Участие Европейской комиссии в нормотворческом процессе

Полномочия Комиссии в этой области предусматривают инициирование, подготовку и участие в принятии и реализации решений, имеющих обязательный характер.

Комиссии принадлежит также право дачи рекомендаций и принятия заключений как по инициативе самой ЕК, так и по запросам других институтов. Рекомендации, которые даются ЕК, имеют обычно двоякое назначение. Во-первых, они могут излагать программы подготовки и осуществления определенных мероприятий, обеспечивающих функционирование Союза и реализацию целей и задач, которые перед ним стоят. Комиссия до-

вольно широко прибегает к публикации различного рода Белых и Зеленых книг, деклараций, заявлений, коммюнике и других документов, содержащих порой развернутую программу предстоящей законодательной деятельности или действий, направленных на осуществление принятых ранее положений. Во-вторых, рекомендательные акты ЕК позволяют в определенной мере судить о позиции ЕК по вопросам, подлежащим урегулированию в нормативно-правовом порядке, или по вопросам, которые обсуждаются другими институтами и государствами-членами и по которым ЕК может занимать свою позицию.

Нередко ЕК разрабатывает и принимает весьма амбициозные программные документы, цель которых — определить основные направления развития интеграции. Так, подготовленный Комиссией Проект для Европейского Союза 2002 г. предусматривал, например, осуществление ЕС троякой миссии. Во-первых, Союз должен консолидировать собственную модель экономического и социального развития. Во-вторых, добиться упрочения пространства безопасности, свободы и законности. В-третьих, взять на себя ответственность за осуществление миссии сверхдержавы. Амбициозные планы стали одной из причин провала конституционного референдума.

Что касается заключений ЕК, они могут быть предусмотрены непосредственно процедурой принятия решений. Так, ЕК дает свои заключения по проектам нормативных правовых актов, рассматриваемых наряду с Советом Европейским парламентом, на различных этапах подготовки и принятия законодательных актов. Многочисленные предписания учредительных договоров указывают на то, что при решении практически всех наиболее важных вопросов, отнесенных к ведению ЕС, постановления по которым принимаются Советом, запрос мнения ЕК и внесение предложений с ее стороны является, как правило, необходимым. Степень обязательности такого рода заключений зависит непосредственно от характера принимаемого акта. Так, если принимается заключение по вопросам, связанным с неисполнением обязательств государствами-членами, то такого рода заключение имеет обязательную силу. Что же касается заключений, которые даются ЕК в рамках законодательной процедуры, особенно в тех случаях, когда она предусматривает несколько чтений при прохождении проекта нормативного правового акта, то мнение, изложенное ЕК в заключении, в случае, если Совет считает нужным изменить

178 Часть И. Институциональная структура Европейского Союза

Глава 12. Европейская комиссия

проект акта, требует единогласного решения. Таким образом, внести изменение в проект акта Совет может лишь только тогда, когда его поддерживают все участвующие в принятии решения государства-члены. На практике рекомендации и заключения Комиссии могут иметь весьма существенное значение в определении общей направленности деятельности Союза и оказывать определенное влияние на функционирование других институтов.

Одно из важнейших полномочий ЕК состоит в том, что именно она наделена правом законодательной инициативы. В ДЕС и ДФЕС особо подчеркивается приоритетность и значимость инициативы ЕК. Так, принятие решений в Европейском совете или Совете по инициативе ЕК требует специально предусмотренного квалифицированного большинства. Комиссия — инициатор и участник общей законодательной процедуры. Законодательный акт Союза может быть одобрен только по предложению Комиссии, кроме случаев, специально предусмотренных учредительными актами.

Возможность инициативы Комиссии ограничивается в основном лишь в сфере ОВПБ и ОПБО. Применительно к ним инициатива должна осуществляться преимущественно Высоким представителем по ИДПБ или им же совместно с ЕК.

