Порядок работы и процедура принятия решений

Заседания Европейского совета собираются не менее двух раз в семестр. Возможен также созыв внеочередных сессий. Именно на этих заседаниях принимаются все наиболее значимые и важные решения. Председательствует до передачи полномочий Постоянному председателю глава государства или руководитель правительства той страны, которая согласно учредительным договорам осуществляет в данный шестимесячный период председательствование в Союзе. В период между сессиями и в рамках сроков своего председательствования он осуществляет представительство Союза в сфере международных отношений. Обычно он лично участвует в наиболее важных встречах и переговорах, в которых представлены интеграционные образования. Все эти полномочия переходят в ведение Постоянного председателя с момента его вступления в должность.

Председательствующий в Европейском совете в предварительном порядке согласовывает и находит формулу или формулировку, которая устраивала бы всех членов ЕС. Кроме того, сама процедура работы Европейского совета, который заседает обычно два дня, построена таким образом, что началу пленар-

ных заседаний предшествуют встречи в узком составе, своего рода неформальные беседы, давая возможность подготовить решение. В такого рода неформальных встречах не участвует не только вспомогательный персонал, но и порой даже министры иностранных дел. На пленарное официальное заседание выносятся обычно те вопросы и проекты решений, которые прошли предварительную апробацию и по которым был достигнут консенсус. Это не исключает, однако, возможности дискуссии и весьма острых дебатов. < Председательствующий формулирует программу работы Европейского совета, прибегая к помощи и консультируясь с другими научными институтами. Он определяет те ключевые темы, которые должны находиться в центре внимания ЕС.

Европейский совет, будучи высшим органом политического руководства Союза, воплощает в себе идею межнационального сотрудничества. Вполне естественно и понятно, что политические позиции каждого из его членов в решающей степени определяются национальными интересами и одновременно той политической ориентацией, которой придерживаются силы, поддерживающие главу правительства или главу государства внутри страны, их конкретной позицией по тем или иным проблемам интеграции. Изменения в составе национальных парламентских учреждений и создаваемых на их основе правительств оказывают самое непосредственное влияние на позиции, занимаемые тем или иным национальным лидером в составе Европейского совета. Так, смена консервативного большинства в британской Палате общин лейбористским заметно изменила подходы Великобритании к решению многих проблем, связанных с эволюцией и жизнедеятельностью Сообществ и Союза. Это обусловило, например, в значительной мере отказ от изоляционистских позиций британского правительства в том, что касается сферы социального сотрудничества и решения социальных проблем, переданных в ведение ЕС. Тем не менее решение многих проблем, связанных с углублением интеграции, не получило поддержки со стороны правительства этой страны. В результате Великобритания не стала ни участником Шенген-ских соглашений, ни членом Еврозоны.

Вопросы, выносимые на рассмотрение заседаний Европейского совета, принятые им решения определяют стратегию и будущность ЕС. Вполне естественно, что все эти вопросы требуют серьезной первоначальной проработки и согласования, особен-

150 Часть П. Институциональная структура Европейского Союза

Глава 11. Совет Европейского Союза

но в тех случаях, когда позиции отдельных государств-членов, как, например, в связи с ратификацией ДР, не совпадали. Необходимую подготовительную работу в преддверии сессий проводят не только председательствующий, но Совет ЕС и Комиссия, а равно специализированный вспомогательный аппарат. Важную роль в этом механизме играет Высокий представитель по ИДПБ.

Договор о реформе наделяет Высокого представителя значительными полномочиями в сфере ОВГТБ, ОПБО, в представительстве ЕС в отношениях с третьими государствами и международными организациями, ему переподчиняются представительства ЕС за рубежом.

Заседания Европейского совета носят закрытый характер. Их итоги сообщаются в кратком коммюнике, излагающем перечень обсуждаемых вопросов и резюме принятых решений; разъяснение дается в заявлении председательствующего. Более подробно результаты сессии Европейского совета излагаются в специальном докладе, представляемом Европейскому парламенту. Согласно Декларации о месте заседаний Европейского совета начиная с 2002 г. одно заседание за каждый период председательствования должно было проводиться в г. Брюсселе (Бельгия), а по достижении порога в 18 членов ЕС все очередные заседания Европейского совета подлежали проведению в г. Брюсселе¹. Это общее правило сохраняется и в настоящее время, кроме особых исключительных случаев.

