Тема 3. Правовые основы управления жилищно-коммунальным хозяйством

Источники жилищного права. Конституция РФ, Жилищный кодекс РФ, Гражданский кодекс РФ, ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ”, подзаконные акты, законодательство субъектов РФ.

Конституционное право на жилище. Правовые механизмы обеспечения граждан жильем. Вопросы пользования помещениями в домах государственного и муниципального жилищного фонда.

Вокруг жилых помещений как весьма специфического объекта сформировались сложные правоотношения, регулирование которых осуществляется нормами нескольких фундаментальных отраслей права: гражданского, административного и др. Жилищное право – комплексная отрасль права и правовые нормы и институты устанавливаются в других отраслях права.

Предметом отраслевого регулирования является определенный круг общественных отношений. Жилищные отношения - это совокупность различных видов отношений, возникающих по поводу жилища, в том числе по жилым помещениям, по управлению и эксплуатации их, пользованию и предоставлению жилых помещений, собственности на жилые помещения и др.'

Жилищные правоотношения отличаются своеобразием, что и выделяет эту отрасль права среди основных, фундаментальных отраслей. Жилищное право регулирует отношения субъектов по предоставлению жи­лого помещения, пользованию им, управлению жилищным фондом и т. д. Ряд данных отношений строится на началах равенства участников, другие - на началах власти и подчинения. Очевидно, что отношения в жилищной сфере регулируются нормами различных отраслей права.

Большой пласт жилищных правоотношений носит имущественный характер: право собственности и другие вещные права на жилые поме­щения, сделки с жилыми помещениями, выполнение работ и оказание услуг в жилищной сфере. Подобные отношения являются предметом гражданско-правового регулирования.

Но наряду с имущественными правоотношениями жилищное право регулирует и такие отношения, которые имеют несколько иной характер. Государственное право утверждает право граждан на жилое помещение, право собственности на имущество, включая жилые Помещения, запре­щает лишение имущества иначе как по решению суда.

Административное право определяет структуру, компетенцию и поря­док деятельности государственных и муниципальных органов управления жилищным хозяйством, порядок предоставления жилого помещения гражданам в домах государственного и муниципального жилищного фонда социального использования и т. п.

Нормы семейного права определяют брачно-родственные отношения, что влияет на основания возникновения прав на жилое помещение.

Однако перечисленные правоотношений не существуют раздельно, они тесно переплетаются, взаимодействуют друг с другом и в комплексе образуют жилищные правоотношения. Так, создание кондоминиума свя­зано не только с гражданским, но и с земельным правом. Эксплуатация и ремонт жилищного фонда регулируются нормами финансового и гражданского права.

Таким образом, жилищное право нельзя отнести к тем отраслям, которые имеют совершенно определенный публичный или частный характер. Жилищные правоотношения являются той областью, где стираются различия между публичным и частным правом, и сама отрасль права является комплексной.

Источники жилищного права представляют собой систему законов и других нормативных актов, комплексно регулирующих разнородные жилищные отношения как единое целое. Своеобразие этой системы определяется, во-первых, комплексным характером этой отрасли права и, во-вторых, "тем, что жилищное законодательство согласно ст. 72 Конституции РФ отнесено к совместному ведению РФ и ее субъектов.

Конституция РФ.Правовой основой жилищного законодательства является Конституция РФ. Этот нормативно-правовой акт обладает высшей юридической силой и закладывает основы жилищных правоотношений.

Статья 8 Конституции РФ гарантирует единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств; поддержку конкуренции и свободу экономической деятельности, при этом признаются и защищаются равным образом частная, государствен­ная, муниципальная формы собственности.

Принципиально важной для жилищных правоотношений является ст. 35 Конституции РФ, которая утверждает, что "право частной собст­венности охраняется законом. Каждый вправе иметь имущество в собст­венности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами. Никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда. Принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения. Право наследований гарантируется.

