ВОПРОС 3. Развитие местного самоуправления на современном этапе

В 1993 году была принята новая Конституция России. Закрепленные в ней принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации получили дальнейшее развитие в федеральном законодательстве, в конституциях и уставах субъектов Федерации и их законодательстве, что обеспечило постепенное реформирование системы государственного устройства Российской Федерации на принципах демократии и народовластия. Первым шагом в этом направлении стало принятие в августе 1995 года Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[46].

Разработка проекта закона началась еще в марте 1994 года в Министерстве по делам национальностей и региональной политики. В мае того же года была создана объединенная рабочая группа из представителей Федерального Собрания, Администрации Президента Российской Федерации, министерств и ведомств, научных учреждений и общественных организаций, которая продолжила работу над проектом. 22 декабря 1994 г. за подписью Президента Российской Федерации проект закона, разработанный объединенной группой, был внесен в Государственную Думу.

Параллельно с подготовкой указанного проекта, рядом депутатов Комитета под руководством заместителя председателя Комитета И.В. Муравьева на рассмотрение Государственной Думы был внесен проект с аналогичным названием. На завершающем этапе подготовки законопроектов появился еще один проект группы депутатов (координатор А.А. Долгополов), но самостоятельной роли он не сыграл.

15 марта 1995 г. все три проекта стали предметом рассмотрения Государственной Думой, которая поддержала в первом чтении проект группы депутатов под руководством И.В. Муравьева. Выиграв политическое противостояние с президентским проектом, депутаты прекрасно понимали все сложности, которые ожидают их проект при рассмотрении Советом Федерации и подписании Президентом Российской Федерации, поэтому от жесткого противостояния сочли целесообразным перейти к максимально возможному объединению достоинств обоих проектов. Комитетом Государственной Думы по вопросам местного самоуправления (а дальнейшая работа над проектом сосредоточилась уже непосредственно в самом Комитете) были рассмотрены целые тома предложений и поправок к проекту закона, поступавшие как от Президента Российской Федерации, Правительства, федеральных министерств и ведомств, депутатов Федерального Собрания, органов государственной власти субъектов Федерации, так и от органов и должностных лиц местного самоуправления, общественных организаций, научных институтов, ученых и просто заинтересованных граждан. Всего при подготовке проекта ко второму и третьему чтению было учтено более 2400 замечаний и предложений, в том числе около 1000 поправок от 87 субъектов законодательной инициативы. Таким образом, итоговый текст закона, принятый Государственной Думой, можно с полным основанием считать результатом первого опыта реальной совместной законодательной работы Государственной Думы и субъектов Российской Федерации.

Государственная Дума трижды с поразительным единодушием принимала Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: в июне - для внесения в Совет Федерации, в июле - в редакции согласительной комиссии с Советом Федерации, в августе, на внеочередном заседании - преодолев квалифицированным большинством «вето» Совета Федерации. Совет Федерации дважды отклонил закон: сначала - по несогласию с отдельными положениями, с созданием согласительной комиссии; а после успешной работы собственной согласительной комиссии, единогласно одобрившей согласованный вариант закона, - отклонил полностью. Однако 28 августа 1995 г. Президент подписал закон, направленный ему Государственной Думой после преодоления «вето» Совета Федерации.

Столь длительный путь от проекта до Закона объясняется очень жестким противостоянием сторонников и противников местного самоуправления как в субъектах Федерации, так и в Правительстве, Совете Федерации, Администрации Президента.

С 1 сентября 1995г. (дата опубликования в «Российской газете») Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» вступил в действие. Указанный закон сыграл важную роль в становлении местного самоуправления в России. Он определил роль местного самоуправления в осуществлении народовластия и определил общие принципы организации местного самоуправления. Однако, закон 1995 года хотя и был во многом новаторским, но он был эффективен в конце 90-х, в последующем, обнаружились его недостатки. В этих условия разрабатывается и в 2003 году принимается новый закон об организации власти на местах.

