Реализация международной правосубъектности

Формирование права ЕС поставило ряд проблем, связанных с определением его взаимоотношений с международным правом. Как соотносится, например, принцип верховенства права ЕС с принципом верховенства международного права, какое место занимают международные договоры в системе источников права ЕС и др.?

На уровне общих принципов ответ был дан учредительными договорами и уточнен Судом ЕС. Он признал международный договор, обязывающий Сообщества, интегральной составной частью права Сообществ. Речь в данном случае идет не об актах, вырабатываемых и заключаемых внутри Сообществ. В отличие от них международные договоры с третьими государствами и международными организациями полностью подпадают под действие режима международных договоров, установленного соответствующими международными конвенциями. Вместе с тем порядок заключения договора и статус договоров, налагающих обязательства на ЕС, подчинен одновременно нормативным предписаниям европейского права, закрепленным в учредительных договорах, актах вторичного права и решениях Суда ЕС.

Договор о реформе вносит значительные изменения в механизм осуществления внешних связей и их правовое регулирование. Подтверждая международную правосубъектность ЕС, ДР устанавливает общие принципы и цели внешней деятельности Союза. Показательно, что эти принципы в идентичной редакции приведены и в ДЕС, и в ДФЕС. В силу специфики последнего именно в этом акте описан механизм реализации права на заключение международных договоров и соглашений и участие в международных организациях.

В самом общем виде порядок заключения международных договоров Союзом описан в ст. 218 ДФЕС. Некоторые специфичные регуляторы установлены в ст. 207, посвященной общей торговой политике, и ст. 219, относящейся к заключению соглашений о присоединении. Особо описывается механизм заключения соглашений в сфере денежной и валютной политики применительно к системе евро (ст. 219). Решения об открытии международных переговоров принимает Совет, действующий в зависимости от конкретной ситуации по предложению ЕК или Высокого представителя по ИДПБ (в отдельных случаях — по

102 Часть I. Европейское право: содержание, природа и особенности

их совместному предложению). Совет назначает переговорщиков и дает им необходимые директивы. Он также назначает, если в этом есть необходимость, специальный консультативный комитет. Этот последний оказывает помощь переговорщикам и дает свое заключение Совету. Совет санкционирует подписание договора и возможное его временное или досрочное применение до вступления договора в силу. Конкретно перечисляются (п. 6а ст. 218 ДФЕС) случаи, когда принятию решения Советом должно предшествовать одобрение со стороны Европарламента. По общему правилу решение Совета принимается единогласно квалифицированным большинством голосов. В особо оговоренных случаях такое решение будет приниматься на основе единогласия. Реализации правосубъектности ЕС должны отвечать и условия участия в работе международных организаций.

В статьях ДР нашел логическое продолжение и подтверждение установленный в решениях Суда ЕС прецедент, получивший наименование постановления о параллельных полномочиях. В постановлении по делу ERTA Суд ЕС, используя доктрину подразумеваемых полномочий, пришел к выводу, что институты интеграционных объединений обладают всеми полномочиями, необходимыми для осуществления миссии, возложенной на них учредительными договорами. Соответственно, по общему правилу всякий раз, когда соглашение с третьими государствами представляется необходимым для реализации внутренней компетенции ЕС, его институты наделяются полномочиями по заключению таких соглашений (концепция внешнеполитического сопровождения). Более того, с момента \ вступления в силу этих общих норм только ЕС может прини-\ мать на себя и выполнять договорные обязательства в отношении третьих государств, затрагивающие сферу применения пра-*ва ЕС.

| Два вывода, имевшие особенно большое значение для определения основ и пределов международной правосубъектности |ЕС, следовали из этого решения. Во-первых, ЕС обладает в : сфере внешних сношений полномочиями на заключение меж-| дународных договоров, если они являются как бы продолжени-I ем внутренней компетенции ЕС. Во-вторых, исключение из ^; этой сферы государств-членов обусловливается не самим фактом подписания договора, а введением в действие общей нор-; мы, регулирующей соответствующие правоотношения.

Глава 6. Право Европейского Союза и международное право 103

На уровне учредительных договоров был решен и другой принципиально важный для определения взаимоотношений европейского и международного права вопрос — о международных обязательствах государств-членов, взятых ими до их вступления в Союз.

Статья 351 ДФЕС устанавливает, что права и обязанности, проистекающие из соглашений, заключенных до 1 января 1958 г. или для присоединившихся государств — до дня их присоединения, между одним или несколькими государствами-членами, с одной стороны, и одним или несколькими третьими государствами — с другой, не затрагиваются положениями настоящего Договора. Из приведенного следует, что международные обязательства, принятые государствами до их вступления в ЕС, сохраняют свою силу и после их вступления. Такое поло^ жение полностью соответствует одному из ведущих принципов общего международного права.

Проблема возникает, собственно говоря, лишь в том случае, если постановление ранее заключенного соглашения вступает в противоречие с положениями права ЕС. В этом случае соответствующее государство-член должно прибегнуть ко всем необходимым мерам для устранения коллизии. Оно может при этом рассчитывать на поддержку других членов ЕС, которые вырабатывают общую позицию. Конкретные последствия такого присоединения можно отчетливо проследить по результатам расширения ЕС, осуществленного в последние годы. Далеко не всегда они имели положительный аспект.

