Обреченность социалистических федераций?

Для основателей советского государства федерализм был нежеланным, но неизбежным решением, спо­собом умиротворения «национальных окраин» с целью создания государства «диктатуры пролетариата». С самого начала советский федерализм был способом решения национального вопроса, что оказалось несостоятельно на практике и заложило одну из корен­ных проблем российского федерализма.

С течением времени договорное начало в союзном государстве все более отступало на задний план. При отсутствии механизмов защиты прав союзных республик декларативный характер обрели и нормы, закрепляющие их суверенитет. Конкретные полномочия ни союзных республик, ни автономных образований перечислены в Конституции не были.

Советский Союз имел крайне сложную территориальную структуру: накануне распада он включал 15 союзных республик, 20 автономных республик, 8 автономных областей, 10 автономных округов, 6 краев и 123 области. Советское государство являлось федерацией по некоторым формальным признакам (наличие ква­зигосударственных институтов в регионах, двухпалатный парла­мент), однако реально оно характеризовалось предельно высоким уровнем централизации властных полномочий и жестко иерархи­ческой структурой управления.

Федералистское начало («Единство в разнообразии») не присут­ствовало в советской идеологии, которая была нацелена, напротив, на выравнивание всех и всяческих различий. Негативное отноше­ние к региональному разнообразию, игнорирование региональной специфики прекрасно иллюстрирует тусклый, бедный топоними­ческий ландшафт Советского Союза, который во многом сохраня­ется и до сих пор. Элементы реальной территориальной автономии в советское время возникали в основном явочным порядком, суще­ствовали неявным для Москвы образом (Москва могла снять пер­вого секретаря обкома партии, но не могла жестко контролировать его повседневную работу) и осуждались ею как проявления местни­чества. В силу этого сложилась традиция относиться к территори­альной автономии как к чему-то незаконному, тому, что существует скрытно, за ширмой централизованного унитарного порядка.

Проблемы федерализма в постсовесткой России.

В истории отношений федерального Центра и субъектов Федерации в постсоветский период выделяются три периода;

• стихийной децентрализации;

• асимметричного федерализма;

• рецентрализации России.

В первый период (1990 – 1993 гг.) отношения между Центром и регионами были дестабилизированы распадом СССР. Российское государство было слишком слабым, чтобы установить единые для всех субъектов РФ институциональные и политические рамки развития, а у центральной власти отсутствовали административные и иные ресурсы для управления территориями. Единственным эффективным механизмом воздействия федерального Центра на регионы в тот период был контроль над процессом элитообразования, распространявшийся главным образом на «русские» субъекты Федерации — края и области.

В эти годы вопросы внутрирегионального управления были переданы на уровень субъектов РФ, полномочия и ресурсы региональной власти существенно расширились. Наибольшей политической и экономической самостоятельности удалось достичь национальным республикам в составе РФ. В 1991–1993 гг. во многих из них прошли выборы президентов, были приняты собственные конституции. В этом отношении «русские» субъекты отставали от национальных республик, но и в них началось формирование сознания собственной значимости. Процесс перераспределения полномочий между Центром и регионами никем не контролировался и принял форму стихийной децентрализации. Каждый субъект Федерации «брал» себе столько полномочий и ресурсов, сколько мог взять. Одновременно политическое руководство страны заключило с региональными элитами политический компромисс по формуле «полномочия в обмен на политическую лояльность».

На втором этапе (1994 – 2000 гг.)в России возникла асимметричная Федерация. Ее формирование стало возможным благодаря начавшейся формализации отношений между федеральным Центром и субъектами РФ. Принятая в декабре 1993 г. Конституция закрепляла за субъектами Федерации право формировать собственную законодательную базу и самостоятельно устанавливать систему региональной власти. На этом этапе руководители «русских» субъектов Федерации осознали значимость институциональной и законотворческой деятельности. В 1995–1997 гг. в большинстве субъектов РФ прошли выборы и были сформированы органы представительной власти. С 1996 г. в «русских» субъектах РФ стали проводиться выборы глав регионов.

Во второй половине 1990-х годов возрос статус, укрепились экономические и политические позиции регионов и их элит. Была отстроена система формального представительства региональных интересов в институтах федеральной власти. Высшая палата российского парламента — Совет Федерации превратился в подлинно «региональную» палату, в Государственной Думе сформировалось мощное региональное лобби. Но главной особенностью отношений Центра и регионов в этот период стало публичное признание интересов регионов, зафиксированное в двусторонних договорах, которые подписывались между Президентом РФ и главой субъекта Федерации.

К концу «ельцинской эпохи» в России сформировалась асимметричная Федерация, или протофедерация:

- двусторонний характер взаимодействия между главой государства и региональными лидерами;

- фактическое неравенство субъектов Федерации между собой и в отношениях с Центром;

- отсутствие универсальных правил в отношениях «центр–регионы».

- стабилизация была хрупкой и неустойчивой. Федерализм тех лет не был результатом политического выбора российской элиты. Он был ситуативным и стихийным и отражал слабость политической системы, выстроенной Б. Ельциным.

- региональные лидеры нашли свой интерес в политике приватизации, извлекая личные выгоды.

