Административные реформы

Система управления уездами из центра, унаследованная от XVII в., не обеспечивала эффективной борьбы с бегством кре­стьян, оказалась неспособной предотвратить Астраханское и Бу-лавинское восстания. Приказы и подчиненные им воеводы слабо справлялись со сбором налогов, так что недоимки росли из года в год.

В 1708—1710 гг.правительство провело областную реформу. Ье сущность состояла в том, что между уездами, ранее непосред­ственно подчинявшимися центру, и приказами появились проме­жуточные административные единицы — губернии и провинции. Страна была разделена на восемь губерний (Московская, Ингер-манландская, Смоленская, Киевская, Азовская, Казанская, Ар-

хангелогородская и Сибирская) во главе с губернаторами, об­леченными правами главнокомандующих расположенных на территории губернии войск и всей полнотой административной и судебной власти. В подчинении губернаторов находилось четыре помощника, каждый из которых ведал определенной отраслью управления: обер-комендант возглавлял военное ведомство; обер-комиссар и обер-провиантмейстер отвечали за денежные и хлеб­ные сборы; ландрихтер управлял судебными делами. Губернии делились на провинции, а последние — на уезды. Проведение об­ластной реформы значительно увеличило штат чиновников, кото­рые, подобно саранче, опустошали управляемые территории вся­кого рода сборами и налогами, а также поборами в свою пользу.

Областная реформа внесла существенные изменения в орга­низацию центрального аппарата государства. Ратуша утратила значение центрального казначейства страны, так как ее финан­совые функции перешли в ведение областной администрации, Исчезли областные приказы.

Вслед за организацией губерний в 1711 г. был учрежден Сенат, заменивший Боярскую думу. Аристократическая по соста­ву, Боярская дума стала отмирать еще с конца XVII в.: она сократилась в своем составе, так как пожалование думными чи­нами более не проводилось, в думу проникали недумные чины, лица незнатного происхождения, но пользовавшиеся доверием царя. Первостепенное значение приобрела возникшая в 1699 г. Ближняя канцелярия — учреждение, осуществлявшее админист­ративно-финансовый контроль в государстве. Ближняя канцеля­рия вскоре стала местом заседаний Боярской думы, переимено­ванной в Консилию министров.

Отправляясь в Прутский поход, Петр учредил «для всегдаш­них наших в сих войнах отлучек» Сенат в качестве временного учреждения. Всем лицам и учреждениям «под жестоким наказа­нием или и смертию» повелено беспрекословно выполнять сенат­ские указы. Сенат превратился в постоянное учреждение с весь­ма широкими правами: он контролировал правосудие, руководил расходами и сбором налогов, «понеже деньги суть артериею вой­ны», ведал торговлей, к нему перешли функции Разрядного приказа.

Одновременно с Сенатом Петр I создал должность фискалов. Обязанность обер-фискала при Сенате и фискалов в провинциях состояла в негласном надзоре за деятельностью учреждений. С созданием Сената и губерний процесс замены старых местных и центральных учреждений был далек от завершения: отсутство­вали инстанции между Сенатом и губерниями, многие приказы продолжали функционировать, хотя в целом губернская реформа ослабила значение приказной системы. Нуждались в уточнении функций и областные учреждения — губерния как основная ад­министративная единица оказалась слишком громоздкой, ибо включала громадную территорию.

Замена старых приказов новыми центральными учреждения­ми— коллегиями — была проведена в 1717—1721 гг.К концу XVII в. функции центральных учреждений выполняли 44 прика­за. Их заменили 11 коллегиями. Внешние сношения и вооружен­ные силы находились в ведомстве трех коллегий: Военной, Адми­ралтейств и Иностранных дел. Значение этих коллегий подчер­кивалось тем, что они назывались «первейшими». Финансами ве­дали также три коллегии, обязанности между которыми разгра­ничивались следующим образом: Камер-коллегия руководила сбором налогов, расходами распоряжалась Штатс-контор-колле-гия, контроль за расходами и доходами осуществляла Ревизион-коллегия. Управление легкой промышленностью было передано Мануфактур-коллегии, горным делом — Берг-коллегии, внешней торговлей — Коммерц-коллегии. Вместо Поместного приказа, ве­давшего земельными делами, была организована Вотчинная кол­легия. Она ведала всякого рода земельными спорами, делами о наследовании земли и т. д. Местными судебными учреждениями управляла Юстиц-коллегия.

На правах коллегий находились еще два учреждения: Глав­ный магистрат и Синод. Ратуша после проведения областной реформы 1708—1710 гг. утратила значение центрального учреж­дения, земские избы были ликвидированы. Перед Главным маги­стратом, учрежденным в Петербурге в 1720 г.,была поставлена задача, чтобы он «сию (всего российского купечества) рассыпан­ную храмину паки собрал». В подчинении Главного магистрата находились городские магистраты, члены которых избирались из числа «дельных и лучших в купечестве» горожан. Фактическая власть в Главном магистрате и городских магистратах находи­лась в руках богатых купцов, притеснявших мелкий ремесленный люд. Члены городских магистратов избирались пожизненно и за «тщательное радение» могли быть пожалованы в дворянство. Городская реформа укрепила права купечества и тем самым спо­собствовала развитию торговли и промышленности.