Принятие в 2003 г. нового Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[47] до настоящего времени порождает множество споров среди специалистов в области конституционного, муниципального, финансового и других отраслей права.[48]

Новый закон призван более детально урегулировать основы муниципальных отношений, и урегулировать их именно на федеральном уровне, перераспределив полномочия в сфере определения общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления, предусмотренные ст. 72 Конституции России, в пользу Федерации. В этой связи нельзя не отметить, что на современно этапе конституционно-правового развития Российской Федерации тенденция укрепления публично-властной вертикали и расширение сферы ведения Федерации относительно ее субъектов находит достаточно подтверждений.

В части определения общих принципов организации системы органов местного самоуправления новый закон в целях обеспечения единообразия организационной системы местного самоуправления приводит практически исчерпывающий перечень ее форм.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» 1995 г. признавал большую самостоятельность муниципалитетов в сфере определения структуры органов местного самоуправления. Так, в соответствии со ст. 14 указанного закона к органам местного самоуправления относились выборные органы, являющиеся обязательными и иные органы, образуемые в соответствии с уставами муниципальных образований. Структура таких органов определялась населением самостоятельно. Закон 2003 г. более детально определяет систему местных органов власти. В перечень органов местного самоуправления ст. 34 нового закона включает представительный орган, главу муниципального образования, местную администрацию и контрольный орган. Значимость первых трех органов для осуществления самоуправленческих отношений подчеркивается требова­ием об их обязательном наличии, хотя по смыслу ст. 38 закона без контрольного органа муниципалитетам также не обойтись.[49]

Что касается представительного органа, необходимо отметить, что его структура, порядок формирования и компетенция получили в новом законе более подробное закрепление. В первую очередь это проявляется в следующем: в соответствии с федеральным законом 1995 г. Правовое регулирование возможности осуществления полномочий представительного органа собраниями (сходами) граждан и соответствующие условия такого «замещения» относилось к ведению субъектов. В законе 2003 г. условия определены на федеральном уровне - полномочия представительного органа осуществляют­ся сходом граждан, если численность жителей поселения, обладающих избирательным правом, составляет менее 100 человек.

Расширение сферы федерального регулирования проявляется и в определении численного состава представительного органа. В соответствии со ст. 15 Федерального закона 1995 г. численный состав представительного органа местного самоуправления подлежал определению уставом муниципального образования. Закон 2003 г. не оставляет здесь достаточного поля для регионального или местного нормотворчества, поскольку ст. 35 нового закона императивно устанавливает численность депутатов.

Единообразие в определении численного состава депутатов представительного органа наряду с позитивной оценкой в связи с сокращением избыточного количества депутатов в ряде муниципалитетов несет и определенный негативный оттенок. Прежде всего, он связан с нереализованностью основного признака самоуправления - учета местных традиций и особенностей населением при формировании структуры и состава муниципальных органов.

Единый принцип самостоятельности населения муниципального образования в определении структуры и порядка формирования местных органов власти вне зависимости от территориальной организации также претерпел изменение. Новый закон установил особый порядок формирования представительных органов в таких муниципальных образованиях, как муниципальные районы. Представительные органы муниципальных районов либо избираются на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, либо состоят из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства.

Расширяя исключительную компетенцию представительного органа местного самоуправления, новый закон относит к ней принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений, определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений, а также определению порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества, которым законодатель уделяет особое внимание, предусматривая в 1-й главе как их обязательные, так и факультативные формы.

Еще одной новеллой закона 2003 г. является императивное установление числа депутатов, работающих на постоянной основе - не более 10% от общего числа депутатов.

Не менее значимыми являются новеллы, определяющие статус главы муниципального образования.

В первую очередь это касается обязательности такого органа и наделения его федеральным законом собственной компетенцией по решению вопросов местного значения. К компетенции главы относятся представительские функции, промульгация норматив­ных правовых актов представительного органа, издание собственных правовых актов и инициатива созыва внеочередного заседания представительного органа.

Правовое положение и взаимоотношения главы муниципального образования с представительным органом новым законом императивно связываются с порядком его избрания.

