Сотрудничество в гуманитарной области в рамках ОБСЕ

ОБСЕ внесла значительный вклад в .развитие концепции в области гуманитарного сотрудничества в Европе. Фундамент этой концепции был заложен в Заключительном акте 1975 г. В этом документе со­держится специальный раздел «Сотрудничество государств в гумани­тарной и других областях» (так называемая «третья корзина»), посвященный межгосударственному сотрудничеству в данной обла­сти. Важным моментом, закрепленным в Заключительном акте, было понимание того, что вопросы сотрудничества в гуманитарной обла­сти должны регулироваться заинтересованными государствами на взаимоприемлемых условиях. В этом документе государства-участ­ники СБСЕ поставили своей целью облегчать более свободное пере­движение и контакты на индивидуальной и коллективной основе, неофициальной и официальной основе между людьми, учреждения­ми и организациями государств.

Государства-участники Совещания приняли на себя, в частности, обязательства позитивно и в гуманитарном духе рассматривать просьбы лиц, желающих воссоединиться с членами своей семьи, уделяя первостепенное внимание ходатайствам срочного характера, в первую очередь от больных и престарелых, проявлять заботу о трудоустройстве лиц из других государств-участников, приезжаю­щих в одно из указанных государств на постоянное местожительство в рамках воссоединения семей, наравне с его гражданами, и забо­титься о том, чтобы им предоставлялись равные с собственными гражданами возможности для получения образования, медицинской помощи и социального обеспечения.

В целях более тесного сотрудничества в гуманитарной области государства-участники договорились о том, что браки между граж­данами различных государств будут рассматриваться последними благожелательно.

Государства-участники приняли также обязательства постепенно упрощать и гибко применять порядок выезда и въезда, совершенство­вать практику консульского обслуживания, в том числе юридическую и консульскую помощь, и при необходимости заключать многосто­ронние и двусторонние консульские конвенции и другие соответст­вующие соглашения.

Существенный вклад в дело укрепления сотрудничества европей­ских государств в гуманитарной области внес Итоговый документ Венской встречи СБСЕ 1989 г., в котором договоренности госу­дарств-участников, в частности по контактам между людьми, зафик­сированные в Хельсинкском Заключительном акте и Мадридском итоговом документе, получили дальнейшую конкретизацию и развитие. В преамбуле Итогового документа Венской встречи государства-участники вновь подтвердили, что сотрудничество в гуманитарной области является важным фактором для укрепления их отношений. Это сотрудничество должно осуществляться при полном уважении принципов, изложенных в Заключительном акте.

Новеллой данного Документа явилось согласие государств-участ­ников СБСЕ (ОБСЕ) разрешать поездки менее близких родственни­ков и поездки к менее близким родственникам и уделять особое внимание решению проблем воссоединения несовершеннолетних детей с их родственниками.

Следует подчеркнуть, что в основу рассмотрения ходатайств о по­ездках за границу был положен принцип недискриминации по причине расы, цвета кожи, пола, языка, религии, политических или иных убеждений, национального или социального происхождения, имуще­ственного положения, рождения, возраста или иного обстоятельства. В целях реализации взятых на себя обязательств в гуманитарной области государства-участники СБСЕ (ОБСЕ) согласились поощрять заключение соглашений о выдаче многократных виз и взаимного упро­щения визовых формальностей, а также «изучать возможности для взаимного упрощения въездных виз на основе соглашений между ними». К новеллам данного Документа относится также содействие го­сударствами-участниками прямым личным контактам между их гражданами путем поощрения поездок отдельных лиц в их страны и разрешение иностранным гражданам останавливаться в частных домах при наличии приглашения.

На Венской встрече 1989 г. было принято решение провести три совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ, то есть по всем аспектам соблюдения прав человека.

Парижское совещание Конференции 1989 г. имело важное зна­чение. Это был форум, на котором серьезной проверке подверглись новые подходы в гуманитарной области, и прежде всего готовность всех участников Хельсинкского процесса строго выполнять свои международные обязательства, принятые в этой области.

С другой стороны, речь шла о возможности дальнейшего развития сотрудничества государств в гуманитарной области, повышения эффективности действующих в этой области механизмов сотрудни­чества.

Парижское совещание положило начало более конструктивному, чем раньше, взаимодействию в гуманитарном праве. Оно подтвердило, что «гуманитарный прорыв», совершенный в Вене, продолжает разви­ваться, становится главной тенденцией в этой области в рамках СБСЕ.