Статья 40 Конституции РФ не только провозглашает право на жили­ще, но и определяет пути реализации этого праве: "Каждый имеет право на жилище. Никто не может быть произвольно лишен жилища. Органы государственной власти и органы местного самоуправления поощряют жилищное строительство, создают условия для осуществления права на жилище. Малоимущим, иным, указанным в законе гражданам, нуждаю­щимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственного, муниципального и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами.

Статья 45 Конституции РФ гласит, что "государственная защита прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации гарантируется. Каждый вправе защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом".

Жилищный кодекс Российской Федерации, является основополагающим источником законодательства, регулирующего реализацию жилищных прав граждан. По своей юридической силе он занимает второе место после Конституции и является фундаментом жилищного законодательства Российской Федерации.

Кодифицированные законодательные акты, содержащие правовые нормы реализации права на жилье, впервые появились в России после Октябрьской революции 1917 года. Это были первые жилищные кодексы. Последний Жилищный кодекс РСФСР действовал с 1983 года. За время, прошедшее после введения указанного выше Кодекса, в России изменилась вся система общественных отношений, стало иным государственно-правовое устройство. В середине 90-х годов прошлого столетия общество осознало, что нормы Жилищного кодекса РСФСР 1983 года юридически, экономически, социально устарели. В большей своей части уже не были способны обеспечить должное правовое регулирование вопросов, связанных с реализацией прав на жилье и обеспечением граждан жилищем. Жилищный кодекс 1983 г. устарел, и применение его норм было возможно исключительно в системной связи с Законом РФ от 24.12.1992 г. «Об основах федеральной жилищной политики».

С введением в действие нового Кодекса с 01.03.2005 г. утратили юридическую силу и перестали применяться: Жилищный Кодекс 1983 г., а также Основы. Но поскольку реформирование жилищных отношений требует определенного переходного периода, временно до 01.01.2007 г. продолжали действовать некоторые положения о приватизации жилищного фонда, ст. 2 Федерального закона от 29.12.2004 г. № 189-ФЗ «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации.

Новый Кодекс не сильно отличается по объему от своего предшественника, состоит из восьми разделов и четырнадцати глав, всего в нем содержится 165 статей, в Жилищном Кодексе 1983 г. содержалось 158 статей.

Новый Кодекс регулирует основные отношения, связанные с возникновением, осуществлением, изменением, прекращением права владения, пользования, распоряжения жилыми помещениями государственного и муниципального жилищных фондов; пользованием общим имуществом собственников помещений; перевод помещений в число жилых и исключением их из жилищного фонда; содержанием и ремонтом жилых помещений; переустройством и перепланировкой; управлением многоквартирными домами; созданием и деятельностью жилищных и жилищно-строительных кооперативов, товариществ собственников жилья; внесением платы за жилые помещения и коммунальные услуги; осуществлением контроля за использованием и сохранностью жилищного фонда и др.

Несомненным достоинством Кодекса является то, что он должен заменить собой множество подзаконных актов, действовавших ранее.

При этом Кодекс имеет немало недостатков, они проявляются в недостаточной полноте, «пробельности» правового регулирования, что не позволяет сократить простор для неоправданного административного усмотрения и связанной с этим коррупцией. В новом Кодексе невысок уровень законодательной техники.

Подзаконные акты. Подзаконные акты во многом регламентируют отношения между субъектами жилищных правоотношений, детализируют и конкретизируют условия предоставления) жилищно-коммунальных услуг, определяют нормативы выполнения работ.

Законодательство субъектов РФ. Нормотворчество субъектов РФ при регулировании жилищных правоотношений, как уже отмечалось, признано Конституцией РФ. Важная роль данных правовых актов обусловлена теми функциями, которые возлагаются на органы власти такого уровня для управления жилищным фондом и контроля за его эксплуатацией и сохранностью.

Конституционное право на жилище. Правовые механизмы обеспечения граждан жильем. Вопросы пользования помещениями в домах государственного и муниципального жилищного фонда.

