Правотворческий процесс и его стадии
О теоретической модели правотворческого процесса. Правотворчество, в какой бы форме оно не осуществлялось, всегда протекает как процесс, который в своем развитии проходит ряд стадий. Вопрос о том, что представляет собой правотворческий процесс и какие стадии в своем развитии он проходит, в отечественной теории государства и права не имеет однозначного решения. Обусловлено это, по всей видимости, тем, что правотворчество осуществляется различными субъектами, на самых разных уровнях и имеет самые разнообразные формы. В этой связи правотворческий процесс у разных субъектов правотворчества протекает по-разному, а значит, единой, универсальной для всех форм правотворчества модели правотворческого процесса практически не существует. Вследствие этого в научной и учебной литературе предлагаются самые разные варианты правотворческого процесса, но чаще всего многие авторы за основу берут законотворческий процесс в Российской Федерации (процесс принятия федеральных законов) и на его примере рассматривают правотворческий процесс и его стадии. Подобный подход позволяет охарактеризовать основные стадии процесса принятия нормативно-правового акта (закона), но не раскрывает процесс правотворчества во всей его полноте, поскольку за рамками правотворчества остается деятельность, связанная с подготовкой проекта нормативно-правового акта (закона). Между тем в содержание правотворчества входят не только действия, связанные с принятием нормативно-правового акта, но и действия по подготовке его проекта.
Несмотря на то, что универсальной модели правотворческого процесса практически не существует, ее можно сконструировать, отразив в ней все основные этапы правотворчества. Подобная идеальная модель правотворческого процесса уже, кстати, предлагалась в литературе. Согласно этой модели процесс правотворчества подразделяется на два этапа: подготовительный и основной. Подготовительный этап связывается с подготовкой проекта нормативно-правового акта, основной – с его принятием и опубликованием.
Подготовительный этап правотворческого процесса. Вподготовительном этапе правотворческого процесса, который связан с подготовкой проекта нормативно-правового акта, может быть выделено четыре стадии: стадияпринятия решения о подготовке проекта нормативного акта, стадияподготовки (разработки) проекта нормативного акта, стадияпредварительного обсуждения проекта нормативного акта и стадия доработки и утверждения проекта нормативного акта.
Стадияпринятия решения о подготовке проекта нормативного акта является, по сути, первоначальной стадией любого правотворческого процесса. Осознав необходимость принятия того или иного нормативно-правового акта, соответствующий правотворческий орган принимает решение о подготовке его проекта. Принятие решения о подготовке проекта нормативного акта чаще всего выражается в утверждении плана проектных работ того или иного правотворческого органа. Кроме того, применительно к законопроектам такое решение может исходить от высшего законодательного органа страны в форме поручения своим постоянным комитетам, правительству или какому-либо иному органу разработать соответствующий законопроект. Решение о подготовке законопроекта может быть принято также по инициативе президента, правительства и других субъектов, обладающих правом законодательной инициативы. Решения о подготовке каких-либо проектов нормативных актов могут приниматься также общественными объединениями.
После принятия решения о подготовке проекта нормативного акта правотворческий процесс переходит в стадию подготовки (разработки) проекта нормативного акта. Подготовка проекта нормативного акта осуществляется либо самим правотворческим органом, либо другими субъектами, причем как по поручению правотворческого органа, так и по их собственной инициативе. Для разработки наиболее важных и сложных проектов создаются комиссии, в состав которых включаются представители заинтересованных органов, общественных объединений, ученые-юристы и другие специалисты. При необходимости комиссии создают подкомиссии, рабочие и редакционные группы. К работе комиссий нередко привлекаются заинтересованные ведомства, научные и практические учреждения, отдельные ученые, представители делового мира и другие лица. В подготовке проектов нормативных актов обязательно участие юридических подразделений органов и организаций, разрабатывающих проект. Правотворческий орган может поручать также подготовку альтернативных проектов или объявлять конкурс на лучший проект.
Следующая стадия правотворческого процесса – стадияпредварительного обсуждения проекта нормативного акта. После того как проект нормативного акта подготовлен, проводится его предварительное обсуждение. Как правило, оно происходит с участием большого круга заинтересованных лиц и имеет различные формы. Это могут быть обсуждения в самом правотворческом органе с участием научной общественности и заинтересованных министерств, ведомств и иных организаций; расширенные заседания в комиссиях по подготовке проекта; обсуждение в печати и на телевидении; рецензирование проекта научно-исследовательскими учреждениями и т. д. Важнейшие законопроекты могут выноситься на всенародное обсуждение, что способствует учету общественного мнения и повышению качества законопроектов.
Завершает подготовительный этап правотворческого процесса стадия доработки и утверждения проекта нормативного акта. На этой стадии проект нормативного акта дорабатывается с учетом поступивших замечаний и предложений, окончательно редактируется и утверждается. После этого наступает второй, основной этап правотворческого процесса.