Комиссия располагает собственной распорядительной властью. На современном этапе она может издавать регламенты, директивы и решения, связанные с осуществлением общих политик, регулирующие деятельность структурных фондов, соблюдение права конкуренции и ряд других. Количество издаваемых ЕК регламентов и директив намного превосходит число аналогичных актов, принимаемых Советом.

Действующий порядок принятия ЕК нормативных правовых актов и их правовой статус базируются в основном на сложившихся обыкновениях и практике. Определенное упорядочение предусматривает ДР. Комиссия сохраняет собственную распорядительную власть, но принимаемые ею решения приобретают четко обозначенный статус подзаконных актов. Правом издания законодательных актов ЕК не наделяется. Она лишь участвует в их подготовке, обсуждении и реализации. Регламенты или решения, принимаемые ЕК, являются подзаконными актами и имеют практически статус управленческих решений. Это обусловливает и их место в общей системе нормативных право-

вых актов ЕС. Исключение составляют лишь акты делегированного законодательства.

В этом случае по решению Совета и Европарламента предусматривается возможность наделения Комиссии правом издания делегированных регламентов, которые позволяют в строго очерченных рамках вносить изменения в законодательные акты или дополнять их. На практике речь идет о делегировании самих законодательных полномочий, хотя и по строго ограниченному кругу вопросов, определяемых совместно Советом и Европарламентом.

12.4.2. Управленческие полномочия Европейской комиссии

Множественность целей и задач, стоящих перед интеграционными образованиями, требует повседневной оперативной деятельности по их достижению. Осуществление соответствующих управленческих функций возлагается на ЕК и подчиненный ей административный аппарат. Они предполагают как необходимую организационную деятельность, так и право принятия управленческих решений.

Исполнение решений, принимаемых Европейским советом, Советом и Европарламентом или Советом, возлагается по общему правилу на ЕК. Это означает, что ЕК наделяется правом издавать необходимые юридические предписания в целях исполнения решений, имеющие статус подзаконных актов. Они могут облекаться по действующим учредительным актам в форму регламентов, директив и решений. Согласно ст. 291 ДФЕС во всех тех случаях, когда необходимо единообразное исполнение юридически обязательных актов, они предоставляют исполнительные полномочия ЕК и только в специальных случаях — Совету.

При выработке и принятии ЕК обязательных решений, облекаемых в форму нормативных правовых актов, ей призваны оказывать помощь и содействие различного рода консультативные, управленческие и регламентарные комитеты. В их состав входят, как правило, официальные представители государств-членов. В зависимости от статуса этих комитетов они могут заблокировать или отсрочить принятие решения ЕК. Система такого рода комитетов, статус которых урегулирован специальными актами, получила в литературе наименование «комито-логия». На практике их деятельность служит одной из форм

180 Часть II. Институциональная структура Европейского Союза

контроля государств-членов за управленческой деятельностью Комиссии.

Система комитологии официализирована рядом нормативных правовых актов. В решении Совета от 11 июля 1987 г. были определены правила и процедуры, в соответствии с которыми должны осуществляться управленческие полномочия ЕК. Решение предусматривает три процедуры подготовки и принятия исполнительных решений, которым соответствуют три вида комитетов, призванных содействовать и контролировать деятельность ЕК. Это, во-первых, система консультативных комитетов, во-вторых, система управленческих комитетов и, в-третьих, система регламентарных комитетов.

Наиболее простой и наименее обязательный характер для ЕК носит консультативная система. В этом случае комитет, включающий экспертов, дает заключение по проекту или досье, представленному ЕК. Это заключение не носит обязательного характера. В данном случае действительно реализуется скорее функция оказания содействия ЕК, которая может принять к сведению заключение, подготовленное комитетом (в специальной литературе такого рода комитеты именуют «Комитет-1»), но не обязана следовать рекомендациям данного комитета. Система «Комитет-1» применяется при принятии решений по вопросам конкуренции.

