Окраины в системе военного управления
Туркестанское генерал -губернаторство
Входе завоевания Средней Азии во второй половине XIX века стала создаваться система управления Туркестаном и ее правовая основа. В августе 1865 года было утверждено Временное положение об управлении Туркестанской областью, согласно которому областью управлял военный губернатор через начальников отделов (флангов). На эти должности назначались как военные, так и гражданские чиновники, но все они состояли в штате Военного министерства. В сельской местности Туркестана на низовом уровне сохранялась структура прежней местной (ханской) администрации, за которой наблюдали российские чиновники. Они принимали жалобы населения и следили за их правильным рассмотрением в мусульманских судах, контролировали местную администрацию. Судебные вопросы решали бии и казии.
В городах создавалось «туземное городское управление», в него входили:'старший аксакал, аксакалы и заведующие полицией в кварталах, подчиненные городничему. Утверждать и смещать избранную администрацию и судей в области мог военный губернатор. Согласно штату- численность туркестанской администрации была небольшой. Однако главным достоинством была не малочисленность аппарата, а его качественный состав. Многие чиновники длительное время прослужили в крае в период завоевания Средней Азии. Знали местные языки и обычаи. Во-
енный губернатор области Черняев с уважением относился к традициям и всячески подчеркивал это. Например, адъютант Черняева во время движения генерала по городу разбрасывал по восточному обычаю милостыню14.
В 1867 году император утвердил проект управления Туркестаном. Основным принципом нового положения являлось единство гражданской и военной власти и введение в управление краем элементов общеимперской системы. На территории Средней Азии были образованы Туркестанское генерал-губернаторство и Туркестанский военный округ, составившие единый военно-административный район, возглавляемый одним человеком. Это было обусловлено, в первую очередь, удаленностью края от столицы. В организацию уездного и волостного управления (для оседлого населения) и уездного (для кочевого) было введено выборное начало. Также были введены выборы судей. Это было сделано во многом по инициативе Д. А. Милютина, который считал, что выборы позволят российской администрации расширить свое влияние на низовое "управление и ослабить влияние мусульманского духовенства на население. Реально, особенно в районах проживания кочевого населения, многие родовые начальники не были избраны, но на практике власть принадлежала им15. Первым генерал-губернатором был назначен генерал-адъютант К. П. Кауфман. Недостатки положения 1867 года компенсировались его широкими полномочиями и дифференцированным подходом к организации управления различными областями Туркестанского генерал-губернаторства.
В 1886 году было принято новое положение об управлении Туркестаном. Авторы положения исходили из того, что военное завоевание Средней Азии закончено, край достаточно обрусел и может управляться на основе общеимперского законодательства при сохранении для коренного населения отдельных традиционных учреждений.
Считалось, что необходимость в широких полномочиях для туркестанского генерал-губернатора отпала. Поэтому в основу нового управления Туркестаном был положен принцип сокращения чрезвычайных полномочий российской военной и гражданской администрации и максимального приближения края к общероссийской системе управления. Изменились структура органов управления генерал-губернаторством16 и объем полномочий губернской администрации. Урезаны были полномочия генерал-губернатора и его канцелярии во внешнеполитических вопросах. Свобода действий генерал-губернатора была также существенно
ограничена контролем Азиатской части Главного штаба, которая принимала непосредственное участие в окончательном решении всех более или менее важных вопросов колониального управления.
Параллельно были сокращены права военного ведомства в управлении Туркестаном. Из ведения военного министерства были изъяты суд, финансы, контроль, народное просвещение, почта и телеграф. Даже формально подчиненные генерал-губернатору учреждения — ведомство земледелия и государственных имуществ, заведование переселенческими районами, главный инспектор училищ, Туркестанское районное охранное отделение — могли вступать в непосредственное отношение с департаментами и получать директивы из Петербурга, минуя генерал-губернатора.