Копенгагенское совещание Конференции по человеческому изме­рению СБСЕ 1990 г. явилось примером сотрудничества государств по «человеческому измерению» и содействовало осуществлению сформированного в Париже пакета предложений и идей, создающих основу для выработки единой позиции всех государств-участников Хельсинкского процесса в гуманитарной области.

Совещание в Копенгагене, в отличие от Парижского, завершилось принятием важного документа, который явился крупным вкладом в развитие общеевропейского процесса. Во многом это связано с теми конкретными социально-политическими изменениями, которые про­изошли в Европе в этот период.

В соответствии с указанным документом государства-участники подтвердили свои обязательства в полной мере выполнять все поло­жения Хельсинкского Заключительного акта и других документов СБСЕ (ОБСЕ), относящихся к сфере человеческого измерения, и договорились наращивать и далее уже достигнутый прогресс в этой области.

Был принят целый ряд конкретных предложений, направленных, в частности, на гарантии проведения справедливых выборов, отмену смертной казни, введение альтернативной военной службы, защиту прав национальных меньшинств.

Третьим этапом Конференции по человеческому измерению яви­лось Московское совещание 1991 г. Его результаты зафиксированы в Итоговом документе. В фокусе переговоров Московского совеща­ния оказались вопросы дополнения механизма человеческого изме­рения, положения которого были согласованы на Венской встрече. При всей трудности переговоров в Москве по данному вопросу и компромиссности принятого решения дополнение механизма че­ловеческого измерения процедурой расследований конкретных ситу­аций стало значительным результатом Московского совещания.

Важнейшим решением Московского совещания, подтвержденным затем Хельсинкской встречей СБСЕ на высшем уровне 1992 г., было заявление о том, что «обязательства, принятые в области человече­ского измерения СБСЕ, представляют непосредственный и законный интерес для всех государств-участников и не являются внутренним делом какого-то одного государства».-После начавшейся в 1990 г. в соответствии с положениями Парижской хартии институционализации Хельсинкского процесса - создания постоянных и регулярно собирающихся органов ОБСЕ - работа в гуманитарной области перешла к новым структурам этой Организации. Это прежде всего Совет ОБСЕ (Совет министров ОБСЕ).

В свою очередь, в Лиссабонской декларации 1996 г. по модели общей всеобъемлющей безопасности для Европы XXI века государст­ва-участники ОБСЕ обязались содействовать выполнению положе­ний Хельсинкского Заключительного акта, Венской встречи 1989 г., Парижской хартии и других документов СБСЕ (ОБСЕ), регулирую­щих в первую очередь сотрудничество государств в гуманитарной области.

Шенгенские соглашения

К многосторонним соглашениям, регулирующим контакты между людьми, относятся Шенгенские соглашения 1985 г. и 1990 г., Согла­шение о безвизовом передвижении граждан СНГ по территории его участников 1992 г., Соглашение государств-участников СНГ о борь­бе с незаконной миграцией 1998 г., Конвенция о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам 1993 г. и др.

14 июня 1985 г. в замке Шенген (Люксембург) пятью государства­ми - Бельгией, Люксембургом, Нидерландами, ФРГ и Францией -было подписано Соглашение о постепенной отмене контроля на их общих границах в целях облегчения процедур перемещения граждан, товаров и услуг. Ввиду ослабления контроля на внутренних границах стороны приняли на себя обязательства обеспечить безопасность внешних границ.

В разделе II сформулированы меры, реализуемые в долгосрочном плане. Главная из них - приведение в соответствие друг с другом законов и административных положений в области пограничного контроля, что нацелено на создание единого визового пространства в рамках Европейских сообществ. 19 июля 1990 г. пять упомянутых государств подписали Конвенцию о применении Шенгенского согла­шения 1985 г., или Второе Шенгенское соглашение, как его часто называют в научной литературе. В этом же году Конвенцию подпи­сала Италия, в 1991 г. - Испания и Португалия, а в 1992 г. - Греция. В конце 1996 г. Второе Шенгенское соглашение подписали Дания, Финляндия и Швеция (Соглашение для них вошло в силу в марте 2001 г.). В декабре 1997 г. к Соглашению присоединилась Австрия. В марте 2001 г. после выполнения необходимых юридических фор­мальностей участниками Шенгенских соглашений стали Норвегия и Исландия (не члены ЕС). Таким образом, на сегодня участниками Шенгенских соглашений являются 15 европейских государств. Велико­британия и Ирландия (члены ЕС) не подписали эти Соглашения.