Более сложный характер носит процедура, используемая при создании комитетов управления («2А») и комитетов по регламентации («2В»). При использовании варианта процедуры «2А» ЕК обязана в случае негативного заключения экспертов отсрочить сроком на один месяц исполнение принятого ею решения, В течение этого срока Совет может квалифицированным большинством голосов подтвердить заключение экспертов, что влечет необходимость пересмотра решения с учетом замечаний, сделанных комитетом. При отсутствии решения или при отказе в подтверждении заключения комитета решение, принятое ЕК. вступает в силу. Таким образом, практически речь идет о возможности отсрочки введения в действие решения ЕК не более, однако, чем на один месяц. В варианте «2В» изменяется срок. В случае негативного решения комитета исполнение предписав ний ЕК откладывается на три месяца. Однако если в течение этого срока заключение комитета не подтверждено Советом, решение ЕК вступает в силу, несмотря на негативное заключение

Глава 12. Европейская комиссия

комитета. Наконец, более жесткий характер носит система процедур «ЗА» и «ЗВ». В этом случае ЕК обязана выработать решение в соответствии с мерами, предусмотренными в заключении комитета. Предлагаемое ЕК решение не может быть обращено к исполнению при негативном заключении комитета или в случае отсутствия такового. В этой ситуации ЕК вправе сама направить свое предложение на рассмотрение Совета, который выносит решение квалифицированным большинством голосов, если речь не идет об изменении решения ЕК, и на основе принципа единогласия, если Совет считает необходимым внести изменения в проект, разработанный ЕК. При применении процедуры «ЗА» ЕК вправе ввести в действие принятый ею акт по истечении трехмесячного срока. При процедуре «ЗВ» ЕК может ввести в действие свой акт по истечении фиксированного срока при условии, что Совет не вынес негативного решения. '

Все комитеты состоят из представителей государств-членов и возглавляются представителем ЕК, который председательствует на заседаниях, но не принимает участия в голосовании. Насколько можно судить по отчетам ЕК, чаще всего на практике применяется процедура управленческих комитетов, почти вдвое реже — регламентарных комитетов и еще реже — процедура консультативных комитетов. При этом показательно, что в тех случаях, когда на уровне Совета не достигается договоренность о применяемой процедуре, Совет зачастую, особенно если речь идет о важной проблеме, резервирует за собой принятие окончательного решения.

Система комитетов, сформированная на базе решения Совета, принятого в 1987 г., вызвала довольно жесткую критику со стороны ЕК и Европейского парламента. Комиссия выражала недовольство прежде всего применением системы «ЗВ», которая создает ситуацию отсутствия вообще исполнительских решений. Европейский парламент выступил с критикой системы и целом, полагая, что она отстраняет представительный орган от участия в контроле за осуществлением управленческих функций. Некоторый компромисс был найден путем достижения соглашения в форме modus vivendi между Европар-ламентом, Советом и ЕК от 20 декабря 1994 г. В соответствии с этим межинституциональным соглашением Парламент получил некоторые возможности контроля за принятием мер по исполнению решений, в частности в том, что касается мер, прини-

182 Часть II. Институциональная структура Европейского Союза

маемых по исполнению актов Совета и Парламента, вотированных на основе законодательной процедуры.

Сложность и чрезмерная бюрократизация комитетской системы, влекущая снижение эффективности деятельности самой ЕК, остается предметом острых дебатов. Еще к Амстердамскому договору 1997 г. была приложена Декларация по поводу названного решения Совета, в которой Конференция обращается к ЕК с просьбой представить Совету предложения об изменении этого регламента. Предложения, внесенные ЕК, в частности, предусматривают упрощение комитетской системы, придание ей большей транспарентности при одновременном расширении полномочий Европарламента в области контроля за исполнительной деятельностью ЕК.