Положением 1886 года оседлое население Туркестана в уезде разделялось на волости, а волости на сельские общества (акса-кальства). Волостные управители, сельские старшины и их помощники назначались по выбору населения на три года17. В конце XIX века в Туркестане были введены выборные волостные органы и для кочевого населения. С момента присоединения Средней Азии к Российской империи для коренного оседлого и кочевого населения была сохранена традиционная судебная система18. Этот принцип был сохранен в Положении об управлении Туркестанским краем 1886 года. Им было установлено, что оседлое и кочевое население имеет отдельные народные суды19, судившие на основе местных обычаев, а фактически по законам шариата. Положением 1886 года в организацию народного суда вводился принцип разделения властей. Это привело к тому, что русская администрация края практически полностью утратила контроль за деятельностью народных судов, прекратив активное вмешательство в их деятельность.
Помимо народных судов практически не зависели от российской администрации в Туркестане конфессиональная мусульманская школа и мусульманское духовенство, так как отсутствовал орган контроля за его деятельностью (муфтиат), как это было в Поволжье.
К началу XX века стали очевидны как недостатки организации административно-правовой системы управления краем по Положению 1886 года, так и недостатки избранного принципа управления в Туркестане в целом. Сохранение традиционных учреждений и действие законов шариата для коренного населения уже не считалось оптимальным методом управления. В конце 60-х годов XIX века эта мера была оправдана отдаленностью терри-
тории, невозможностью установить реальный контроль и, наконец, не заинтересованностью самодержавия в расширении среднеазиатских владений, которые не давали никакой прибыли в казну. К концу XIX столетия задачи изменились. Началось активное экономическое освоение этой территории, которое требовало усилить роль русской администрации на всех уровнях управления. Помимо экономических причин, заставлявших царское правительство внимательно отнестись к вопросу об укреплении административных связей со среднеазиатской окраиной, существовали причины культурно-религиозного плана, обусловленные боязнью распространения панисламизма в империи.
На рубеже XIX—XX столетий российские власти вторгаются в систему организации народных судов в Туркестане. Рядом распоряжений туркестанской администрации с 1892-го20 по 1908 год21 был настолько изменен статус и порядок избрания народных судей, что к началу Первой мировой войны выборный принцип в формировании народного суда в Туркестане практически перестал действовать. Судьи стали фактически назначаемыми22.
Местная администрация в Туркестане была в сложном положении из-за нехватки кадров, обширности территорий, находившихся над контролем ограниченного числа чиновников. Недостаточность штатов при огромных территориях уездов приводила к тому, что все хуже выполнялись полицейские функции, так как на участковых приставов возлагалось множество не свойственных им обязанностей, а уездная полиция отсутствовала.
Отсутствие полиции в Туркестане к началу XX века превратилось в крайне сложную проблему. В 1905 году в Положение об управлении Туркестанским краем было внесено дополнение, в соответствии с которым военные губернаторы получили право формировать в сельской местности полицию на средства местных землевладельцев по их ходатайствам23. Это было ярким показателем бессилия властей в решении кадровых вопросов в Туркестане.
В 1908 году графом К. К. Паленом была проведена в Туркестане сенаторская ревизия. Предложения Палена по ее итогам сводились к тому, чтобы усилить в крае русскую администрацию, ликвидировать те элементы военно-народного управления, которые ведут к «племенной розни и сепаратизму», чтобы объединить русское и туземное население края «крепкими рамками единообразных административных учреждений»24.
Выводы Палена послужили основой для разработки преобразований в управлении Туркестаном. В 1911 году начало работу
высочайше учрежденное Совещание для выработки основных начал преобразования управления Туркестанским краем. Но по окончании работы совещания дальнейших шагов по реформированию системы сделано не было. Реформа управления Туркестаном разрабатывалась крайне медленно25. Накануне Первой мировой войны Совет министров выработал основные принципы преобразований в управлении Туркестаном. Они были одобрены императором 25 февраля 1913 года. Предполагалось отказаться от чрезвычайных подходов в организации управления и усилить власть русской администрации на всех уровнях26. Преобразования в Туркестане должны были затронуть систему административного управления, расширить права генерал-губернатора, усилить штаты местной администрации. Готовилось преобразование судебной системы и слияние ее с общеимперской. Предполагаемые реорганизации практически не затрагивали культурную и религиозную жизнь мусульманского населения Туркестана. Но новое положение об управлении Туркестаном не было составлено в окончательном виде и не поступило на рассмотрение в Государственный совет и Государственную думу.