Глава 11 СОВЕТ ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА

В главе рассматриваются место и роль Совета ЕС в системе институтов ЕС; его полномочия; порядок работы и процедура принятия решений

11.1.Статус Совета Европейского Союза

Совет Европейского Союза — неотъемлемая составная часть институциональной системы ЕС. Его статус и полномочия определены непосредственно в учредительных договорах.

¹ См.: Ниццский договор и Хартия основных прав Европейского Союза. С. 131.

Самое общее определение места и роли Совета дается в ст. 16 ДЕС.

• Совет — это ведущий институт ЕС, который призван обеспечить согласование национальных интересов государств-членов с достижением целей и выполнением задач, стоящих перед интеграционными образованиями. Совет, будучи институтом Союза, а значит, следующий предписаниям европейского права, при принятии решений не может не учитывать высшие национальные интересы государств-членов. Статус Совета, с одной стороны, как органа Союза, а с другой стороны, как выразителя национальных интересов государств-членов находит отражение в порядке его формирования и функционирования.

В состав Совета входят полномочные представители правительств государств-членов (по общему правилу на уровне министров), наделенные в силу своего официального статуса правом участвовать в принятии решений, обязывающих представляемые ими государства. Многообразие функций Совета и разнообразие решаемых им проблем и вопросов вызывают необходимость созыва Совета на уровне наиболее компетентных в той или иной области министров. Наиболее общими вопросами и вопросами политического характера занимается Совет, созываемый в составе министров иностранных дел или министров, специально ведающих европейскими делами. Его зачастую именуют Советом по общим вопросам или Советом министров иностранных дел. Однако в тех случаях, когда решаются экономические вопросы, такой Совет собирается преимущественно на уровне министров экономики, при решении финансовых вопросов — на уровне министров финансов или тех и других вместе. Общий список формаций утверждается Европейским советом. Однако формирование некоторых из них предусматривается прямо или косвенно учредительными уставами.

Различия в составе и формате заседаний Совета не влияют на его статус и правовую значимость принимаемых решений. Они лишь отражают специфику задач, решаемых данным составом Совета. Тем не менее ДР особо подчеркивает различие в назначении Совета, собирающегося в разном формате. Законодательный совет, или Совет по общим вопросам, обеспечивает единообразие в деятельности различных формаций Совета. В тех случаях, когда Совет министров действует в роли законодателя, обсуждающего и принимающего законодательные акты, он может включать дополнительно одного или двух министров

152 Часть II. Институциональная структура Европейского Союза

в зависимости от специфики рассматриваемого вопроса. В Совет министров иностранных дел входят главы национальных внешнеполитических ведомств государств-членов. Специфика его структуры состоит в том, что председательствование в этом Совете осуществляет на постоянной основе Высокий представитель по ИДПБ. Решения о созыве Совета в иных форматах принимаются Европейским советом. Председательствование в Совете различного состава (кроме Совета министров иностранных дел) осуществляется представителями государств-членов по системе ротации, устанавливаемой Европейским советом.

Количество и периодичность проводимых заседаний Совета в нормативных актах не фиксируются. Они собираются по мере надобности и в зависимости от необходимости решения тех или иных проблем (в среднем проводится свыше 100 заседаний Совета ежегодно).

11.2. Полномочия Совета Европейского Союза

Совет ЕС наделен весьма широкими полномочиями. В обобщенном виде они изложены в ДЕС и в определенной мере де^ тализированы в установлениях ДФЕС. «Совет совместно с парламентом, — гласит ст. 16 ДЕС, — осуществляет законодательные и бюджетные функции. Он определяет политики и координирует их осуществление в соответствии с условиями, предусмотренными Договорами». Приведенная формула носит действительно самый общий характер, но она достаточно четко определяет сферу ведения Совета, его предназначение и круг его основных полномочий. Для того чтобы раскрыть их содержание, необходимо обратиться к ДФЕС, к законодательству и практике их реализации.