Некоторые уточнения в проблему соотношения норм международного права и права ЕС внесены Судом ЕС в решениях, принятых в 2006—2008 гт. Это, в частности, постановление по делу «Комиссия Европейских сообществ против Ирландии» (2006 г.), известное иначе как дело «МОКС», и решение по смежным объединенным делам, или дело Кади, окончательный вердикт по которому состоялся в 2008 г.

Суть дела «МОКС» состояла в споре, вызванном попыткой Ирландии передать дело, возбужденное против Великобритании в связи с загрязнением морских вод, арбитражному суду. Возможность такого рода обращения к третейскому разбирательству предусмотрена Конвенцией ООН по морскому праву 1982 г. Против такого рода разбирательства выступила Великобритания, ссылаясь на то, что споры между государствами — членами ЕС должны разбираться не в международных судах, а в

104 Часть I. Европейское право: содержание, природа и особенности

Глава 6. Право Европейского Союза и международное право 105

Суде ЕС. Ирландия с этими доводами не согласилась и настаивала на рассмотрении спора третейским судом. Позицию Великобритании поддержала ЕК. Ее мотивированное заключение также было отклонено Ирландией. В результате Комиссия обратилась в Суд ЕС. В своем постановлении по этому делу Суд ЕС безоговорочно подтвердил правило, согласно которому любые споры между государствами — членами ЕС по вопросам, относящимся к ведению ЕС, независимо от того, относятся ли они к сфере исключительной или смешанной компетенции, могут рассматриваться только судебными инстанциями Союза. Это общее правило, уже содержащееся в учредительных договорах, Суд ЕС дополнил чрезвычайно важным уточнением. Он постановил, что любое решение, вынесенное иностранным или международным судом по вопросам, связанным со сферой ведения и компетенцией Союза, независимо от того, идет ли речь об исключительной или смешанной компетенции и объеме урегулирования правом ЕС, не может иметь юридическую силу на территории ЕС и не порождает никаких юридических последствий для субъектов европейского права.

Не меньший интерес имеет постановление по делу Кади (получило наименование по имени одной из сторон в объединенных делах). Оно было рассмотрено Судом первой инстанции ЕС, вынесшим постановление 21 сентября 2005 г., пересмотренное в кассационном порядке Большой палатой Суда ЕС 3 сентября 2008 г. Истцы, ссылаясь на неправомерность актов имплементации со стороны ЕС, требовали отмены санкций, наложенных на них в соответствии с решениями Совета Безопасности ООН по борьбе с терроризмом. Формально истцы требовали аннулирования регламента ЕС, фактически они добивались пересмотра решений самого Совета Безопасности. СПИ полностью и безоговорочно отверг все требования истцов. С точки зрения политической аргументация СПИ была безупречна. Однако в том, что касается правовых аспектов проблемы и процедуры принятия актов имплементации, решение представлялось весьма спорным. Соответственно Суд ЕС, рассматривавший дело в кассационном порядке, признал, что судом первой инстанции при рассмотрении этого иска были допущены нарушения процессуальных требований, а также некоторых основных прав и свобод человека, в частности касающихся демократических начал судопроизводства. Большая палата аннулировала постановление СПИ и вынесла свое ре-

шение. Суд ЕС поддержал вывод о том, что решения Совета Безопасности ООН имеют прямое действие на территории ЕС и не подлежат пересмотру в судебном порядке инстанциями ЕС. Суд ЕС принял решение, которым обязывал Совет ЕС исправить имевшие место ошибки при имплементации в ЕС решений Совета Безопасности ООН и в трехмесячный срок принять новый регламент об имплементации. Это решение, вынесенное высшим судебным органом ЕС, еще раз подтверждает прямое действие решений Совета Безопасности ООН и одновременно устанавливает правило, согласно которому акты имплементации решений Совета Безопасности ООН не должны наносить ущерб принципам и нормам права ЕС. Одновременно с признанием прямого действия решения Совета Безопасности ООН Суд ЕС не исключает необходимости соблюдения демократических начал и принципов судопроизводства, равно как прав и свобод человека, при рассмотрении исков судебными инстанциями ЕС.

Решения, вынесенные Судом ЕС по делу «МОКС» и по делу Кади, вызвали широкую полемику в кругах научной общественности. В частности, многими видными юристами — экспертами по праву ЕС было высказано мнение о том, что решение кассационной инстанции является весьма спорным в части аннулирования постановления СПИ по столь важному вопросу, как имплементация решения Совета Безопасности ООН, вынесенного в целях активизации борьбы с терроризмом. По мнению некоторых экспертов, решение Большой палаты в целом наносит ущерб не только прямому действию, но и прямому применению решений Совета Безопасности. Соответственно, представляется спорным и аннулирование решения СПИ, которое в целом, безусловно, отвечало интересам и потребностям борьбы с международным терроризмом. Такое решение ставит под сомнение возможность прямого применения в ЕС решений Совета Безопасности ООН, что противоречит интересам и потребностям обеспечения международной безопасности.