Переходный период 1993-1996гг

Постепенное развитие местного самоуправления и его отделение от Государственной власти начинаются после принятия Конституции 1993 г., определившей принципы организации новой системы. Соответствующий федеральный закон был принят 28 августа 1995 г. и назывался "Об общих nринцилах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Этот закон и определил общефедеральные рамки развития нового института. Далее, в сентябре 1997 г. был принят еще один важный закон - "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации".

После появления необходимых законов в России постепенно начинаютформироваться выборные исполнительные органыместного самоуправления. Сначала это nроисходит в отдельных крупных городах, и весь процесс напоминает диффузию инноваций. Выборы мэра Владивостока nрошли еще 29 июля 1993 г., т.е. даже до принятия новой российской конституции. В марте 1994 г. выборы глав местного самоуправления состоялись в Иркутской области, одновременно с первыми в истории этого региона выборами губернатора.

В октябре 1995 г., вскоре после принятия нового федерального закона мэр был юбран в Волгограде. Однако в большинстве регионов формирование выборных органов местного самоуправления произошло с большим опозданием, и внутрирегиональная властная вертикаль сохранялась достаточно долго. Выборы глав местного самоуправления состоялись в большинстве российских регионов одновременно с nервыми губернаторскими выборами, т.е. в конце 1996 г.

3. Период 1996-2003 гг.

На этом этапе происходит реализация положений федерального закона о местном самоуправлении. Большинство регионов оnределяет свою модель местного самоуправления в рамках это го закона и nроводит первые, а затем и вторые выборы.

Закон 1995 года и проблемы его реализации.

Федеральный закон 1995 г. ввел целый ряд важных понятий. Прежде всего, был определен территориальный субъект местного самоуправления – муниципальиое образоваиие. К разряду муниципальных образований относились все поселения и районы, в границах которых были образованы органы местного самоуправления. Использование понятия "муниципальное образование" привело к тому, чТо понятия "местный" и "муниципальный" в России стали синонимами. В России начали говорить о местной, или муниципальной, власти (однако следует помнить о сделанной нами ранее оговорке, что возможна и местная государственная власть как разновидность местной власти). Муниципальные образования прижимают свои уставы. На том этапе законодательство позволяло существенные различия между регионами, которые получили возможность определить собственную модель местного самоупр􀂐вления. Принцип общефедеральных стандартов использовался достаточно слабо, и закон носил очень общий, рамочный характер, применяясь на практике по-разному. Этим и объясняется появление ряда региональных моделей организации местного самоуправления.

Различия между региональными моделями определяются тремя основными параметрам:

• Уточнение территориального формата муниципальных образований. Некоторые регионы решили создавать органы местного самоуправления только в населенных пунктах, но не в административных районах.

• Количество уровней местного самоуправления. Регионы могли выбрать между одноуровневой и двухуровневой моделями. Двухуровневая модель предполагала, что одни муниципальные образования могут делиться на другие. При одноуровневой модели органы местного самоуправления создавались или в районах, или в отдельных населенных пунктах, входящих в их состав.

• Способ формирования органов местного самоуправления. В одних регионах и муниципальных образованиях выборы глав местного самоуправления сделали всенародными, в других глава местного самоуправления избирался депутатами представительного органа или нанимался ими на работу по контракту (или же вообще создавался один лишь представительный орган местного самоуправления - при сохранении вертикали государственной исполнительной власти и назначении глав районных администраций губернаторами).

В результате определились наиболее характерные региональные модели местного самоуправления:

• "Либеральная" модель. Эта модель предполагала, что муниципальные образования создаются во всех АТЕ первого субрегионального уровня, т.е. в городах регионального подчинения и районах. Повсеместно проводились всенародные выборы глав администраций.

• Поселенческая модель. В соответствии с этой моделью муниципальными образованиями являлись только населенные пункты, но не административные районы. Это позволило сохранить в районах институт местной государственной власти, когда главы администраций назначались губернатором. Соответственно была сохранена внутрирегиональная властная вертикаль, не распространявшаяся только на города регионального подчинения. Такая ситуация возникла в частности в Курской, Новосибирской и Тюменской областях.

• Модель ограниченной выборности. В этом случае не допускались всенародные выборы глав местных администраций. Вместо этого главы местных администраций избирались представительными органами местного самоуправления или назначались этими органами по контракту. Данная модель позволяла сохранить частичнь1й губернаторский контроль за кадровой политикой на местном уровне, поскольку непрямые выборы глав местных администраций лучше контролировались губернаторами. Эта модель была характерна для Брянской, Орловской, Саратовской областей и др. Она также использовалась в некоторых республиках.

• "Республиканская" модель. В ряде республик местное самоуправление действовало в очень ограниченных рамках. В лучшем случае проводились выборы пре дставительных органов местного самоуправления. В реальности сохранялась внутрирегиональная властная вертикаль: все главы районных и городских администраций назначались президентами республик. Такая ситуация отмечалась в Башкирии, Татарстане и др.