Формула, согласно которой Совет и Европарламент совместно осуществляют законодательные функции, отвечает реальному положению дел лишь отчасти. Действительно, в рамках общей законодательной процедуры проект законодательного акта считается принятым, если он одобрен в идентичной редакции каждым из созаконодателей, т. е. Советом и Европар-ламентом. В рамках этой процедуры Совет как бы делит свои полномочия с Европарламентом. Иначе обстоит дело при применении специальной законодательной процедуры. Основанием для ее применения служит указание, содержащееся непосредственно в учредительных договорах. Однако ознакомление

Глава 11. Совет Европейского Союза

с этим указанием позволяет сделать вывод, что применение специальной законодательной процедуры Парламентом представляет собой исключение. Во всех иных случаях, когда речь \ идет о применении этой процедуры, фактически законодателем выступает сам Совет.

В рамках общей и специальной законодательной процедуры немаловажное значение имеет определение того, в каком порядке проводится голосование в Совете. Единого общего критерия нет. Конкретное указание на форму и условия принятия решений устанавливается на постатейной основе учредительными договорами. Во всех случаях, когда имеет место голосование на основе принципа единогласия, каждое государство, представленное в Совете, имеет один голос. Единогласие считается достигнутым, если никто из членов Совета не голосовал против. Каждый член Совета обладает правом делегирования своего голоса другому члену Совета, однако возможности такого делегирования ограничены одноразовым его использованием. Относительное большинство исчисляется от количества присутствующих и участвующих в голосовании. Принятым считается решение, собравшее наибольшее количество голосов. Посредством такого голосования принимается внутренний регламент Совета, решаются различные процедурные вопросы, связанные с функционированием Совета. Более сложно реша-^ ется проблема при использовании квалифицированного большинства. В его основе лежит принцип двойного большинства. Порядок его применения закрепляется в ст. 16 ДЕС и ст. 238 ДФЕС и детализируется в протоколе о переходных постановлениях, который приложен к ДР.

На первом этапе реформирования ЕС согласно Лиссабонскому договору используется система взвешенных голосов в том виде, в котором она была одобрена Ниццским договором 2001 г. Каждое государство-член наделялось на основе этого акта определенным и строго фиксированным количеством взвешенных голосов. Для получения необходимого одобрения требовалась поддержка абсолютного большинства государств-членов, обладающих суммарно не менее чем 55% взвешенных голосов. Такой порядок временно сохраняется и после вступления ДР в силу вплоть до 1 ноября 2014 г.

После этой даты вводится в действие принципиально новая схема. Двойное большинство выглядит здесь иначе. С одной стороны, сохраняется требование определенного минимума

154 Часть II. Институциональная структура Европейского Союза

Глава 11. Совет Европейского Союза

числа голосов членов Совета, однако взвешенные голоса больше не применяются. Вместо них используется в качестве необходимого критерия численность населения каждого из государств — членов ЕС. Для получения соответствующего большинства необходима поддержка 55% членов Совета, участвующих в голосовании, и представлять они должны не менее чем 65% населения. После непродолжительного переходного периода (с 1 ноября 2014 г. по 31 марта 2017 г.) новая система определения подсчета квалифицированного большинства с 1 апреля 2017 г. окончательно вступает в силу. Приведенные календарные сроки описаны непосредственно в ДФЕС и уточнены в Протоколе. Следует, однако, иметь в виду, что Европейскому совету предоставлено право вносить необходимые технические коррективы, в частности в отношении определения дат, непосредственно до и после принятия и вступления в силу Лиссабонского договора.

Весьма важное значение для определения численных показателей имеет оговорка, ставящая порядок принятия решения квалифицированным большинством голосов в зависимость от того, кто является субъектом права законодательной инициативы. Это право закрепляется за ЕК и совместно за Комиссией и Высоким представителем по ИДПБ при рассмотрении вопросов в рамках ОВПБ. Правом законодательной инициативы в строго ограниченной сфере наделяется также ЕЦБ. В том случае, если законопроект вносится институтом, наделенным соответствующими полномочиями, сохраняются цифровые показатели, установленные еще на основе Ниццского договора. Требуется, чтобы в поддержку решения, принимаемого на основе квалифицированного большинства, выступало абсолютное большинство государств-членов, представляющих не менее чем 65% населения ЕС. Во всех иных случаях, когда это требование, предъявляемое к субъекту законодательной инициативы, не соблюдено, для принятия положительного решения необходимо, чтобы оно было поддержано в Совете не менее чем 75% членов Совета, участвующих в голосовании.

