Административно-правовой режим чрезвычайного положения

Понятие, сущность и содержание чрезвычайного положения следует разграничивать с подобным подходом к понятию военного положения, являющегося другой формой особого правового режима, применение которого также предусмотрено законодательством Российской Федерации. В тоже время, ФКЗ «О чрезвычайном положении» наряду с ФКЗ «О военном положении» является одним из основных, вокруг которого формируется система чрезвычайного законодательства Российской Федерации. Поэтому между ними есть не только противоположные, но и объединяющие их черты.
Чрезвычайное положение представляет собой одну из разновидностей особых правовых режимов, устанавливаемых в соответствии с введением в действие предусмотренного Конституцией России ФКЗ «О чрезвычайном положении» (2001 г.). [36]
Чрезвычайное положение - это особый правовой режим деятельности органов государственной власти, допускающий введение ограничений правосубъектности физических и юридических лиц под угрозой ужесточения юридической ответственности в соответствии со ст. 56 Конституции Российской Федерации в качестве временной меры. Он устанавливается исключительно для обеспечения безопасности и защиты конституционного строя государства, а также интересов личности и общества. [37]
Начало отражения и придания официального статуса института чрезвычайного положения в государственно правовом механизме зарубежных стран относится к концу XVIII века. Впервые в мире во Франции 8 июля 1871 года был принят закон «Об осадном положении». В последующем чрезвычайное законодательство Франции стало делиться на: действительное осадное положение, вводимое в условиях военного времени; фиктивное военное положение, объявляемое не только на территории военных действий, но и во «внутренних общинах, не только в местности, осажденной неприятелем, но и в местности, осажденной мятежниками1. Закону «Об осадном положении» принадлежит определенная роль в поражении защитников Парижской Коммуны, выступивших против официальной власти Франции.
В последующем парламентские акты, регламентирующие правовой режим чрезвычайного положения стали приниматься в большинстве европейских государств во второй половине XIX века.: в 1857 г в Пруссии; в 1869 году в Австро-Венгрии; в 1870 году в Испании. Они были приняты в результате переосмысления опыта прошедших по территории Европы буржуазно-демократических революций.[38]
14 августа 1881 года в России было издано «Положение о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия». В зависимости от степени беспорядков и характера угроз различалось несколько видов исключительного положения: положение усиленной охраны; положение чрезвычайной охраны; военное положение. Хотя это Положение вводилось в действие только как «чрезвычайная мера преходящего свойства» и являлось временным законом, рассчитанным на действие только в течение трех лет, но фактически оно действовало и интенсивно (пропорционально росту революционного движения) применялось на практике вплоть до 1917 года.
До 1988 года в советском законодательстве не предусматривалось такой правовой категории как чрезвычайное положение. Объяснение этому следует искать в области официальной идеологической концепции. В странах «развитого социализма» применение чрезвычайных мер как ответной реакции государства на социальные конфликты официально не допускалось.
События, произошедшие в период распада СССР в Нагорно-Карабахской области и Агдамском районе Азербайджанской ССР, потребовали применения дополнительных, более жестких мер, направленных на усиление охраны общественного порядка и безопасности. Оказалось, что при острой необходимости использования жестких методов силового воздействия система законодательства СССР не предусматривала возможности применения государством достаточных правовых средств, направленных на предотвращение или ликвидацию таких последствий.
Этот факт обусловил необходимость принятия Верховным Советом СССР 11 декабря 1988 года Закона СССР «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного закона) СССР», позволявшего Президиуму Верховного Совета СССР (постоянно действующему органу государственной власти) в интересах защиты государства и безопасности граждан наряду с военным положением своими указами объявлять и чрезвычайное положение на территории всей страны или в отдельных ее местностях. В этих случаях предусматривалось введение особых форм государственного управления. На союзном уровне принимается Закон СССР «О правовом режиме чрезвычайного положения» (апрель 1990 г.). Затем принимается Закон РСФСР «О чрезвычайном положении» от 17 мая 1991 года.