Конвенция 1990 г. состоит из 142 статей, сгруппированных в восемь разделов. В ней оговариваются условия пересечения общих границ государств-участников, условия выдачи виз для различного рода поездок (завершение образования единого визового пространства), передвижения иностранцев и предоставления им видов на житель­ство, рассмотрения заявлений о политическом убежище и регулиро­вания миграционной политики.

В соответствии с положениями Второго Шенгенского соглашения создается Шенгенская информационная система, или Единое цент­ральное бюро с местом нахождения в г. Страсбурге (Франция). В досье собираются данные на всех разыскиваемых лиц и нежела­тельных персон. Эти данные носят секретный характер, но любой человек, сведения о котором попадают в компьютер, имеет право ознакомиться с собственным досье.

В марте 1991 г. государства-участники Шенгенских соглашений заключили соглашение с Польшей о контроле за нелегальной иммиг­рацией. В результате этого граждане Польши получили возможность безвизового въезда в страны ЕЭС, кроме Великобритании и Ирлан­дии. После подписания соответствующих соглашений между ЕЭС и Чехией и Венгрией граждане этих государств также приобрели без­визовый доступ на территорию государств-участников Шенгенских соглашений.

Шенгенские соглашения также имеют положительные моменты для третьих государств, поскольку в определенной мере их положе­ния облегчают контакты между людьми. Например, для российских граждан обладание шенгенской визой означает возможность свободного пересечения границ 15 государств-участников Шенгенских соглаше­ний, хотя и в этом случае есть ограничения. Въезжающий в Шенгеп-скую зону должен иметь загранпаспорт, срок действия которого истекает не менее чем через три месяца после окончания поездки; требуется наличие международного медицинского свидетельства и обратного билета. Кроме того, как свидетельствует практика, пер­воначальный въезд по шенгенской визе рекомендуется в страну, выдавшую данную визу. Если будет нарушено это требование, то в получении следующей шенгенской визы, возможно, будет отказано.

Включение Шенгенских соглашений в Амстердамский договор, подписанный государствами-членами в 1997 г., породило сложности для государств Центральной и Восточной Европы, намеревающихся стать членами Европейского Союза. Это вызвано тем, что в ст. 8 Протокола об интеграции Шенгенских соглашений в рамках Евро­пейского Союза говорится, что их положения «должны быть приняты в полном объеме всеми государствами-кандидатами на вступление» в ЕС.

Таким образом, одним из решающих условий вступления в Евро­пейский Союз является введение визового режима государствам и-кандидатами в отношении третьих стран. После опубликования в 1997 г. Комиссией ЕС своих заключений о степени готовности государств Центральной и Восточной Европы к вступлению в Евро­пейский Союз свое намерение стать членами Европейского Союза выразили Болгария, Венгрия, Польша, Словакия, Словения, Чехия, Эстония, а также Кипр.

В этой связи Польша уже в 1997 г. объявила о частичном введении визового режима для граждан Белоруссии, России и Украины. Одна­ко из-за ограниченности средств в бюджете Польше сразу не удалось полностью ввести визовый режим для граждан Белоруссии, России, Украины. Он был введен с октября 2003 г.

В течение 2000-2002 гг. визовый режим для граждан России и других стран СНГ был введен Чехией, Словакией, Словенией и Болгарией. В ходе двусторонних консультаций по консульским вопросам в 1999 г. Венгрия проинформировала российскую сторону о том, что при вхождении в ЕС она также установит визовый режим для российских граждан.

Введение визового режима в отношении России и других стран СНГ рядом государств Центральной и Восточной Европы отрица­тельно сказалось на контактах между людьми.

Вопросы гражданства

Около 40 лет Совет Европы рассматривает вопросы гражданства. В 1963 г. была открыта для подписания Конвенция о сокращении случаев множественного гражданства и о воинской обязанности в случае множественного гражданства. Этот международно-правовой акт несколько уменьшает число случаев множественного граждан­ства граждан государств-участников.

В основу главы I Конвенции положена идея, широко принятая в то же время многими западноевропейскими государствами, о том, что множественное гражданство является нежелательным и должно, насколько это возможно, исключаться. В этом документе излагаются правила, в соответствии с которыми должно сократиться число слу­чаев множественного гражданства при определении нового граждан­ства или отказа от одного гражданства, а также правовые последствия этого для заинтересованных лиц, включая и несовершеннолетних. Конвенция также содержит положения, касающиеся воинской обя­занности в случаях множественного гражданства.