Организация Синода в 1721 г.означала полное подчинение духовной власти светской. Святейший правительствующий Синод по образцу светских коллегий состоял из назначенных царем представителей духовенства, контроль за их деятельностью осу­ществлял обер-прокурор Синода.

Особое место среди центральных учреждений занимал Преоб­раженский приказ — карательное учреждение, возникшее еще в конце XVII в. Преображенский приказ ведал политическим сы­ском, его суду подлежали все противники существовавших по­рядков: участники восстаний, лица, произносившие «непристой­ные речи», под которыми подразумевались разговоры,-осуждав­шие реформы и поведение царя, его семейные дела и т. д.

Коллегиальная система отличалась от приказной более стро­гим распределением обязанностей между центральными ведомст­вами. Решения в коллегиях принимались большинством голосов

ее членов в составе президента, вице-президента, четырех совет­ников и четырех асессоров. Введение коллегиального управления Петр мотивировал, в частности, тем, что «известнее взыскуется истина» коллективным решением, нежели «единым лицем».

Коллегии располагали не только административными правами в отведенной им области управления, но и судебными функциями, за исключением политических преступлений. Финансовые тяжбы между купцами разбирали городовые магистраты и Главный ма­гистрат. Права промышленников защищали Берг- и Мануфак­тур-коллегии, они же разбирали взаимоотношения мануфактури­стов и работных людей. Военная коллегия рассматривала пре­ступления, совершенные военнослужащими сухопутной армии, и т. д.

Коллегиям подчинялись губернская, провинциальная и уезд­ная администрации.

Порядок рассмотрения дел в коллегиях был разработан Ге­неральным регламентом, на основе которого строился весь внутренний распорядок учреждений. Помимо Генерального рег­ламента, каждая из коллегий имела свой особый регламент с пе­речислением конкретных обязанностей по той или иной отрасли управления. К выработке регламентов были привлечены ино­странные правоведы, был учтен опыт государственных учрежде­ний Швеции и Дании. Петр I предупреждал: «Которые пункты в шведском регламенте неудобны или с сетуациею сего государ­ства несходны, и оные ставить по своему разсуждению».

С образованием коллегий были уточнены структура Сената, его права и обязанности. Изменился состав Сената. Первона­чально все президенты коллегий являлись членами Сената. Но уже в 1722 г. Петр I признал, что такой состав Сената лишал возможности контролировать работу коллегий и противоречил бюрократическому принципу подчиненности низших учреждений высшему. В том же году при Сенате была учреждена высшая в стране должность генерал-прокурора, а в коллегиях — проку­роров. Обязанность прокуратуры состояла в осуществлении гласного надзора за деятельностью Сената и коллегий. В отличие от фискалов, не вмешивавшихся в ход решения того или иного вопроса, а лишь доносивших о замеченных злоупотреблениях обер-фискалу, прокуроры в коллегиях и генерал-прокурор Сена­та, заметив нарушение законности, тут же должны были его устранить. Генерал-прокурор назван Петром I «оком государе­вым» и «стряпчим в делах государственных». Первым генерал-прокурором Сената был Павел Ягужинский, человек весьма дея­тельный и властный, умевший придать своей должности высокий престиж. Все центральные учреждения и Сенат находились в Пе­тербурге, в Москве они имели конторы.

К 1719 г. изменилась также структура областной админист­рации. Вместо губернии основной единицей административного управления стала провинция. Их было около пятидесяти. Деле-

_ние на губернии сохранилось, но во власти губернаторов оста­лось управление губернским городом и командование войсками, расквартированными на территории губернии. По остальным во­просам провинциальные воеводы сносились непосредственно с коллегиями и Сенатом.

В итоге административных преобразований в России было за­вершено оформление абсолютной монархии. Царь получил воз­можность неограниченно и бесконтрольно управлять страной при помощи полностью зависимых от него чиновников. Неограничен­ная власть монарха нашла законодательное выражение в 20-м артикуле Воинского устава и Духовном регламенте. Там отмечено, что «монархов власть есть самодержавная, которым повиноваться сам бог повелевает». Внешним выражением утвер­дившегося в России абсолютизма является принятие в 1721 г. Петром I титула императора и наименования «Великий». К важ­нейшим признакам абсолютизма относятся бюрократизация ап­парата управления и его централизация. Реформы центрального и местного управления создали внешне стройную иерархию уч­реждений от Сената в центре до воеводской канцелярии в уездах.

Абсолютизм — высшая форма феодальной монархии. Ее воз­никновение предполагает определенный уровень денежных от­ношений и крупной промышленности. Денежные отношения со­здавали предпосылки для финансирования разросшейся военной и гражданской бюрократии. С развитием крупной промышленно­сти возникла материальная основа для строительства регуляр­ной армии и флота. Абсолютная монархия представляет прежде всего интересы дворянства. Но в проводимой ею политике не­трудно обнаружить меры, способствовавшие укреплению позиций промышленников и купцов. Это естественно, ибо абсолютизму для поддержания престижа необходима развитая торговля, про­мышленность и финансы.