Право граждан на жилище закреплялось в Конституции СССР 1977 г. и Конституции РСФСР 1978 г. Правовые акты устанавливали, что право граждан на жилище обеспечивается развитием и охраной государственного и общественного жилищного фонда, содействием кооперативному и индивидуальному жилищному строительству, справедливым распределением под общественным контролем жилой площади, предоставляемой по мере осуществления программы строительства благоустроенных жилищ, а также невысокой платой за квартиру и коммунальные услуги. Подобные способы реализации права граждан на жилище были характерны для существовавшей в то время социально-экономической системы, предполагавшей преобладание государственного жилищного фонда и административные методы распределения жилплощади.

Новая редакция ст. 58 Конституции РФ позволила реализовать гражданам право на жилище путем его предоставления на условиях договора найма в пределах нормы жилой площади, а также на условиях аренды либо путем приобретения и строительства жилья за собственные средства без ограничения площади. Одновременно гарантировалась возможность государственной помощи гражданам, не обеспеченным жильем, с пре­доставлением государственных компенсаций (субсидий) и льгот по опла­те строительства, содержания и ремонта жилья.

Частью 3 новой редакции ст. 12 Конституции РФ были сняты ограни­чения на право свободного владения, пользования и распоряжения зе­мельными участками, предназначенными для ведения личного подсобно­го и дачного хозяйства, садоводства и индивидуального жилищного строительства. Полученные или приобретенные гражданами в собствен­ность земельные участки могли быть отчуждены, в том числе проданы их собственниками физическим или юридическим лицам по договорной цене без изменения целевого назначения, независимо от сроков вступле­ния в собственность.

Принятие Конституции РФ 1993 г. позволило развить принципы реа­лизации конституционного права граждан на жилище в новых социаль­но-экономических условиях, установить общие начала правового регули­рования жилищных отношений в условиях становления различных форм собственности.

Статья 40 Основного закона гласит: "Каждый имеет право на жили­ще". Право на жилище означает прежде всего удовлетворение потребностей граждан в жилой площади. Решение жилищной проблемы ранее осуществлялось за счет строительства государственных жилых домов. Формирование рыночной экономики изменило направление государственной политики в жилищной сфере.

Большое значение приобрело изменение структуры жилищного фонда по формам собственности, направленное на формирование слоя собственников и создание рынка жилья. В настоящее время приоритет отдается частному фонду и удовлетворение жилищных потребностей граждан должно осуществляться за счет их собственных средств.

В соответствии с п 2 ст. 40 Конституции РФ органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны поощрять жилищное строительство и создавать условия для осуществления права граждан на жилище. Следовательно, должны обеспечиваться реальная возможность приобретения в собственность или получения в пользование жилых по­мещений за доступную плату, упорядочение существующей системы льгот на бесплатное предоставление жилых помещений, а условия про­живания в жилище должны отвечать требованиям стандартов качества.

Создание условий для реализации права на жилище и поощрение жи­лищного строительства предполагают проведение необходимых финансо­вых, организационных, законодательных мероприятий. Финансово-эко­номические аспекты жилищной реформы имеют основополагающее значение в осуществлении жилищной политики. Поэтому поиск нетрадици­онных путей и источников финансирования жилищного строительства и жилищно-коммунального хозяйства, реализация мер по снижению стои­мости строительства, реконструкции, эксплуатации и ремонта жилья, а также решение проблемы неплатежей являются одними из главных на­правлений работы на новом этапе осуществления программы "Жилище"[1].

На основе правовой базы, созданной на федеральном уровне, в прак­тику субъектов РФ внедряются следующие методы работы:

- выплата гражданам субсидий на строительство и приобретение жилья;

- предоставление жилищных кредитов, включая ипотечные кредиты; выпуск жилищных ценных бумаг;

- образование и использование фондов развития жилищного строительства;

- привлечение средств банков и других коммерческих структур в финансирование жилищного строительства;

- продажа на аукционах части построенного жилья; привлечение иностранных инвестиций;

- сокращение незавершенного жилищного строительства и снижение стоимости строительства путем проведения конкурсов и подрядных торгов.

