ВОПРОС. Органы законодательной власти

В демократических государствах они занимают центральное место в структуре государственного аппарата. Представительные органы государственной власти подразделяются на высшие и местные.

К высшим представительным органам государственной власти относятся парламенты. Одна из их важнейших функций — принятие законов.

Выделяя особую роль парламентов в политической жизни общества и государства, конституции некоторых государств специально указывают не только на то, что «парламент является высшим органом государственной власти», но и на то, что он выступает «единственным законодательным органом государства» (ст. 41 Конституции Японии 1947 г.).

Конституции других государств в этих же целях обращают внимание на то, какие по характеру нормы или правила должны содержаться в принимаемых парламентом законах. Например, Конституция Французской Республики 1958 г. устанавливает, что в законах могут предусматриваться правила, касающиеся «гражданских прав и основных гарантий, предоставленных гражданам для пользования публичными свободами; обязанностей, накладываемых национальной обороной лично на граждан и на их имущество»; «гражданства, состояния и правоспособности лиц, семейных отношений, наследования и дарения»; «определения преступлений и правонарушений, а также налагаемых за них наказаний; уголовного судопроизводства; амнистии; создания новых судебных установлений и статуса судей» и др. (ст. 34).

Сосредоточивая в себе законодательные функции, парламент нередко передает часть из них другим подконтрольным ему органам. Возникающая в результате этого система актов носит название делегированного законодательства.

Разумеется, идеальным, строго конституционным считалось бы такое положение, при котором законодательная власть оставалась исключительно привилегией законодателей, непосредственно подотчетных избирателям. Это было бы справедливым в отношении любого современного государства. Однако в жизни все обстоит далеко не так.

Государственная Дума и Совет Федерации России, Конгресс США, Парламент Англии, Национальное Собрание и Сенат Франции, равно как и высшие представительные органы других государств, зачастую вынуждены в силу самых разных причин, включая периодическую перегруженность данных органов правотворческой работой, поручать подготовку и принятие тех или иных законопроектов правительству, министерствам и ведомствам.

Например, в Великобритании полномочиями по изданию правовых актов Парламентом наделяются министры Короны, органы местного управления, независимые корпорации, англиканская церковь, частные компании, Комиссия и Совет Европейского Союза'. Каждый из этих органов и каждая из этих организаций могут принимать, изменять или отменять правовые акты не иначе как с санкции и по поручению или с разрешения парламента. Таким путем сохраняется и поддерживается «суверенитет» высшего представительного органа в правовой сфере.

Следует отметить, что, несмотря на монопольное положение в области правотворчества, высший представительный орган, особенно в парламентских странах, подвержен довольно сильному воздействию со стороны правительства. Иногда оно сосредоточивает в своих руках всю или почти всю законодательную инициативу и оказывает огромное влияние на все направления деятельности парламента.

Что же касается президентских республик, то в них парламент в формально-юридическом плане зачастую более независим. Он, как правило, не может быть распущен президентом. Законодательная инициатива принадлежит прежде всего депутатам. Однако и в этом случае исполнительная власть в лице президента имеет много путей воздействия на парламент.

Например, согласно Конституции США Президент обладает правом вето на принимаемые Конгрессом акты. Он может выступить с инициативой созыва специальных его сессий. Президент периодически представляет Конгрессу «сведения о состоянии Союза и предлагает на его усмотрение такие меры, которые сочтет необходимыми и полезными». Он имеет право «с совета и согласия» верхней палаты — Сената заключать международные договоры при условии их одобрения 2/3присутствующих сенаторов; «с совета и согласия» Сената назначать послов и иных полномочных представителей, консулов, судей Верховного суда, а также «всех других должностных лиц Соединенных Штатов» (разд. 2 ст. II).

Наряду с высшими представительными органами в каждой стране имеются местные органы. Они называются по-разному. Но цель и назначение их сходны: осуществление государственной власти на местах.

Так, согласно ч. 1 ст. 132 Конституции России 1993 г. «органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения». Они «могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств».

По ФЗ 2000 г. предусматривается избрание члена СФ от законодательной (представительной) власти субъекта на заседании соответствующего представительного органа государственной власти большинством голосов депутатов (представитель от законодательного органа государственной власти избирается его депутатами на срок полномочий этого органа, представитель от двухпалатного законодательного органа субъекта РФ избирается поочередно от каждой палаты на половину срока полномочий соответствующей палаты). Представитель от исполнительного органа власти назначается решением главы исполнительной власти на срок его полномочий, если данная кандидатура не будет отвергнута 2/3 депутатов представительного органа. Все члены верхней палаты работают на профессиональной основе. Срок их пребывания в должности соответствует сроку полномочий тех органов, которые их избрали или назначили.

Полномочия СФ не ограничены сроком, никто не вправе его распустить, но его состав постоянно обновляется. Полномочия члена СФ начинаются со дня вступления в силу решения о его избрании (назначении) и прекращаются со дня вступления в силу решения об избрании (о назначении) члена СФ вновь избранным законодательным органом субъекта РФ или высшим должностным лицом субъекта.

В ГД избирается 450 депутатов, выборы проходят на основе смешанной модели, сочетающей признаки мажоритарной и пропорциональной избирательных систем. Депутатом может быть избран гражданин РФ, достигший 21 года и имеющий право участвовать в выборах.