Главные тенденции того периода были связаны с уменьшением числа регионов, использующих либеральную модель в пользу моделей ограниченной выборности, например, в Брянской области шло постепенное изменение формата местных выборов, когда избираться стали только представительные органы местного самоуправления. Отмечался и отказ от двухуровневых моделей местного самоуправления с переходом к назначению глав администраций одного из уровней. Например, во Владимирской области развивался процесс лишения отдельных городов и поселков статуса муниципальных образований с переходом к назначению местных глав (субъектами местного самоуправления остались города областного подчинения и районы).

Наибольшее влияние на развитие региональных моделей местного самоуправления оказала политика органов региональной государственной власти и прежде всего - губернаторов. Политика многих губернаторов заключалась в ограничении фактической самостоятельности органов местного самоуправления и сокращении числа ситуаций, связанных с прямыми выборами местных глав.

Модель местного самоуправления, с учетом федерального закона, определялась на уровне регионального законодательства, создавая определенный формат для муниципальных образований. При этом не обязательно использовался единый общерегиональный формат. Муниципальные образования, принимая свои уставы, могли предусмотреть различные способы формирования своих органов власти. Например, в Смоленской области часть глав районных администраций избиралась народом, часть местными представительными органами, а некоторые назначались по контракту.

Переход после 2003 г.

Этот период связан с принятием в сентябре 2003 г. нового закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (он целиком вступит в силу с 1 января 2009 г.).

Федеральный закон 2003 г. провел кардинальную регламентацию организации местного самоуправления в России. Это минимизировало возможные региональные вариации по типу региональных моделей, сложившихся после принятия закона 1995 г.

Реформа МСУ в «путинской» России в 2000-е гг. и ее противоречия.

Основы реформы местного самоуправления были определены в правительственной Концепции разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления по общим вопросам организации органов государственной власти и местного самоуправления 2002 г. Именно они были заложены в Федеральный закон №131-ФЗ.

При разработке, принятии и введении в действие Федерального закона в качестве основных целей реформы обозначались следующие:

• приближение власти к населению за счёт повсеместного создания на территории Российской Федерации (если не считать городские округа) муниципальных образований низового уровня — сельских поселений и городских поселений, что вытекало из самой логики конституционных норм;

• чёткое разграничение предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти (органами государственной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления муниципальных образований различных видов — муниципальных районов, сельских и городских поселений);

• разграничение расходных обязательств между уровнями публичной власти, закрепление доходных источников в соответствии с объемом расходных полномочий и ликвидация нефинансируемых мандатов.

Соответственно, основные изменениями в существующей ранее системе местного самоуправления стали:

• переход к действительно единым законодательным основам организации местного самоуправления в стране;

• создание повсеместно (кроме инфраструктурно самодостаточных городов) двух уровней самоуправления— поселений (которые до этого существовали только в 31 субъекте федерации) и муниципальных районов;

• чёткое определение исчерпывающего перечня вопросов местного значения с соответствующим распределением доходных источников и расходных обязательств.

Фактически Федеральный закон № 131-ФЗ наполнил «общую рамку» муниципальной организации, установленной в Конституции России конкретным законодательным содержанием. Реформа предполагала внедрение европейских континентальных стандартов (в частности, германского опыта). В России создавалась двухуровневая система местного самоуправления (муниципальные районы и поселения), причём каждый уровень рассматривался как функционирующий автономно от других и от государственной власти с четким разграничением предметов ведения и полномочий. В этом виделся залог создания подлинно самоуправляющейся системы публичной власти низового уровня.

Решить поставленные задачи удалось не полностью, в частности, проблемы чёткого разграничения ответственности, создания баланса власти внутри регионов, на местах так и не были решены. Сегодня необходима дальнейшая — постепенная, последовательная и продуманная — модернизация существующей системы местного самоуправления. Однако при всех нерешённых проблемах нельзя отрицать того, что муниципальная реформа в России состоялась.

С 2006 года введена следующая классификация муниципальных образований:

На территории субъектов РФ (республики, края, области, автономные округа, автономная область) располагаются:

· Городской округ — городское поселение, которое не входит в состав муниципального района

· Муниципальный район — соответствует прежнему району

o Городское поселение или Сельское поселение — входит в муниципальный район

o межселенные территории

В городах федерального подчинения (Москва, Санкт-Петербург и Севастополь) (всего 3)

· Внутригородские территории городов федерального значения (в Москве территория 125 внутригородских муниципальных образований совпадает с территорией районов города Москва), в Санкт-Петербурге — муниципальные округа, города и посёлки).

В мае 2014 года введены два новых типа муниципальных образований:

· городской округ с внутригородским делением

o внутригородской район — муниципальное образование на части территории такого городского округа.

Новый Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», принятый в 2003 году, положил начало муниципальной реформе, которая должна была закончиться к 2009 году, когда Федеральный закон полностью вступил в силу. Однако, по признанию Дмитрия Медведева реального самоуправления в России не было созданодаже к 2011 году: «Муниципалитеты — это органы местного самоуправления. Формально не государственные, но мы же понимаем, что это такое же государство» (!!!)