Принятие законодательства о чрезвычайном положении осуществлялось в условиях распада СССР и формирования новых государств. Этот процесс не мог не отложить отпечатка на содержание принимаемых чрезвычайных законов. Например, несбалансированность в предметах ведения и объеме полномочий между федеральными органами власти и органами власти субъектов Российской Федерации привело к тому, что Президент Российской Федерации при введении чрезвычайного положения на отдельной территории обязан был согласовывать свои действия с органами власти этого региона. В противном случае Президент не имел права на принятие самостоятельного решения о применении таких мер.
В этот период предпринимаются первые попытки по осуществлению теоретических исследований содержания правового режима чрезвычайного положения в рассматриваемых условиях. Появляются публикации, посвященные анализу деятельности органов государственной власти в чрезвычайных условиях3.
Введение в действие Закона РСФСР «О чрезвычайном положении» (всего 4 раза) всякий раз было связано с обострением политической борьбы. Основной акцент противоборствующими сторонами делался на неудовлетворительное решение социальных вопросов, связанных с низким уровнем жизни населения. В результате таких действий возникала реальная угроза острого противостояния широких слоев населения, разделяющих противоположные политические взгляды.
Впервые чрезвычайное положение в современной России было введено на территории г. Москвы 19 августа 1991г. Верховный Совет РСФСР квалифицировал основания его введения как «государственный переворот» и «антиконституционный заговор». В последующем парламент Чечено-Ингушетии определил незаконным Указ Президента РСФСР «О введении чрезвычайного положения в Чечено - Ингушской республике (7 ноября 1991 г.). Исходя из политических интересов не утвердил его, как требовала того процедура введения, и Верховный Совет РСФСР.
Несмотря на «исключительный» и «временный» характер этой меры известны примеры, когда правовой режим чрезвычайного положения действовал и действует на протяжении длительного времени. В первую очередь это относится к государствам с традиционно нестабильной политической и социально - экономической обстановкой, или временно переживающих такой период в своем развитии. [39]
Например, в Израиле до сих пор действует чрезвычайное положение, введенное еще 21 мая 1948 г., т. е. фактически с момента образования самого государства. Чрезвычайное положение, введенное в декабре 1976г. на территории 13 провинций в Турции к сентябрю 1980г. было распространено уже на всю территорию страны (67 провинций). До конца 80-х годов ХХ столетия в 9 провинциях он еще продолжал действовать. Чрезвычайное и военное положение, объявленные в Зимбабве (1965 г.) и Иордании (1967 г.) действовали соответственно до 1990 г. и 1991 г.
В Российской Федерации срок действия режима чрезвычайного положения вводимого на всей территории страны не может превышать 30 дней, а вводимого на части ее территории - 60 дней. По истечении этого срока действие режима прекращается или продлевается на такой же срок. Более двух лет (с 29 мая 1993 года) периодически продлялось действие режима чрезвычайного положения на территории Пригородного района Северной Осетии в Российской Федерации.
Главное в содержании правового режима чрезвычайного положения является то, что он предусматривает внесение изменений в правовой статус субъектов, систему органов, осуществляющих управленческое воздействие, определяет меры, которые используются для урегулирования ситуации.
Чрезвычайное положение может вводиться лишь в условиях, когда обстоятельства, служащие основанием для его введения, представляют собой реальную и неизбежную угрозу безопасности граждан или конституционному строю государства, устранение которой невозможно без применения специальных мер. Статья 4 Международного Пакта о гражданских и политических правах (1966 г.) определяет, что главным обстоятельством, лежащим в основе введения чрезвычайного положения в любом государстве должно быть возникновение ситуации, при которой «жизнь нации находится под угрозой»[40]
В соответствии с содержанием Конституции Российской Федерации все правотношения, связанные с действием особых правовых режимов регулируются федеральными конституционными законами. Однако, исходя из принципа системности чрезвычайного законодательства, различные аспекты реализации положений федеральных конституционных законов «О чрезвычайном положении» и «О военном положении» находят свое отражение и в текстах иных федеральных законов. Такое положение ни в коей мере не противоречит требованиям Конституции Российской Федерации.

