Процесс формирования и становления приказной системы управления

В конце XV века в Русском государстве происходят значимые изменения. Территория государства с центром в Москве за счет присоединения ранее независимых княжеств и земель увеличивается, причем процесс этой централизации ускоряется по причине необходимости совместного противостояния внешней угрозе. Соответственно, рост территории повлек за собой усложнения в структуре государственного управления с целью наиболее эффективно обеспечить выполнение функций государства, хотя принципы управления, основанные на личном участии главы государства в управлении, остаются прежними.

Великий князь Иван III в 1470-1480-х гг. проводит серию политических решений, призванных обеспечить эффективность управления в новых условиях. Отражением политики Ивана III становится принятие Судебника 1497 г. В этот период происходит трансформация существующих органов управления и формирование первых приказов. Процесс формирования приказов как системы центрального управления длился на протяжении более чем полувека, поскольку указанные изменения не были итогом целенаправленных реформ механизма государства, и новые ведомства возникали по мере необходимости и в формах наиболее целесообразных в конкретных исторических условиях.

В.О. Ключевский. Момент превращения личных поручений (приказов) в постоянные присутственные места, по его мнению, зафиксирован в Судебнике 1497 г. При этом, становление приказов рассматривается не как одномоментный акт, а как процесс, в котором следует выделить развитие трех факторов:

1. наделение ведомств административными общегосударственными полномочиями;

2. развитие делопроизводства;

3. складывание штата учреждения (решающий фактор для появления постоянных ведомств).

"Приказ" понимался современниками как любое ведомство, ведущее своё делопроизводство и наделенное судебной властью, сам термин "приказ" начинает использоваться на практике только с 30-х гг. XVI в. Вместе с тем, анализ статей Судебника 1497 г. позволяет утверждать о существовании в конце XV в. учреждений приказного типа - "суда боярина", в функции которого входило осуществление судопроизводства. По меньшей мере четыре должности составляли его штат.

"Суд боярина" характеризуется в соответствии с нормами Судебника 1497 г. следующими чертами:

1. суд боярина - центральный суд;

2. суд боярина является судом первой инстанции;

3. суд боярина обладает определенной компетенцией по подсудности;

4. следует говорить о нескольких судах бояр, независимых друг от друга в административно-иерархическом отношении, но обязанных координировать свои действия;

5. суду боярина органы местного управления (наместники и волостели) должны "докладывать" дела;

6. суд боярина компетентен во всех вопросах в зависимости от принадлежности жалобщика к той или иной категории населения.

Судебник 1497 г. как первый общероссийский законодательный акт детально нормирует порядок и размеры взимания пошлин за осуществление тех или иных функций со стороны должностных лиц. Характерной чертой приказной практики стало создание Указных книг определенных приказов, в состав которых вошли законы, позволявшие приказам осуществлять функции управления и суда в соответствии со своей компетенцией.

Важные изменения в развитии правового регулирования приказных учреждений произошли в первой половине XVII в. Впервые приказы стали появляться на основе актов об их учреждении.Компетенция новых приказов и изменения в компетенции старых приказов стали закрепляться в законе. Эти тенденции в эволюции законодательства получили своё дальнейшее развитие в принятии Соборного уложения 1649 г. Именно здесь зафиксированы нормы, регулирующие порядок и процедуру оформления документации, ведущейся в приказах.

"Новоуказное законодательство" помимо развития процессуального и материального права, отличается ростом норм, регламентирующих устройство, время работы, внутренний распорядок функционирования приказов, формулирующих принципы государственной службы, условия назначения должностных лиц. Практическая деятельность приказов вплоть до конца XVII в. остается одним из важнейших механизмов в структуре нормотворческого процесса. Разработка и совершенствование законодательства приводила к постепенному сокращению роли и значения правовых обычаев как регулятора функционирования приказов.

Система приказных учреждений не была статичной на протяжении двух столетий. Важно также учитывать такие признаки системности, как взаимообусловленность и взаимозависимость всех частей единого целого.

Анализ динамики создания новых приказов на протяжении XVI - XVII вв. выявляет тенденции к усилению государственного регулирования различных сторон жизни общества. Важным представляется то, что к концу XVII в. среди вновь созданных приказов нет тех ведомств, компетенция которых определялась бы признаком принадлежности к определенному сословию. Указанное обстоятельство является показателем объективных условий трансформации феодального права в сторону нивелирования сословных прав-привилегий. Характер возникновения приказов на протяжении XVI - XVII вв. выявляет определенные объективные тенденции в эволюции государственного механизма и, вместе с тем, позволяет говорить о системности приказных учреждений.