Осуществление управленческих функций предполагает также оперативное управление материальными и финансовыми ресурсами ЕС. Поскольку ЕС согласно ДЕС обретает статус юридического лица, то принадлежащие ему прерогативы, включая такие. как заключение имущественных сделок, право владеть и распоряжаться имуществом, право представлять ЕС в отношениях е третьими лицами, право искать и отвечать по суду, осуществляются прежде всего и преимущественно Комиссией¹. Среди полномочий, связанных с управлением материальными и финансовыми ресурсами, особо важное значение имеет участие Комиссии в разработке и принятии бюджета, а равно его исполнении.

Бюджет ЕС, достигающий по проекту на 2010 г. свыше 135 млрд евро, представляет собой важнейший финансовый инструмент проведения политики ЕС. В нем находят отражение и закрепление как оперативно-управленческие мероприятия, финансируемые за счет административного бюджета, так и все иные действия, осуществляемые в различных областях экономики, в сфере социального развития и др. Поскольку проект бюджета разрабатывается и представляется ЕК, то ознакомление с этим документом позволяет составить сравнительно полную картину основных мероприятий и программ деятельности, предлагаемых ЕК к осуществлению в предстоящем бюджетном году.

Предварительный проект бюджета разрабатывается административными службами, после чего каждый из институтов представляет свой проект сметы на очередной финансовый год.

¹ Европейский центральный банк является самостоятельным юридическим лицом.

Глава 12. Европейская комиссия

Обобщая эти предложения и внося в них необходимые коррективы, ЕК направляет подготовленный ею проект бюджета на рассмотрение Совета. Процедура принятия бюджета отличается рядом особенностей по сравнению с обычным порядком принятия нормативных правовых актов. Они обусловлены прежде всего его особо важным значением.

При подготовке проекта бюджета, как и при его исполнении, ЕК обязана следовать определенным принципам, установленным учредительными актами, и предписаниям вторичного ^г права, а равно межинституциональным соглашениям Парла-; мента, Совета и ЕК. С функциональной точки зрения все расходы, предусмотренные проектом бюджета, подготовленным ЕК, подразделяются на две большие группы. Первая («группа А») включает административные расходы и материальное обеспечение деятельности административных служб. Вторая («группа В») объединяет все другие расходы, предусмотренные для осуществления операционных целей. Эта группа состоит из многочисленных подгрупп, которые относятся к конкретным сферам деятельности.

Исполнение бюджета осуществляется ЕК. Порядок исполнения в общем плане регулируется ст. 317—319 ДФЕС. Комиссия ежеквартально представляет Парламенту и Совету текущие отчеты, а по окончании бюджетного года — отчет об исполнении бюджета в целом. Текущий бюджетный год начинается с 1 января календарного года и заканчивается 31 декабря. Отчет об исполнении бюджета должен быть представлен Комиссией Парламенту, Совету и Счетной палате не позднее 1 мая года, следующего за отчетным. К отчету прилагаются аналитические документы и реестр имущества, которым владеет Союз, а также перечень его долговых обязательств.

Комиссия играет важнейшую роль в разработке долгосрочных финансовых планов, в формировании фондов общего и структурного характера, конкретизации основных направлений их деятельности и в управлении делами фондов. Деятельность ЕК по управлению финансами и материальными ресурсами Союза, по руководству работой структурных фондов поставлена в определенные рамки. ЕК должна строго следовать предписаниям, которые содержатся в финансовых регламентах и регла-ментарных актах, издаваемых при учреждении тех или иных фондов, однако в целом именно за ЕК остается руководящая роль в управлении финансовыми потоками в ЕС.

184 Часть П. Институциональная структура Европейского Союза

Глава 12. Европейская комиссия 185

Комиссия, осуществляя управленческие функции, руководит Европейской гражданской (публичной) службой. Она играет важнейшую роль в ее организации, подготовке регламентарных актов, определяющих порядок формирования ЕГС, статус ее членов, условия продвижения по службе, поощрения и наказания, а равно конкретное решение кадровых вопросов в соответствии с действующими регламентарными актами. В ведении ЕК остается разветвленный и весьма многочисленный административный аппарат, насчитывающий свыше 38 тыс. служащих.