Весьма скоро проводившаяся в субъектах РФ политика стала называться политикой «феодализма», «касикизма» (касик — племенной вождь у индейцев) вошла в противоречие с практикой «российского патроната», «неопатримониального господства» и т.п., привела к опасным эксцессам и стала угрожать единству и целостности Российской Федерации. Процесс был рационализирован, когда при В. Путине произволу региональных руководителей был поставлен предел в ходе процесса приведения в соответствие общероссийских и региональных правовых актов. Но при этом проблематично выделение субъекта, выражающего общенациональные политические интересы. Произошло чрезмерное усиление бюрократических начал в российской политике. При выражении в Центре и на местах властью и бюрократией прежде всего своих корпоративных интересов у населения остаются минимальные возможности влиять на политику.

Какой выход из этого?К концу 1990-х годов процесс децентрализации в Российской Федерации достиг своего предела и движение в сторону как подлинного федерализма, так и унитарного государства.

Федералистский сценарий предполагал усиление государства при сохраняющемся высоком статусе регионов. Он мог реализоваться только при условии серьезной общественной дискуссии о роли государства и регионов в процессе общественной трансформации.

Унитаристский сценарий означал усиление государства при понижении статуса регионов, а его реализация могла быть достигнута за счет использования административного и «силового» ресурса.

Новая российская власть избрала второй путь, сделав ставку на рецентрализацию России. Избрание В. Путина (март 2000 г.) ознаменовало начало нового — третьего периода в отношениях Центра и регионов.Новая политика Кремля ставила своей целью интеграцию российского пространства и перераспределение ресурсов и полномочий в пользу федерального Центра. Формирование единого правового, экономического, административного пространства отвечало ожиданиям части элиты и общества в целом. Позже к этим трем «единым пространствам» добавились информационное и политическое. В более широком смысле новая политика Кремля была направлена на поиск механизмов, которые могли бы сделать региональную ситуацию управляемой «из Центра». С этой целью в России выстраивалась «властная вертикаль»; создавались новые институты, призванные контролировать региональную власть (Федеральные округа); система двусторонних договоров отменялась (хотя в законе прописана сложная процедура их заключения); устанавливались принципы «бюджетного унитаризма», позволявшие концентрировать финансовые средства в Москве.

Результатом первого президентского срока В. Путина стал выстроенный в России режим контролируемого плюрализма, при котором федеральная власть укрепила свои позиции, но полностью освободиться от политического влияния региональных элит не смогла.

В сентябре 2004 г. Кремль приступил к новому этапу политического реформирования:

- выборы глав регионов отменялись;

- утверждался новый порядок выборов в федеральные и региональные представительные органы власти.

В 1990-е годы в субъектах РФ часто игнорировались те или иные положения федерального (общероссийского) законодательства, но уже в начале 2000-х гг. крайности «суверенизации» российских регионов стали постепенно устраняться.Итак, после прихода к власти Путина в 2001 году в отношениях Центра и регионов произошел резкий поворот, но возник этот новый курс не на пустом месте. Исходя из выше изложенного, среди прочих, мы можем выделить несколько факторов,в решающей степени,подготовивших это изменение.

Во-первых, экономическая зависимость и дотационность резко ограничивали политические возможности субъектов РФ, зачастую сводили их протест к пустой риторике (например, дефолт 1998)

Во-вторых, к концу десятилетия резко возросла роль крупного бизнеса. Для успешной «приватизации» предпринимателям был выгоден хаос внутри государства. Но, нахватав активов, «олигархи» стали проявлять заинтересованность в их упорядочивании и в более предсказуемой среде для бизнеса.

В-третьих, население России в массе своей испытывало сильнейшее разочарование тем, как на практике реализуются экономические реформы, проводятся «демократические» выборы, воплощаются в регионах «принципы федерализма».

ВЫВОД:

- устранение явного политического дисбаланса, который наметился в отношениях Центра и субъектов федерации;

- сразу же после своего вступления в должность в мае 2000 года, своими указами новый президент ввел в каждом регионе институт главных федеральных инспекторов (ГФИ, «смотрящих» - как их сразу окрестили в народе), разбил страну на семь федеральных округов со своими Полномочными представителями в каждом.

- восстановлено единое правовое и экономическое пространство, дисциплинировала региональных лидеров и в целом «изменила всю конфигурацию институтов власти».

- было изменено соотношение элитных групп;

- региональные элиты были выведены из пространства большой политики;

- началось масштабное перераспределение ресурсов в пользу федерального Центра.

Но, не было сделано:

- не был осуществлен и тезис о «равноудалении» региональных элит: среди руководителей субъектов РФ остаются персоны, пользующиеся наибольшей поддержкой Кремля.

- не произошло кардинального обновления губернаторского корпуса.

- не были ликвидированы и региональные авторитарные режимы.

- резко усилилось влияние территориальных подразделений федеральных органов на местах. Региональным властям было предписано привести в соответствие с федеральными нормами свое законодательство, и контролировать этот процесс было поручено как прокуратуре, так и новым чиновникам – полпредам и ГФИ.

- в других регионах также были поддержаны сторонники выстраивания общероссийской властной «вертикали», были ограничены политические возможности региональных политических игроков, что особенно стало заметно с отменой прямых губернаторских выборов с 2005 года, произошла унификация региональной политики, посредством усиления влияния общефедеральных партий, телевидения и т.д. Политика в субъектах федерации в 2000-е годы существенно отличалась от того, что происходило в регионах в «ельцинское десятилетие».