Начало войны не внесло никаких коренных изменений в управление Туркестаном. Среднеазиатские окраины считались самыми спокойными территориями Российской империи. Ситуация изменилась в 1916 году, когда там начались волнения местного населения. 25 июня 1916 года было опубликовано высочайшее повеление о наборе в принудительном порядке рабочих для нужд действующей армии, объявленное военным ми-' нистром. Беспорядки начались 13 июля 1916 года в Джизакском уезде Самаркандской области и чрезвычайно быстро переросли в восстание.
Для скорейшего урегулирования ситуации на пост туркестанского генерал-губернатора и командующего войсками Туркестанского военного округа 8 августа 1916 года с поста командующего Северо-западным фронтом был переведен генерал-адъютант А. Н. Куропаткин, имевший двадцатилетний опыт службы в Туркестане.
Сразу же после начала восстания различные ведомства — МИД, МВД, Военное министерство — попытались переложить ответственность друг на друга. Имеющиеся документы позволяют говорить о том, что решение о мобилизации было принято при обоюдном согласии Совета министров, Военного министерства, ставки и МВД27. При подготовке текста высочайшего повеления о призыве «туземцев» не было учтено, что в Туркестане никогда не велась перепись инородческого населения. В резуль-
тате требование призыва мужчин с 19 до 43 лет было невозможно выполнить, не проведя предварительную перепись. Составление списков лиц, подлежащих призыву, было поручено кадиям и биям, которые начали по-своему толковать императорский указ28. В итоге стали распространяться сведения о том, что это не набор на тыловые работы, а скрытый призыв на фронт, необходимый для того, чтобы истребить население Туркестана, а на эти земли переселить русских29.
Недостатки в организации системы управления Туркестаном также способствовали распространению народных выступлений по территории генерал-губернаторства. О недостаточном количестве полицейских в Туркестане говорилось задолго до войны, но с началом войны русские села остались практические беззащитными. Оружие у населения было конфисковано на нужды армии. На территории Пржевальского уезда 2000 безоружных русских охранялись 15 нижними чинами30. Распространению беспорядков способствовала недостаточная оперативность туркестанской администрации на всех уровнях. О низких профессиональных качествах высшей администрации Туркестана Куропаткин со слов генерала Покотило, вернувшегося оттуда незадолго до восстания, писал следующее: «Мартсон, и. о. генерал-губернатора, — развалился. Сыр-Дарьинский военный губернатор Галкин каждый день пьян. Самаркандский Лыкотин — слепой... Правитель канцелярии Ефремов, который вертит все дела, очень подозрителен и, кажется, нечисто ведет дела. Помощник генерал-губернатора Ерофеев очень неподготовлен..^»31
2 июля 1916 года на совещании у исполняющего обязанности туркестанского генерал-губернатора М. Р. Ерофеева губернаторы Сыр-Дарьинской, Ферганской и Самаркандской областей высказали полную уверенность в том, что с началом мобилизации им удастся избежать беспорядков на своих территориях. Убеждение местной русской администрации в том, что ей удастся контролировать ситуацию, было настолько сильным, что джи-закский уездный начальник Рукин, получив сообщение о начавшихся беспорядках в Старом Городе, пошел туда пешком, не взяв с собой даже шашки, в сопровождении только одного переводчика, и погиб32. На следующий день после оптимистичного заявления военных губернаторов в перечисленных областях начались волнения33.
Российская администрация в Туркестане показала себя не с лучшей стороны еще и потому, что практически никто из военных губернаторов не ожидал такой вспышки на традиционно «тихой» окраине. Недостатки в управлении Туркестаном, увели-
чивавшийся отрыв местного населения от российской администрации, вытеснение киргизских кочевников русскими переселенцами никогда не рассматривались как насущные внутриполитические проблемы. В течение многих лет вопрос обсуждался, разрабатывались различные проекты, работали совещания, и только события 1916 года показали трагические последствия неорганизованности администрации, нерасчетливой земельной политики.