Глава муниципального образования избирается либо населением муниципального образования, либо представительным органом муниципального образования из своего состава. Право определения порядка избрания главы в уставе муниципального образования является одной из немногих диспозитивных норм нового закона в части регулирования «общих принципов» системы органов самоуправления. Однако закон императивно определяет взаимоотношения главы и представительного органа: в случае избрания на му­ниципальных выборах глава либо входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и является его председателем, либо возглавляет местную администрацию, а в случае его избрания представительным органом муниципального образования является председателем представительного органа муниципального образования. Совмещение функций председателя представительного органа муниципального образования и главы местной администрации не допускается.

Новеллой являются условия отрешения от должности высшего должностного лица муниципального образования. К таким условиям, в частности, относятся нецелевое расходование субвенций из федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федера­ции, если это установлено соответствующим судом, а указанное должностное лицо не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда. В новом законе отсутствует процедура предупреждения после принятия соответствующего решения суда. Кроме того, расширен перечень условий привлечения к такой ответственности.

Новеллой в нормативном закреплении в системе органов местного самоуправления местной администрации является в первую очередь факт самой обязательности такого органа, причем независимо от численного состава избирателей или иных факторов. Целью создания местной администрации по смыслу ст. 37 закона 2003 г. является наряду с решением вопросов местного значения осуществление отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Руководство администрацией отнесено на принципе единоначалия к компетенции главы местной администрации, которым может быть глава муниципального образования либо лицо, назначаемое по контракту по результатам конкурса.

Отдельного внимания заслуживает не столько возможность замещения должности на условиях конкурса, сколько сам порядок его проведения, в частности состав конкурсной комиссии. Число членов такой комиссии устанавливается представительным органом муниципального образования.

При формировании конкурсной комиссии в муниципальном районе или городском округе 2/3 ее членов назначаются представительным органом района (округа), а 1/3 - законодательным органом государственной власти субъекта Российской Федерации по представлению высшего должностного лица субъекта. Участие в решении такого «местного» вопроса представителей государственной власти субъекта представляется недостаточно обоснованным. Кроме того, условия контракта в части осуществления государственных полномочий устанавливаются органами государственной власти субъекта Федерации. Вне зависимости от оценки деятельности главы администрации по решению вопросов местного значения он может быть освобожден от должности в порядке, который был приведен выше в случае невыполнения условий осуществления государственных полномочий.

Таким образом, система отношений органов местного самоуправления с органами государственной власти постольку, поскольку она касается выполнения государственных полномочий, строится на основе прямой подчиненности органов государственной власти и местного самоуправления по вертикали.

Обновлению подверглась система взаимоотношений местных органов между собой. Так, в новом законе появилось понятие исполнительно-распорядительного органа самоуправления (местной администрации); представительные органы исполняют правотворческие функции, отграниченные от функций исполнительно-распорядительного органа; глава муниципального образования не может быть и главой администрации, и председателем представи­тельного органа, и наделен правом вето.

Закон 2003 г. практически исчерпывающим образом определил систему местного самоуправления. Вместе с тем ст. 131 Конституции России устанавливает, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Указанное обстоятельство подтверждается, в частности, позицией, приведенной в определении Конституционного Суда от 21 февраля 2002 г. № 26-0 «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Курганской обла­стной думы о проверке конституционности п. 3 ст. 16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Феде­рации».

Исходя из конституционного смысла, указывает Конституционный Суд, местное сообщество может во­обще не предусматривать в своем уставе должность главы муниципального образования -выборного должностного лица, так как из Конституции Российской Федерации (ч. 1 ст. 130) вытекает обязательность наличия лишь выборных органов местного самоуправления муниципальных образований. Иные органы и должностные лица местного самоуправления образуются в соответствии с уставами муниципальных образований. В то же время в силу норм ст. 12, 130 Конституции влияние органов государственной власти в этой области недопустимо.

Таким образом, на протяжении всего исторического развития система местного самоуправления претерпевала циклические волнообразные преобразования, идя то по пути централизации, то по пути децентрализации власти. Это возможно объяснить тем, что излишняя централизация власти делает неэффективным управление в таком обширном по площади государстве, как Россия. Излишняя же децентрализация приводит к постепенному возникновению и усилению сепаратистских настроений за счет усиления отдельных регионов.