Основаниями введения режима ЧП могут быть:
- попытки насильственного изменения конституционного строя, массовые беспорядки, сопровождающиеся насилием, межнациональные конфликты, блокада отдельных местностей, угрожающая жизни и безопасности граждан или нормальной деятельности государственных институтов;
- стихийные бедствия, эпидемии, эпизоотии, крупные аварии, ставящие под угрозу жизнь и здоровье населения и требующие проведения аварийно-спасательных и других неотложных работ. [41]
Первая группа оснований требует принятия жестких мер по наведению общественного порядка, применению строгих санкций, ограничений прав и свобод граждан. Например, президент Филиппин Глория МакапагалАрройро в феврале 2006 года объявила о введении в стране чрезвычайного положения на основании доклада командующего армией о предотвращенном заговоре среди военных.
В соответствии со статьей 88 Конституции Российской Федерации[42] Президент страны при обстоятельствах и в порядке, предусмотренном Федеральным конституционным законом Российской Федерации «О чрезвычайном положении», вводит на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях чрезвычайное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе. Указ Президента о введении этого режима подлежит утверждению Советом Федерации.
В большинстве стран полномочиями по введению чрезвычайного положения также обладают главы государств. В первую очередь это относится к государствам с республиканским строем и президентской формой правления. Однако это не является обязательным условием. Немаловажным фактором выступают сложившиеся традиции, а также исторический опыт. Например, в Испании, Франции, Ирландии и Канаде правом объявления чрезвычайного положения наделено правительство. В Германии, Болгарии, Израиле, Анголе и бывшей Югославии такое право принадлежит парламенту. Проблема соотношения полномочий исполнительной и законодательной ветвей власти по порядку введения и обеспечения действия особого правового режима чрезвычайного положения является одной из сложных. Особый правовой режим предусматривает возможность ограничения конституционных прав и свобод субъектов права. Поэтому обоснованность принятия такого решения безусловно должна контролироваться высшим законодательным органом власти. Исходя из содержания чрезвычайного законодательства Российской Федерации только Президент страны обладает правом объявления свои указом чрезвычайного положения. Главы исполнительной власти субъектов Российской Федерации таким правом не обладают. Процедура издания и утверждения такого указа в силу его исключительности содержит определенные упрощенные элементы порядка принятия федерального закона. В первую очередь, это выражается в обязательности утверждения указа Советом Федерации Федерального собрания Российской Федерации.
В Указе должны быть приведены обстоятельства, служащие основанием для его введения, перечень и пределы чрезвычайных мер и исчерпывающий перечень ограничений прав и свобод граждан, определены государственные органы, отвечающие за осуществление чрезвычайных мер, и пределы их полномочий, границы территории введения чрезвычайного положения, время вступления в силу Указа, продолжительность введения этого режима.
Указ доводится до сведения населения через средства массовой информации. На период действия чрезвычайного положения могут устанавливаться:
- особый режим въезда и выезда и ограничение свободы передвижения по территории его действия; усиленная охрана общественного порядка и объектов, обеспечивающих жизнедеятельность населения; запрещение проведения массовых мероприятий;
- ограничение движения транспортных средств и осуществление их досмотра.
При введении чрезвычайного положения, вызванного социально-политическими причинами, дополнительно могут быть введены следующие меры:
- комендантский час, запрещающий появление в определенное время в общественных местах без специальных пропусков и документов, удостоверяющих личность;
- ограничение свободы печати и выступлений в средствах массовой информации путем осуществления цензуры. Также допускается временный запрет печатной продукции, временное изъятие звукоусиливающих технических средств и множительной аппаратуры;
- приостановление после предупреждения деятельности политических партий, общественных объединений, которые своей работой препятствуют нормализации обстановки;
- ограничение или запрещение продажи оружия, ядовитых веществ, спиртных напитков и др.
Если чрезвычайное положение вводится в условиях возникновения стихийных бедствий, аварий и катастроф, то могут применяться и другие меры: проведение эвакуации населения; введение карантина, особого порядка распределение продуктов питания; изменение режима работы предприятий; мобилизация трудоспособного населения для ликвидации последствий чрезвычайной ситуации.