После событий 1916 года правительство вновь вернулось к туркестанской проблеме. А. Н. Куропаткин считал, что политика «благожелательного попечительства» в отношении инородцев, расширение прав «туземной администрации», особенно в низовом звене управления, «себя не оправдала». В рапорте на имя Николая II он отмечал, что Положение об управлении Туркестанским краем 1886 года отошло от принципа «попечительной заботы русской администрации по отношению к туземному населению»34. Отрыв русской администрации от непосредственного управления коренным населением Туркестана привел к тому, что она была плохо осведомлена и о начале волнений, и о деятельности «туземной» администрации на местах. События 1916 года дали повод новому туркестанскому генерал-губернатору А. Н. Куропаткину снова (как это уже было в 1892 году) обратиться к императору с проектом образования в Средней Азии единого военного и административного района35.
На основе предложений Куропаткина к 1 февраля 1916 года был разработан проект нового положения по управлению Туркестанским краем. Проект предполагал усиление власти генерал-губернатора, областной и уездной администрации, объединение в областных правлениях и уездных съездах деятельности представителей различных ведомств, увеличение количества чинов администрации и полиции.
Это означало дальнейшее усиление власти военного ведомства на территории Туркестана и было показателем отказа от прежней политики сохранения местных особенностей в управлении.
Кавказ
В первой половине XIX века Кавказ представлял конгломерат резко отличавшихся друг от друга в социально-экономическом, политическом и культурном отношении областей. Время и форма присоединения этих областей к России во многом определяли многообразие форм управления Кавказом.
Управление на Северном Кавказе было сравнительно близким к общероссийскому. В Закавказье в процессе присоединения к России отдельных областей сложилось несколько систем управления. В 1802 году было издано Учреждение управления Грузии, во главе которой был поставлен главнокомандующий. Он являлся председателем Верховного Грузинского правительства. В составе правительства действовали экспедиции, которые заменяли губернское правление, казенную и судебные палаты. В каждом уезде Грузии были созданы управа земской полиции и уездный суд. Их возглавлял окружной начальник. В городах действовали коменданты из русских офицеров и их помощники — полицмейстеры — из грузинских дворян36.
В первом десятилетии ХГХ века к России была присоединена значительная часть современного Азербайджана, земли которого были разделены на несколько провинций во главе с комендантами из русских офицеров. Коменданты имели значительные административные и судебные права (вплоть до применения смертной казни). Такая система управления устанавливала в Азербайджане военный режим.
В целом управление на Кавказе в первой четверти ХГХ века основывалось на принципе отстранения большинства местных дворян от управления и усиления российской военной администрации. Но вскоре под влиянием военных действий, жалоб местного дворянства самодержавие вынуждено было пойти на введение некоторой самостоятельности кавказской администрации и допустить местное дворянство к участию в управлении. Началось привлечение в местный государственный аппарат грузинских и армянских дворян. В западной части Закавказья некоторые ранее независимые княжества получили автономию и в качестве высших руководителей сохранили местных князей.
В 1844 году на Кавказе было учреждено наместничество. При наместнике Кавказа (первым наместником был князь М. С. Воронцов) к концу 1846 года оформился новый аппарат управления — совет и канцелярии наместника. Наместнику подчинялись начальники округов — жандармского и путей сообщения. Каждую губернию возглавил военный губернатор. В губерниях существовали губернские правления и губернские суды, были учреждены казенные палаты и палаты государственных иму-ществ. В уездах полицейскими, хозяйственными и судебными делами ведал уездный начальник.
В составе наместничества действовали губернии с военными губернаторами во главе, которые одновременно управляли воен-
ными и гражданскими учреждениями. По аналогии с Сибирью в 1840—1882 годах в Петербурге действует под разными названиями Кавказский комитет. Его контроль должен был компенсировать широкую самостоятельность кавказской администрации, участие местного дворянства в управлении и не допустить отрыва Кавказа от контроля из центра.
В середине XIX века при наместнике князе А. И. Барятинском значительно усиливается аппарат наместничества. Но это продолжалось не долго. После прекращения военных действий на Кавказе начинается процесс ограничения самостоятельности кавказской администрации. «Положением об управлении кавказским наместничеством» в 1867 году были сокращены права наместника, который фактически превратился в командующего войсками Кавказского военного округа, а гражданское управление было передано Главному управлению наместника.