225 депутатов избираются по одномандатным избирательным округам (в каждом округе избирается один депутат). Результаты голосования по одномандатным округам определяются по относительной мажоритарной системе (избранным считается депутат, получивший в округе больше голосов, чем любой другой кандидат). Единая норма представительства избирателей по одномандатным округам устанавливается путем деления общего числа избирателей, проживающих на территории РФ и зарегистрированных в качестве избирателей, на общее число (225) одномандатных избирательных округов.

Другая половина ГД избирается по общефедеральному округу на основе системы пропорционального представительства (избиратель голосует за список кандидатов, представленный избирательным объединением). В списках указываются фамилии кандидатов, депутатские мандаты распределяются пропорционально числу полученных избирательными объединениями голосов.

СФ действует на постоянной основе, его деятельность основывается на принципах коллективного свободного обсуждения и решения вопросов, заседания проводятся открыто. В СФ не допускается создание формализованных фракций, парламентских объединений.

Органами СФ являются: Совет палаты; комитеты СФ; комиссии СФ.

Должностными лицами СФ являются: Председатель СФ; первый заместитель Председателя; заместитель Председателя; председатель комитета, комиссии СФ; первый заместитель председателя комитета, комиссии; заместитель председателя комитета, комиссии (председатель подкомитета, подкомиссии); член комитета, комиссии.

СФ выбирает Председателя и его заместителей, срок их полномочий не установлен. Председатель ведет заседания палаты, ведает внутренним распорядком, направляет в комитеты законопроекты, представляет палату во взаимоотношениях с другими органами государственной власти РФ и зарубежных государств.

Председатель СФ назначает из числа членов СФ полномочных представителей СФ в ГД, правительстве РФ, КС РФ, ВС РФ, ВАС РФ, Счетной палате РФ, Генеральной прокуратуре РФ, ЦИК РФ, Министерстве юстиции РФ, полномочного представителя СФ по взаимодействию с Уполномоченным по правам человека в РФ.

Все члены СФ обязаны войти в один из комитетов палаты (не менее 10 человек) (оценка законопроектов, внесение в них различных поправок).

Деятельность ГД основывается на принципах политического многообразия и многопартийности, свободного обсуждения и коллективного решения вопросов. Депутаты ГД работают на профессиональной основе и не могут находиться на государственной службе, заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и творческой.

Председатель, Первый заместитель Председателя и заместители Председателя ГД избираются из числа депутатов тайным голосованием с использованием бюллетеней (может быть принято решение о проведении открытого голосования). Кандидатов на должность Председателя вправе выдвигать депутатские объединения и депутаты. Председатель и его заместители координируют деятельность комитетов и комиссий ГД, решают вопросы внутреннего распорядка деятельности палаты в соответствии с Регламентом и распределением обязанностей между заместителями Председателя.

Совет ГД создается для предварительной подготовки и рассмотрения организационных вопросов деятельности палаты (в него входят Председатель, руководители депутатских объединений с правом решающего голоса).

Депутатские объединения – фракции и депутатские группы (они обладают равными правами). Депутатское объединение, сформированное на основе избирательного объединения, прошедшего в ГД по федеральному избирательному округу, а также из депутатов, избранных по одномандатным избирательным округам, пожелавших участвовать в работе данного депутатского объединения – фракция (подлежит регистрации независимо от числа ее членов). Депутаты ГД, не вошедшие во фракции, вправе образовывать депутатские группы (регистрации подлежат депутатские группы численностью не менее 50 депутатов).

Для осуществления своих полномочий ГД образует из числа своих депутатов комитеты и комиссии, в которых осуществляется более тщательное обсуждение проблем, проводится проработка законодательных инициатив и законопроектов (комитет – до 35 депутатов).

К ведению СФ относятся:

– утверждение изменения границ между субъектами РФ;

– утверждение Указа Президента РФ о введении военного положения;

– утверждение Указа Президента РФ о введении чрезвычайного положения;

– решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил РФ за пределами территории РФ;

– назначение выборов Президента РФ;

– отрешение Президента РФ от должности;

– назначение на должность судей КС РФ, ВС РФ, ВАС РФ;

– назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора РФ;

– назначение на должность и освобождение от должности заместителя Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов;

Законотворческая деятельность – все законы, принятые ГД, обязательно направляются на рассмотрение в СФ. Обязательному рассмотрению в СФ подлежат принятые ГД ФЗ по вопросам: федерального бюджета; федеральных налогов и сборов; финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии; ратификации и денонсации международных договоров РФ; войны и мира.

Право законодательной инициативы осуществляется СФ в форме внесения в ГД:

– проектов законов РФ о поправках к Конституции РФ, проектов ФКЗ, проектов ФЗ;

– законопроектов о внесении изменений и дополнений в законы РСФСР, законы РФ, ФКЗ и ФЗ о признании утратившими силу актов законодательства РСФСР, РФ или законопроектов о признании недействующими на территории РФ актов законодательства СССР;

– поправок к законопроектам.

К ведению ГД относятся:

– дача согласия Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ;

– решение вопроса о доверии Правительству РФ;

– назначение на должность и освобождение от должности Председателя Центрального банка РФ;

– назначение на должность и освобождение от должности Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов;

– назначение на должность и освобождение от должности уполномоченного по правам человека, действующего в соответствии с ФКЗ;

– объявление амнистии;

– выдвижение обвинения против Президента РФ для отрешения его от должности.