Основной этап правотворческого процесса. Данный этап правотворческого процесса, который связан с принятием и опубликованием нормативно-правового акта, тоже может быть подразделен на четыре стадии: стадию официального внесения проекта нормативного акта в правотворческий орган, стадию обсуждения проекта нормативного акта в правотворческом органе, стадию принятия нормативного акта и стадию официального опубликования (обнародования) нормативного акта.
Основной этап правотворческого процесса фактически начинается с официального внесения проекта нормативного акта в правотворческий орган. Это первая стадия второго этапа, которую иногда называют стадией правотворческой инициативы[34]. Доработанный и утвержденный проект нормативного акта в официальном порядке вносится готовившими его органами или организациями в соответствующий правотворческий орган. Особый порядок устанавливается для официального внесения проектов законов в высший представительный (законодательный) орган государственной власти. Официально вносить проекты законов в законодательный орган могут лишь субъекты, обладающие правом законодательной инициативы. В Российской Федерации правом официального внесения проектов федеральных законов в Государственную Думу (правом законодательной инициативы) обладают: Президент Российской Федерации, Совет Федерации, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, Правительство Российской Федерации, законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации. Право законодательной инициативы принадлежит также Конституционному Суду Российской Федерации, Верховному Суду Российской Федерации и Высшему Арбитражному Суду Российской Федерации по вопросам их ведения (ч. 1 ст. 104 Конституции РФ).
Второй стадией основного этапа правотворческого процесса является стадия обсуждения проекта нормативного акта в правотворческом органе. На этой стадии проект нормативного акта вновь подвергается обсуждению, но это обсуждение осуществляется уже в правотворческом органе и носит официальный характер. Наиболее обстоятельным является обсуждение проектов законов в законодательных органах. Порядок обсуждения проектов законов определяется регламентом соответствующего законодательного органа и, как правило, проходит несколько чтений. Это позволяет более внимательно и всесторонне проанализировать законопроект, внести в него необходимые поправки и обеспечить принятие качественного нормативного акта.
В Государственной Думе Российской Федерации обсуждение проектов федеральных законов осуществляется в трех чтениях, если применительно к конкретному законопроекту не будет принято иное решение. На первом чтении заслушивается доклад лица, внесшего законопроект, и содоклад соответствующего комитета Государственной Думы. Затем депутаты обсуждают основные положения законопроекта и высказывают по ним свои замечания и предложения в форме поправок. После этого законопроект или отклоняется или одобряется в целом и направляется на доработку в комитеты Государственной Думы. На втором чтении обсуждается доработанный вариант законопроекта и принимается решение: поставить законопроект на голосование или направить его на третье чтение. При третьем чтении в законопроект нельзя вносить какие-либо поправки. Здесь законопроект может лишь одобряться или не одобряться.
После того как в процессе обсуждения в правотворческом органе проект нормативного акта получил одобрение, он ставится на голосование. Основной этап правотворческого процесса переходит в третью стадию – стадию принятия нормативного акта. Коллегиальные правотворческие органы, такие как правительство, государственные комитеты и пр., принимают нормативные акты простым большинством голосов. Президент государства, министры и другие органы единоличного руководства утверждают свои акты (указы, инструкции, приказы и т. д.) в персональном порядке[35]. Более сложным является порядок принятия законов в парламентах, особенно двухпалатных. Так, в Российской Федерации закон, принятый Государственной Думой (нижней палатой российского парламента), в течение пяти дней передается на рассмотрение в верхнюю палату – Совет Федерации для его одобрения. Закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты либо если в течение четырнадцати дней он не был рассмотрен Советом Федерации (ст. 105 Конституции РФ). После этого закон в течение пяти дней направляется Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования (ч. 1 ст. 107 Конституции РФ).
Официальным подписанием закона или подзаконного нормативного акта завершается стадия принятия нормативного акта, и процесс правотворчества переходит в последнюю, заключительную стадию – стадию официального опубликования (обнародования) нормативного акта, которую называют также стадией промульгации[36]. На этой стадии правотворчества как такового уже нет. Фактически оно заканчивается на предыдущей стадии. Тем не менее, стадию опубликования нормативного акта принято включать в состав правотворческого процесса, поскольку она организационно его завершает. Как уже отмечалось, согласно ст. 15 Конституции РФ «любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения». Опубликование нормативных правовых актов обычно осуществляется в специальных официальных изданиях. Так, например, Законы РФ, постановления палат Федерального Собрания, акты Президента, Правительства, Конституционного Суда РФ публикуются в «Собрании законодательства Российской Федерации», а также в газетах «Российская газета» и «Российские вести». Кроме того, нормативные акты могут быть оглашены по радио, телевидению, телеграфу или разосланы в заинтересованные органы и организации.