Позиция Совета Европы по вопросу о строгом выполнении прин­ципа избежания множественного гражданства стала меняться под влиянием целого ряда событий, произошедших в Европе после 1963 г., которые, в частности, включают: миграцию рабочей силы между европейскими государствами, ведущую к формированию многочислен­ного населения иммигрантов, необходимость интеграции постоян­ных жителей, растущее число браков между супругами с различным гражданством и существующую свободу передвижения между госу­дарствами-участниками Европейского Союза. Кроме того, принцип равенства полов означает, что супруги с различным гражданством должны иметь возможность приобретать гражданство своего супруга на одних и тех же условиях и что оба супруга должны иметь возмож­ность передавать свое гражданство своим детям.

Между тем время от времени возникал вопрос о многих пробле­мах гражданства, которые не охватывались в должной степени ука­занной Конвенцией. Поэтому возникла необходимость объединить в одном документе новые политико-правовые идеи, которые появи­лись и утвердились в результате развития внутригосударственного и международного права.

В 1977 г. Комитет министров Совета Европы принял две резолюции: о гражданстве супругов, имеющих различное гражданство, и другую о гражданстве детей, рожденных в смешанном браке. Первая резо­люция рекомендовала правительствам государств-участников пред­принять шаги с тем, чтобы иностранные супруги их граждан могли приобретать гражданство на более благоприятных условиях, чем те, которые предъявляются к другим иностранцам, и устранить различия между мужьями-иностранцами и женами-иностранками в отношении приобретения гражданства. Вторая резолюция рекомендовала прави­тельствам предоставлять свое гражданство детям, рожденным в сме­шанном браке, или облегчить им его приобретение, если один из родителей имеет гражданство этой страны.

Парламентская ассамблея также приняла ряд рекомендаций, каса­ющихся гражданства, призывая государства-членов облегчать, в част­ности, натурализацию беженцев в своих странах. В 1988 г. Ассамблея приняла рекомендацию 1081 (1988) по проблеме гражданства в слу­чае смешанных браков. В ней Ассамблея отметила желательность положения, при котором каждый из супругов в смешанном браке имел бы право приобретать гражданство другого супруга, не теряя при этом свое первоначальное гражданство. Более того, дети, рож­денные в смешанном браке, должны также иметь право приобретать и сохранять гражданство обоих родителей.

Проблемы, которые возникли в результате изменений, произошед­ших в Центральной и Восточной Европе после 1989 г., создали не­обходимость принятия новой конвенции о гражданстве. Практически все вступающие в Совет Европы новые государства в принципе должны принять новое законодательство о гражданстве и статусе иностран­цев. Это приобрело и приобретает особое значение в случае распада какого-либо государства.

Такая Европейская конвенция о гражданстве была принята в 1997 г. В то время как Конвенция 1963 г. касалась лишь вопроса мно­жественного гражданства, Конвенция 1997 г. решает все важнейшие аспекты гражданства: принципы, приобретение, сохранение, утрата, восстановление, процедурные права, множественное гражданство, гражданство в условиях правопреемства государств, воинская обязан­ность и сотрудничество между государствами-членами. Конвенция 1997 г. не изменяет Конвенцию 1963 г. и не является несовместимой с ее положениями. Соответственно, обе Конвенции могут сосущест­вовать. С учетом важности этого вопроса ст. 26 новой Конвенции недвусмысленно подтверждает эту совместимость. Так, государство, внутреннее законодательство которого допускает множественное гражданство, может пожелать быть связанным главой 1 Конвенции 1963 г., однако может принять и настоящую Конвенцию.

Важнейший вопрос, который не представилось возможным вклю­чить в Конвенцию 1997 г., относится к коллизии права, возникающей в связи с множественным гражданством. Однако все большее число государств использует понятие «постоянное проживание», а не по­нятие «гражданство», что устраняет целый ряд проблем лиц с мно­жественным гражданством. Однако следует подчеркнуть, что понятие «постоянное проживание», используемое в Конвенции, применяется обычно к лицам, которые постоянно и на самом деле проживают в конкретном месте.

Гражданство определено в ст. 2 Конвенции как «правовая связь между конкретным лицом и государством и не указывает на этниче­ское происхождение этого лица».

В ст. 3 Конвенции 1997 г. говорится, что «каждое государство в соответствии со своим законодательством определяет, кто является его гражданами», и предусматривается, что «это законодательство признается другими государствами настолько, насколько оно со­ответствует действующим международным конвенциям, обычному международному праву и общепризнанным правовым принципам в отношении гражданства».

В п. а ст. 4 указано, что «каждый человек имеет право на граж­данство», а п. с ст. 4 об исключении произвольного лишения граж­данства воспроизводит п. 2 ст. 15 Всеобщей декларации прав человека.

