначально зол, а государство возникает как ограничение проявления «войны всех против всех» и потому должно играть активную роль в жизни граждан.

Родоначальник либерализма Дж. Локк уверял, что догосударственное состояние людей было «состоянием свободы и счастья» и потому государство должно ограничиться функциями «ночного сторожа». Ж.-Ж. Руссо: человек добр и люди заключают общественный договор для общей пользы, как факт, а не юридический документ.

- общество делегирует государству часть своих функций и прав, относящихся к обороне, внешней и внутренней безопасности, регулирования экономических отношений, а государство обязуется эффективно реализовывать данные функции.

3) Элитарная теория:

- каждый человек от природы, происхождения и т.д. обладает неодинаковой физической силой, экономическими возможностями, психологическими способностями, и потому в любом человеческом коллективе складывается определенная иерархия людей и их групп;

- вершина общественной иерархии - элита – обретает политическую силу, становится во главе социума;

-элита вследствие ее близости к властным и экономическим ресурсам, дистанцируется от общественности, образуя государственный аппарат.

Теория элитизма, разработанная представителями макиавеллианской политологической школы Г. Моска, В. Парето, Р. Михельсом, достаточно правдоподобно объясняет происходящие в современной государственно-политической и административной системе явления, процессы и отношения. Этим обусловлено ее бурное развитие в настоящее время.

4) Национал-фашистская теория. Разработана в период идеологического кризиса политического либерализма и получила признание в первой половине XX века. Ее постулаты:

- государство - высшая форма существования титульной нации, способствующая ее моральному, экономическому и политическому возрождению и развитию;

- приоритет прав и свобод титульной нации над остальными народами на территории государства и за его пределами;

- государственный корпоративизм (контроль государства над экономикой, развитие тяжелой индустрии);

- авторитаризм, существенно ограничивающий политическое и социокультурное инакомыслие;

- активная распределительная политика государства;

- имперский тип государственного развития.

Национал-фашизм признан мировым злом, но его отдельные положения находят отражение в концепции «государство – нация» и в критике политики мультикультурализма западноевропейскими государствами.

В целом, социологический подход с политологическим акцентом представлен в современной науке наиболее широко, вышеизложенные концепции не исчерпывают всего его разнообразия. Отдельные идеи социологического подхода к сущности государства можно встретить у М. Вебера, которого занимали вопросы морально-этического рода; Дж. Джессепа, который считал государство одновременно институциональным и нормативным явлением; П. Гумпловича, который полагал, что государство образуется вследствие психологических склонностей одних народов властвовать, а других - подчиняться.

В трудах социологов конца XX – начала XXI веков, посвященных изучению общества постмодерна, государство выступает как один из акторов информационного сетевого коммуникативного пространства, а государственное управление рассматривается в терминах не одностороннего воздействия, а сотрудничества, партнерства, взаимодействия.

Системный подход о сути государства. Государство это сложная самоорганизующаяся система, порожденная обществом и одновременно дистанцированная от него. Особую значимость при этом приобретает изучение целей, задач, функций и структуры системы государственного управления, закономерностей ее развития, характера и качества прямых и обратных связей государства и общественности.

В системном подходе можно выявить кибернетическое и синергетическое восприятие сути государства. Разработчики каждого из них различно относятся к организации, управлению, самоуправлению, хаосу в социальной среде. Их мнения о сущности современного государства, его функциях и перспективах расходятся.

В современной политологии, как междисциплинарной науке, наиболее популярен многофакторный подход. В соответствии с ним государство это высшая политическая форма жизнедеятельности граждан, проживающих на единой территории, объединенных институтами гражданства, суверенной государственной власти и права.

Это определение позволяет выделить ряд признаков государства как субъекта управления.

1) это политическая организация людей, определяющая стратегию развития общества, включая всех находящихся на территории страны людей, а также граждан данного государства за его пределами. Политический характер государства связан с необходимостью решения «общих дел», урегулирования социальных конфликтов, беспристрастного арбитража и т.д.

2) «общественным договором», устанавливающим политико-правовую связь между каждым человеком на территории данного государства и властью, является институт гражданства.

