Муниципальное управление жилищно-коммунальным комплексом

Важнейшая задача органов МСУ – не допустить в этот сложный переходный период ненадлежащее управление жилищным фондом из-за неэффективных управляющих. Главным в деятельности региональных и муниципальных органов власти должна быть защита законных интересов и конституционных прав жителей муниципальных образований.

Привлечение частных инвестиций в предприятия инженерной инфраструктуры МО возможно при получении инвестором существенной экономии от сокращения потерь ресурсов в процессе их выработки и транспортировки до конечных потребителей. Это делает сферу ресурсоснабжения инвестиционно-привлекательной. Предполагается развитие концессионных схем привлечения инвестиций в модернизацию объектов коммунальной энергетики, для чего требуется развитие нормативно-правовой базы.

Муниципальное управление общегородским коммунальным хозяйством включает деятельность органов МСУ в таких сферах, как строительство и содержание улиц и дорог, содержание мест массового отдыха, инженерная защита территории, ее санитарная очистка, благоустройство, озеленение, вывоз, утилизация и переработка бытовых и промышленных отходов, организация уличного освещения, банно-прачечное хозяйство, содержание мест захоронения, оказание ритуальных услуг.

Основная цель муниципального управления общегородским коммунальным хозяйством заключается в наиболее полном удовлетворении потребностей населения в соответствующих услугах.

Исполнителями работ и услуг могут быть муниципальные предприятия, частные фирмы всех организационно-правовых форм. Муниципальная власть должна позаботиться о четкой координации этих работ, создании конкурентной среды, своевременной выдаче муниципального заказа на бюджетные услуги и его финансировании. В крупном городе может существовать большое количество специализированных муниципальных и частных предприятий по выполнению отдельных видов работ и услуг. В малом муниципальном образовании может быть всего одно многопрофильное муниципальное предприятие, обеспечивающее весь комплекс работ.

В настоящее время в России в сфере переработки бытовых отходов действуют в основном крупные предприятия, образованные в форме государственных или муниципальных унитарных предприятий, реже – акционерных обществ с участием государства. Эти предприятия, как правило, отличаются косностью в отношении применяемых технологий, обладают устаревшим оборудованием, персоналом невысокой квалификации и в результате применения заниженных тарифов имеют крайне низкую эффективность производства.

Так, переработка бытовых отходов на мусороперерабатывающих заводах зачастую осуществляется по технологии, разработанной в 70-х годах прошлого века. Для своего времени это была передовая технология, но сегодня она остро нуждается в усовершенствовании, а предприятия - в модернизации производства. Из-за несоответствия установленных тарифов реальной величине затрат и несовершенства рынка продуктов вторичной переработки, средств, находящихся в распоряжении предприятий, хватает фактически только на поддержание технологического процесса.

Основные проблемы в сфере обращения с отходами:

1. Загрязнение территорий токсическими веществами, вымываемыми или выделяемыми из скоплений отходов: загрязнение почв, воды, воздуха; сокращение рекреационных территорий, сельскохозяйственных угодий;

2. Схема сбора отходов и материально-техническое оснащение в сфере обращения с отходами не соответствует реальным потребностям: недостаток мощностей для промышленной переработки отходов, большая степень износа оборудования на мусороперерабатывающих заводах; низкий уровень рециклинга отходов;

3. Отсутствие надлежащей системы учета отходов: отсутствие единой информационно-справочной системы по обращению с отходами, слабый контроль за образованием отходов и их движением;

4. Неэффективная тарифная политика: тарифы на захоронение отходов на полигонах ниже, чем на переработку на заводах, распределение финансовых средств между перевозчиками и переработчиками отходов нуждается в коррекции (транспортировка отходов зачастую оплачивается дороже, чем переработка).

Необходимо существенно понизить степень монополизированности в отрасли. Существует два типа услуг – монопольные по своей природе (все, что связано с инженерными сетями) и те, которые стали монопольными из-за организации отношений в отрасли – услуги по ремонту и содержанию жилья, уборке территорий и прочее. Возможность привлекать частные компании к управлению производственными активами (в разных формах, включая концессию) позволяет внедрять конкуренцию даже там, где природа оказываемых услуг является монопольной.

В 2005 году был принят закон «О концессионных соглашениях»[1], который ввел правовое регулирование в области, где оно отсутствовало и легитимизировал концессионные отношения. Суть частно-государственного партнерства состоит в том, что коммерческие структуры инвестируют средства в строительство и развитие инфраструктурных проектов. Вкладывая деньги, они справедливо рассчитывают на возмещение своих затрат (капитальных и эксплуатационных). Кроме того, частные компании стремятся получить прибыль от своей деятельности, которая складывается как из бюджетных средств, так и из коммунальных платежей непосредственных потребителей услуг. Представители местных органов власти контролируют лишь качество предоставляемых услуг и сроки выполнения работ. Таким образом, инвесторы получают область для эффективного вложения средств и имеют возможность контролировать ход реализации проекта. Государство, в свою очередь, получает серьезную помощь в реализации социально значимых проектов.

Как показывает зарубежный опыт, наиболее перспективной формой частно-государственного партнерства являются концессии. Они носят долгосрочный характер, что позволяет обеим сторонам соглашения осуществлять стратегическое планирование своей деятельности. Кроме того, частный сектор получает наиболее полную свободу в принятии административно-хозяйственных и управленческих решений в рамках проекта. Между тем у государства остается достаточно рычагов воздействия на концессионера в случае нарушения им условий договора, а также при возникновении необходимости защиты общественных интересов.