Попытки российской администрации проводить на Кавказе гибкую политику выразились в создании особого суда, составленного из выборных представителей горских народов. Во второй половине XIX века на территорию кавказского наместничества были с некоторыми ограничениями распространены судебная реформа 1864 года и городская реформа 1870 года. В 1883 году кавказское наместничество было упразднено, а главой всей кавказской администрации стал главноначальствующий гражданской частью на Кавказе37. После упразднения наместничества на Кавказе начался аналогичный туркестанскому процесс отрыва окраины от империи.
В связи с событиями революции 1905 года наместничество на Кавказе было восстановлено 3 марта 1905 года. Наместник имел достаточно широкие полномочия: право решать все вопросы, которые не требовали издания новых законов. За исключением чинов Государственного контроля, Государственного банка и судебного ведомства ему принадлежали все права по определению к службе, перемещению и увольнению чиновников, их ответственности, производству в чины, награждению, назначению им пенсий. В чрезвычайных обстоятельствах он мог отменять постановления губернских и областных административных лиц Кавказского края. При наместнике находился совещательный орган — Совет, состоявший из двух специально назначенных императором лиц, представителей министерств финансов и внутренних дел, Главного управления землеустройства и земледелия, старшего председателя Тифлисской судебной палаты и директора канцелярии наместника38.
Новый наместник И. И. Воронцов-Дашков считал, что управление Кавказом из центра без учета разнообразных потребностей местного населения невозможно39. Перед наместником Воронцовым-Дашковым стояла задача слияния кавказской окраины с империей. Воронцов-Дашков, приступив к исполнению обязанностей наместника, считал, что сближения Кавказа с империей можно достичь, во-первых, за счет русской колонизации края, во-вторых — за счет поддержки отдельных народов, населяющих Кавказ40. Второму пути Воронцов-Дашков придавал большое значение, обращая особое внимание на поддержку армян41. Позиция наместника далеко не всегда совпадала с позицией различных министерств. В целом в Петербурге придерживались курса на максимальную русификацию управления Кавказом. В 1910 году в Тифлис прибыл министр юстиции И. Г. Щегловитов, который проверил состав судебных учреждений и потребовал удаления всех чиновников нерусской национальности. Одновременно был удален председатель тифлисской судебной палаты Кочубей за то, что при нем в судебных учреждениях средние и низшие должности занимали представители местного населения42. Особое внимание Щегловитов обратил не только на национальный, но и вероисповедный состав служащих по судебному ведомству на Кавказе. По его мнению, нельзя было допускать мусульман в состав присяжных поверенных, поскольку «нравственные начала нехристианских исповеданий противоположны в своих главных основаниях христианской морали».
Наместник и его окружение не считали, что в кавказской администрации должны быть только русские. Более того, они признавали, что «туземцы в составе администрации, особенно на низших должностях, не только полезны, но безусловно необходимы: знание условий края, бытовой стороны и местного языка делают их назначение неизбежным»43. Суть вопроса, по мнению местных властей, заключалась в том, чтобы вести отбор и контроль за лицами, допущенными к административной деятельности, найти оптимальное соотношение в кавказской администрации русских и представителей местного населения. Это соотношение должно быть таково, чтобы не было преобладания коренного населения, чтобы его представители не допускались к высшим должностям. Но, как было сказано выше, такая точка зрения не встречала одобрения в Петербурге. Требовалась полная русификация аппарата. На этой почве накануне войны возникала масса трений между кавказской администрацией и высшими государственными учреждениями. В 1909 году в Государственную думу поступил запрос от правых националистов по
поводу управления Кавказом, ь. М. Пуришкевич, Н. Е. Марков (Марков 2-й) обвиняли кавказского наместника и его администрацию в бездеятельности, попустительстве. Авторы запроса добивались признания деятельности наместника неудовлетворительной и предлагали подчинить управление Кавказом Совету министров. Запрос не был принят, и система управления Кавказом осталась прежней.