3) государство как высший субъект политического управления обладаетсуверенитетом, который распространяется на всю его территорию, является единым и неделимым, не может быть отчужден без распада данной государственности.

4) важным признаком государства является государственная власть, которая суверенна (непререкаема и верховна по отношению к любому иному виду власти – скажем, родительской или религиозной) и публична (т.е. образуется с участием граждан и действует во имя их интересов).

5) современное государство в своей деятельности опирается на право– особую систему правил (норм), обеспеченных государственным принуждением.

Государство как субъект управления реализует ряд функций, Их количество и содержание менялось и меняется в соответствии с текущими и перспективными потребностями развития национальной государственности.

Классификация функций государства: внутренние и внешние, основные и дополнительные.

Внутренние функции реализуют в масштабах территории данной страны, цель - решение внутригосударственных задач в различных сферах управления. К ним относятся:

1) Охранительная функция- обеспечение и охрана внутреннего правопорядка, физической и нравственной безопасности граждан. Данная функция считается базовой. Она изначально присуща государству, ее необходимость признают даже последовательные либералы (концепция государства – «ночного сторожа»). Реализация охранительной функции включает правовой (создание и совершенствование законодательства), и организационный(учреждение профильных структур по содействие обеспечения, соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина), деятельностный (надзор за соблюдением законности и правопорядка, осуществление правосудия, содержание системы исполнения наказаний) аспекты.

2) Политическая функция– включает регулирование политических взаимоотношений в обществе, установление нормативно-правовых «правил игры» акторов политической системы, обеспечение политического плюрализма. Эта функция реализуется путем принятия профильных законов о деятельности политически ориентированных субъектов, запрета создания и деятельности организаций, целью которых является подрыв основ национального государственного строя, установление порядка и процедур выборов высших политических лиц, реализации прав граждан на непосредственное и опосредованное политическое участие. Примеры - принятие законов о политических партиях, негосударственных некоммерческих организациях, лоббизме и лоббистской деятельности, противодействии терроризму и экстремизму, содействии информации, информатизации и свободе слова и т.д.

3) Экономическая функция - регулирование национальной экономики, в соответствии с ее типом. Так, в странах с тоталитарным режимом экономика полностью огосударствлена. В странах с рыночной экономикой, где существуют различные формы собственности, государство, ограничивая свое прямое вмешательство, в то же время исправляет недостатки «свободного рынка», применяя преимущественно регулятивные инструменты. Современное государство осуществляет планирование и прогнозирование национальной экономики, издает и совершенствует антимонопольное законодательство, определяет разрешаемые и запрещаемые законом способы экономической деятельности, оказывает косвенную поддержку среднему и малому бизнесу и т.д. В то же время современное государство должно оставлять за собой монопольное право на установление цен и тарифов на ряд жизненно важных товаров и услуг, стандартизацию некоторых видов продукции, установление объема капитализации банков и ставки рефинансирования, осуществление национализации определенных объектов собственности и т.п. Опыт управленческой практики XX – XXI вв. свидетельствует, что в экономической политике современное государство, используя различные монетаристские и кейнсианские методы и инструменты регулирования, должно придерживаться скорее умеренно консервативной, нежели ультралиберальной стратегии.

4) Социальная функция– сглаживание социального неравенства граждан путем перераспределения основных социально-экономических благ.

По характеру политического режима, типу экономики выделяют модели социального государства: социалистическое, государство «всеобщего благоденствия», либеральное социальное государство, формальное социальное государство. Социалистическое государство (КНДР и др.) является монополистом в перераспределении социальных благ (жилья, пособий, пенсий) и обычно характеризуется солидарным типом системы социального страхования, когда каждый гражданин вносит в государственные социальные фонды (фонд социального страхования, фонд медицинского страхования, фонд пенсионного страхования) равную долю отчислений и налогов, вне зависимости от ожидаемого страхового риска. Либеральное социальное государство (США, Канада), не монополист в производстве обязательных социально значимых товаров (жилье, медикаменты) и оказании социальных (медицинских, образовательных, культурно-досуговых, транспортных) услуг, адресно подходит к перераспределению общественных благ, стим