Основными преимуществами использования данной формы ГЧП на местном уровне являются:

1. ограничение финансового участия муниципальных образований в осуществлении проектов;

2. создание конкурентной среды в сфере предоставления муниципальных услуг (конкуренция возникает до подписания контракта в ходе проведения конкурса, по результатам которого, как правило, выбирается только один поставщик определенного вида услуг - концессионер);

3. приток денежных средств в регион;

4. концессионер расходует большую часть средств на территории реализации проекта в процессе приобретении необходимых материалов, найма рабочей силы и т.д.;

5. строительство или реконструкция объектов создает дополнительное количество рабочих мест;

6. после истечения срока договоров в собственность муниципального образования переходит современное оборудование.

Важнейшей частью любого концессионного соглашения является разделение рисков между государством и частным инвестором. Разделение рисков должно включаться в общие условия концессионного контракта и составляет его экономическую основу. Именно на разделении рисков строится сбалансированное ГЧП в промышленно развитых странах.

Партнерство государственного и частного секторов в области управления инфраструктурой коммунального хозяйства в зарубежных странах доказало свою полезность. Оно позволяет решать насущные проблемы, освобождая власти от проблем управления коммунальными службами. Необходимость развития инфраструктуры и объектов коммунального хозяйства открывает все более широкие возможности для ЧГП в России.

Жилищно-коммунальное хозяйство все больше становится сферой ответственности органов государственной власти. Федеральный бюджет будет финансировать не менее 60% объема концессионного соглашения, заключаемого в сфере ЖКХ в муниципалитетах с населением менее 250 000 человек. То есть в абсолютном большинстве муниципальных образований. Соответствующий проект правительственного решения внесен в Кабинет министров.

Проекты в жилищно-коммунальной сфере, реализуемые на принципах государственно-частного и муниципального-частного партнерства, получат особую государственную поддержку, заявил заместитель министра строительства и жилищно-коммунального хозяйства РФ Андрей Чибис на прошедшем в конце октября общероссийском форуме «Частные операторы коммунальной инфраструктуры». По его словам, Программа государственного субсидирования концессий в ЖКХ будет одобрена в ближайшее время. Проект документа согласован с федеральными министерствами и ведомствами и представлен в правительство.

Согласно внесенному на утверждение документу, в городах с населением менее 250 000 жителей федеральный бюджет профинансирует 60% стоимости концессионного соглашения в сфере ЖКХ. Оставшуюся часть органы государственной власти субъекта Федерации поделят между региональным бюджетом и частным инвестором. В этом году предполагается выделение государством на эти цели 2 млрд руб., и последует масштабный исход государственных и муниципальных унитарных предприятий. Их должны сменить концессионеры.

«Сегодня российское законодательство сформировано таким образом, чтобы привлечь частный капитал для управления предприятиями в сфере ЖКХ. И уже в этом году мы запускаем субсидирование процентной ставки по всем кредитам частным компаниям — государство будет оплачивать проценты, снижая стоимость кредита до 12%», — сообщил замминистра.

По данным Минстроя, деятельность каждого третьего ГУПа и МУПа признана неэффективной. Исходя из этого, во всех регионах утверждены графики передачи таких предприятий в концессию. По состоянию на 1 сентября заключено 452 концессионных соглашения, 136 из них в этом году, объявлено 900 конкурсов. Без частного капитала реформа в ЖКХ невозможна, считает высокопоставленный чиновник.

Нет финансов — нет и полномочий

Заявление хорошее, но как бы не случилось повторение пройденного, считает часть экспертов — участников прошедшего форума. Во времена единственного вида собственности — государственной — инфраструктура настолько обветшала и износилась под неусыпным оком сонма надзирающих и контролирующих органов, что при новом политическом и экономическом укладе государство переложило заботы ЖКХ на частный и получастный бизнес. Бремя легло на плечи жильцов, воспользовавшихся возможностью бесплатного приобретения в собственность занимаемой жилплощади в многоквартирных домах. И больше 20 лет длится реформа жилищно-коммунального хозяйства, прозванного еще в советское время жуликоватым комхозом.

Реформаторские провалы вынудили государственных мужей переложить ответственность за электро-, тепло-, газо- и водоснабжение, водоотведение, сбор, вывоз и утилизацию мусора, а также снабжение населения топливом на органы местного самоуправления. Но и муниципальная реформа буксует из-за нехватки у местной власти финансовых ресурсов. Исключение — муниципальные образования с населением более миллиона жителей.

В прошлом году федеральный законодатель произвел очередное перераспределение местных полномочий. Что в результате получилось в сфере ЖКХ, видно по таблице. Возможно, она откроет глаза депутатам и сенаторам на их законотворчество.

Совсем не случайно, видно, на форуме частных операторов коммунальной инфраструктуры прозвучало совершенно неожиданное заявление вернуть МУПы, чтобы ответственность за сферу ЖКХ несли органы местного самоуправления, а губернаторы не занимались проблемой твердых бытовых отходов. Такое сенсационное предложение сделал генеральный директор управляющей компании «Эко-Система» Андрей Якимчук. Возглавляемая им компания обслуживает 2,5 млн жителей в семи российских регионах, перерабатывая в год 6 млн куб. м твердых коммунальных отходов, и имеет инвестиционную программу на 16 млрд руб. до 2020 г.