Совет ЕС не является постоянно действующим органом. Его заседания в зависимости от рассматриваемого вопроса собираются в различных формациях. Практика предшествующих лет подтверждает, что такого рода заседания, как правило, весьма непродолжительны (один-два дня) и собираются по мере необходимости или в заранее запланированные сроки,

Председатель Совета может собирать его чрезвычайные заседания в случае особо острой необходимости. Компетенция Совета в рамках ЕС носит почти универсальный характер. Он может рассматривать и принимать необходимые решения по всем вопросам внутренней и внешней политики, отнесенным к компетенции ЕС. Важно, однако, что в зависимости от предмета рассмотрения Совет обязан консультироваться и действовать совместно с другими институтами. Такого рода контакты и взаимные консультации, осуществляемые, как правило, на уровне руководителей, имеют место в отношениях между Советом, Комиссией и Европарламентом. Порядок такого сотрудничества урегулирован специальными межинституциональными соглашениями.

Весьма важными полномочиями наделен Совет в рамках ОВПБ. Совет принимает решения, необходимые для определения и осуществления общей внешней политики и политики безопасности, опираясь на постановления Европейского совета. Этому последнему Совет направляет свои рекомендации по вопросам общей стратегии и принимает меры по ее осуществлению путем выработки общей позиции и осуществления совместных действий. Именно Совет должен обеспечивать единство и эффективность действий Союза. Принимая решение о совместных действиях, Совет определяет как операциональную активность Союза, так и направленность деятельности в конкретных областях и в связи с конкретными ситуациями. В этом случае Совет устанавливает цели совместных действий, сферу их применения, а равно средства, которые необходимо предоставить в распоряжение Союза для достижения этих целей. Совет также принимает решение о приостановке совместных действий или об их изменении, если такая необходимость возникает.

Решения, принимаемые Советом, обязывают все государства-члены. Эти последние должны в обязательном порядке предоставлять Совету всю необходимую информацию, связанную с осуществлением совместных действий. Совет может также запросить Комиссию о предложениях, которые необходимы дляпроведения ОВПБ. В случае принятия государством-членом каких-либо чрезвычайных мер в области внешней политики и безопасности оно обязано немедленно информировать об этом Совет. Если какое-либо государство — член Союза сталкивается с особо серьезными трудностями в осуществлении со-

156 Часть П. Институциональная структура Европейского Союза

Глава 11. Совет Европейского Союза

вместных действий, оно должно поставить в известность об этом Совет, который путем обсуждения и обмена мнениями должен найти соответствующее решение возникших проблем. В любом случае действия, предпринимаемые государством-членом, не должны приходить в столкновение с целями совместных действий или отрицательно сказаться на их эффективности.

Разрабатываемая и принимаемая Советом общая позиция по вопросам внешней политики и политики безопасности должна служить основанием для осуществления национальных внешнеполитических акций и внешней политики государств-членов в целом применительно к отдельным географическим регионам или к отдельным проблемам международных отношений. В рамках Совета государства — члены ЕС призваны согласовывать свои позиции и свою политику по вопросам обшей внешней политики и политики безопасности. Целью такого рода взаимных консультаций и обмена информацией является поиск наиболее эффективных решений, обеспечивающих единство совместных действий.

Осуществление целей ОВПБ и ОПБО включает решение задач гуманитарного, спасательного и миротворческого характера, а также действия ударных сил, направленные на урегулирование кризисов и восстановление мира. Статьей 37 ДЕС Совет наделяется правом заключать соглашения по вопросам ОВПБ с третьими государствами или международными организациями. Решение принимается в Совете на основе единогласия, если оно касается вопросов, для которых необходимо единогласие при принятии внутренних решений. Если речь идет о совместных действиях или выработке общей позиции, решение принимается квалифицированным большинством голосов. Необходимую помощь Совету оказывает Комитет по вопросам политики и безопасности, состоящий из соответствующих высших должностных лиц государств-членов. Он следит за общим состоянием обстановки в сфере ОВПБ и направляет свои заключения и рекомендации Совету. Он может на основе делегирования прав осуществлять стратегическое руководство операциями по урегулированию споров. При необходимости Совет назначает своих уполномоченных.

При рассмотрении полномочий Совета в области внешней политики следует обратить особое внимание на положения разд. V ДЕС и части пятой ДФЕС.