В п. d ст. 4 говорится, что «ни вступление в брак, ни расторжение брака между гражданином государства-участника и иностранцем, ни изменение гражданства одним из супругов во время пребывания в браке не влекут за собой автоматически последствий для граждан­ства другого супруга».

Статья 5 Конвенции обязывает государства-участников не проводить различий в вопросах гражданства по признаку пола, религии, расы, цвета кожи или национального или этнического происхождения. Кроме того, такое государство должно руководствоваться принципом недискрими­нации в отношении своих граждан, будь то граждане по рождению или лица, приобретшие свое гражданство в последующий период. В то же время Конвенция допускает в некоторых случаях более преференциаль­ный режим при получении гражданства на основе, например, знания языка, места рождения, происхождения из государства-члена Евросоюза.

На основании пп. а п. 1 ст. 6 Конвенции каждое государство-участник признает в своем внутреннем законодательстве, что дети одного из его граждан автоматически приобретают фажданство это­го государства-участника с учетом возможных изъятий в отношении детей, родившихся за пределами его территории.

Конвенция налагает обязательство на государство-участника пре­дусмотреть в своем внутреннем законодательстве возможность при­обретения его гражданства детьми, родившимися на его территории, которые не приобрели при рождении другого гражданства.

Как указывается в п. 3 ст. 6 Конвенции, во внутреннем законо­дательстве государств-участников должны содержаться правила, позволяющие иностранцам, законно и постоянно проживающим на территории государства-участника, быть натурализованными. Указан максимальный период проживания, который может потребоваться для натурализации (десять лет до подачи заявления); он соответствует обычным нормам, поскольку в большинстве стран Европы требуется проживание продолжительностью в пять и десять лет. Кроме того, государство-участник может вводить другие обоснованные условия для натурализации, особенно в том, что касается интеграции в общество.

Конвенция, согласно п. 4 ст. 6, предусматривает возможность облегчающего приобретения гражданства государства-участника следующими лицами:

«а) супругами его граждан;

b) детьми одного из его граждан, подпадающими под изъятие, предусмотренное в подпункте а пункта 1 статьи 6;

c) детьми, один из родителей которых приобретает или приобрел его гражданство; детьми, усыновленными одним из его граждан;

d) лицами, которые родились на его территории и постоянно проживают на ней;

e) лицами, которые законно и обычно проживают на его терри­тории в течение определенного периода времени, начавшегося до достижения ими возраста 18 лет, причем этот период устанавлива­ется внутренним законодательством государства-участника;

f) лицами без гражданства и признанными беженцами, постоянно проживающими на его территории».

В Конвенции 1997 г. отражен нейтральный подход к вопросу о желательности множественного гражданства. Несмотря на то что основной целью главы I Конвенции 1963 г. было избежание случаев множественного гражданства, в ст. 15 Конвенции 1997 г. отражается тот факт, что множественное гражданство признано рядом государств Европы, в то время как другие европейские государства стремятся исключить его.

Вместе с тем возможность для каждого государства разрешать множественное гражданство будет поставлена в зависимость от других имеющих обязательную силу международных обязательств. В част­ности, государства, которые связаны положениями главы I Конвен­ции 1963 г., смогут, в том что касается их соответствующих граждан, разрешить лишь ограниченное число случаев множественного гражданства, как было отмечено выше.

Статьи 21 и 22 главы VII касаются исполнения воинской обязан­ности в случаях множественного гражданства.

Наиболее важная норма, на наш взгляд, содержащаяся в п. 1 ст. 21, состоит в том, что лица, имеющие гражданство двух или более го­сударств-участников, должны выполнять свою воинскую обязанность только в одном из этих государств-участников. Обычно это будет то государство-участник, в котором лица проживают постоянно. Однако эти лица по своему выбору могут выполнять свою воинскую обязан­ность в отношении другого государства-участника, гражданином которого они также являются.

Пункт а ст. 22 предусматривает, что лица, которые освобождены от воинской обязанности, но выполняли гражданскую службу в качестве альтернативы в отношении одного государства-участника, обязаны пройти военную службу в отношении другого государства-участника, гражданами которого они также являются. Более того, в соответствии с п. Ь, если лица обычно проживают в государстве-участнике, граждана­ми которого они являются и в котором не предусмотрена обязательная военная служба, они считаются выполнившими воинскую обязанность также и в отношении другого государства-участника, гражданами которого они являются и в котором предусмотрена обязательная военная служба.