Эффективность и доступность субсидий может быть значительно повышена при предоставлении субсидий в сочетании с получением ипотечного кредита на оставшуюся часть стоимости жилья, использованием объектов незавершенного жилищного строительства, накоплением средств посредством жилищных бумаг или фондов развития жилищного строительства.

Политика расширения жилищного кредитования рассматривается как важнейший инструмент привлечения частных сбережений и инвестиций в жилищный сектор.

Предполагается развивать разработанные в предшествующий период новые схемы кредитования, позволяющие улучшить жилищные условия более широким слоям населения:

- кредит, предоставляющий заемщику возможность использовать стоимость имеющейся у него приватизированной жилой единицы при покупке нового жилья;

- кредит на ремонт и благоустройство жилья;*

- кредиты товариществам собственников жилья на ремонт и обновление мест общего пользования в кондоминиумах.

Экономически наиболее эффективным механизмом участия государства в становлении общероссийской системы жилищного ипотечного кредитования является поддержка вторичного рынка ипотечных кредитов для привлечения в сферу банковского кредитования долгосрочных внебюджетных финансовых ресурсов.

Основная задача развития ипотечного кредитования - разработка и внедрение эффективных и надежных правил и процедур его применения, а также создание вторичного рынка ипотечных жилищных кредитов пу­тем приобретения прав банков и иных кредитных организаций по ипо­течным жилищным кредитам и последующего выпуска ценных бумаг, обеспеченных приобретенными правами по ипотечным кредитам.

Важным направлением поиска дополнительных внебюджетных инве­стиционных ресурсов является дальнейший выпуск различного вида жилищных ценных бумаг.

В настоящее время жилищные ценные бумаги выпущены или подготовлены к выпуску в подавляющем большинстве субъектов РФ. Во мно­гих из них за счет средств, полученных от продажи ценных бумаг, уже построены и заселены жилые дома. Наиболее распространенной ценной бумагой является жилищный сертификат.

Одним из реальных и неотложных путей повышения эффективности капитальных вложений в жилищное строительство является сокращение объемов незавершенного строительства жилых домов.

Статья 40 Конституции РФ прямо указывает категории граждан, которым жилые помещения предоставляются бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов. Это малоимущие и иные указанные в законе граждане, нуждающиеся в жилище. К иным, указанным в законе гражданам относятся, в частности инвалиды Великой Отечественной войны, инвалиды труда, инвалиды детства, ветераны войны и некоторые другие. Условием обеспечения граждан жилыми помещениями служит признание их в установленном порядке нуждающимися в улучшении жилищных условий.

Предоставление данным категориям жилья бесплатно или за доступную плату осуществляется в жилищном фонде социального использования и в соответствии с установленными законом нормами. Норма предоставления жилой площади нуждающимся определяется субъектами РФ.

При сохранении за органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления права определять основные параметры перехода на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг размеры финансовой помощи, оказываемой субъектам РФ из средств федерального бюджета (в первую очередь в виде трансфертов), рассчитывают­ся на основании ежегодно определяемых согласно утвержденной методи­ке следующих федеральных стандартов:

- федеральный стандарт социальной нормы площади жилья. Этот стандарт составляет 18 кв. м общей площади жилья на одного члена семьи из трех и более человек, 42 кв. м - на семью из двух человек и 33 кв. м. - на одиноко проживающего человека;

- федеральный стандарт уровня платежей граждан. Определяется в процентах от стоимости предоставляемых жилищно-коммунальных услуг (содержание и ремонт жилья, включая капитальные теплоснабжение, водоснабжение, канализация, газоснабжение, электроснабжение) в среднем по всем видам этих услуг;

- федеральный стандарт максимально допустимой доли собственных расходов граждан на оплату жилья и коммунальных услуг в совокупном семейном доходе. Этот стандарт рассчитывается исходя из социальной нормы площади жилья и нормативов потребления коммунальных услуг.

- федеральный стандарт предельной стоимости предоставляемых жилищно-коммунальных услуг на 1 кв. м обшей площади жилья в месяц[2].