Таким образом, в условиях чрезвычайного положения для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя могут устанавливаться отдельные ограничения прав и свобод граждан с указанием пределов и сроков действия.
Не подлежат ограничению права и свободы, предусмотренные нормами международного права и статьями 20, 21, 23 (ч. 1), 24, 28, 34 (ч. 1), 40 (ч. 1), 46-54 Конституции Российской Федерации.
В местностях, объявленных на чрезвычайном положении, характер и полномочия органов государственной власти определяются в зависимости от оснований его введения. В одних случаях действующей системе исполнительных органов наряду с их полномочиями могут предоставляться дополнительные, определяемые чрезвычайной ситуацией. В других - более общественно опасных ситуациях могут вводиться новые формы государственного управления. В этом случае, во-первых, органы исполнительной власти могут быть поставлены в прямое подчинение Президенту страны, либо назначаемому Президентом органу (ст. 16 Закона). Во-вторых, могут быть специально созданы временные структуры (администрации, штабы). Им будут делегированы полностью или частично полномочия органов государственной власти (ст. 17).
В исключительных случаях при введении чрезвычайного положения по основаниям, указанным в п. «а» ст. 4 Закона, министру внутренних дел страны и директору ФСБ России может быть поручено создание совместного оперативного штаба и назначение коменданта территории введения режима.
Создаваемые органы управления вправе издавать обязательные к исполнению приказы и распоряжения по вопросам обеспечения чрезвычайного положения.
В случае создания специальных органов управления полномочия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления могут быть временно ограничены либо приостановлены Президентом страны.
Все предприятия, учреждения, общественные объединения и граждане обязаны выполнять распоряжения и приказы органов, осуществляющих управление на территории действия режима. Их невыполнение влечет юридическую ответственность.
В административно-правовой литературе этому вопросу уделяется много внимания. Необходимо четко разграничивать режим чрезвычайного положения, при котором угроза безопасности государства исходит от внутренних социальных конфликтов, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и режим военного положения, призванный обеспечить вооруженную защиту государства от внешней агрессии.

Подводя итоги административно-правовой характеристике института чрезвычайного положения необходимо отметить следующие характерные для него черты и выводы.
Основная роль в создании условий, направленных на предотвращение чрезвычайных ситуаций различного вида, всегда принадлежит государству. Для его применения необходимо наличие двух условий: фактические (чрезвычайная ситуация) и юридические (закон) основания.
Возможность применения чрезвычайного положения в современных условиях предусматривается конституциями и детализируется законодательством государств с различными политическими режимами.
Процесс объявления режима чрезвычайного положения (в том числе и иных видов особых правовых режимов) на определенной территории в современных условиях осуществляется под непосредственным контролем не только законодательных органов государственной власти внутри государства, но и мирового сообщества в лице ее международных организаций.
Чрезвычайное положение является одним из видов особых правовых режимов, возможность введения в действие которых предусмотрена Конституцией Российской Федерации и основанными на ней федеральными конституционными законами «О чрезвычайном положении» и «О военном положении. В отличие от военного положения основаниями введения особого правового режима чрезвычайного положения является только наличие внутригосударственных угроз - чрезвычайных ситуаций социально - политического, природного и техногенного характера.
В период действия чрезвычайного положения в административно - правовой статус субъектов права вносятся изменения. Посредством ограничения административной правоспособности и административной правосубъектности изменяется административно-правовой статус граждан. Предусматривается возможность ограничения даже абсолютных прав (например, ограничение права собственности в связи с реквизицией) и расширение круга дополнительных обязанностей граждан.
Таким образом, чрезвычайное положение является одним из видов особых правовых режимов, объявляемое на всей или отдельной территории Российской Федерации при наличии реальных внутренних угроз личности, обществу или государству. На данной территории его действие, носящее по преимуществу императивный характер, распространяется на всех индивидуальных и коллективных субъектов преимущественно административного права.