Бюрократия как рационально организованное управление
Классическую концепцию бюрократического управления как наиболее рациональной и универсальной формы организации управленческой деятельности создал М.Вебер. Поскольку выдвинутые им положения часто приводятся отрывочно, бессистемно, что мешает их адекватному пониманию, мы приводим здесь целиком (исключая лишь современные Веберу детали и частные комментарии) тот раздел “Хозяйства и общества”, где немецкий социолог характеризует “административное бюрократическое руководство”.
“Фундаментальными категориями рационального господства являются:
1) Непрерывное функционирование публичных служб, опирающееся на нормы, в рамках
2) компетенции (полномочий), которая означает:
а) сферу исполнительских обязанностей, определенную объективно в силу разделения исполнительской деятельности,
б) с добавлением распорядительных полномочий требующихся для этой цели и
в) точное определение средств принуждения и гипотез их применения.
... К этому следует добавить:
3) Принцип административной иерархии, то есть организацию четко определенных органов контроля и надзора для всякого учрежденного органа, с правом обращения или обжалования нижестоящих перед вышестоящими...
4) “Правила”, в соответствии с которыми все осуществляется могут быть:
а) техническими правилами
б) [правовыми] нормами.
В обоих случаях профессиональная квалификация [Fachschulung] необходима для применения “правил”, чтобы добиться полной рациональности. Как правило только тот, кто обладает такой квалификацией достаточно компетентен для участия в административном руководстве объединением, и только такой индивид может именоваться чиновником1. Чиновники формируют типическое административное руководство рациональных объединений, будь они политическими, иерократическими, экономическими (в частности, капиталистическими) или иными.
5) Принцип полного отделения административного руководства от средств управления и присвоения действителен в случае рациональности. Чиновники, служащие, работники административного руководства не владеют практическими средствами управления и присвоения, но получают их деньгами или натурой и должны отчитываться по ним. В принципе существует полное разделение, с одной стороны, должностных (или эксплуатационных) ресурсов - в том числе капитала - и частных ресурсов (домашний бюджет), также как, с другой стороны, места служебной деятельности (контора) и места проживания.
6) В случае полной рациональности отсутствует какое бы то ни было присвоение должности занимающим ее лицом. Там, где устанавливается “право” на “должность”... оно обычно служит не целям присвоения чиновником [должности], а чисто объективной (“независимой”) гарантии рабочего места и связано лишь с нормами его деятельности.
7) Принцип сдержанности [Aktenmäßigkeit] администрации действует даже там, где устная дискуссия является фактической нормой или прямым предписанием; по крайней мере, предварительные дискуссии и предложения, решения и поставновления всякого рода фиксируются письменно. Акты и деятельность чиновников создают контору, центр любой современной деятельности какого бы то ни было образования.
...Наиболее чистый тип легального господства - господство посредством административного бюрократического руководства. Только глава объединения занимает положение держателя власти либо в силу присвоения, либо в силу избрания или как назначенный преемник. Но сами полномочия держателя власти формируют легальные “компетенции”. В целом административное руководство состоит, в наиболее чистой форме, из индивидуальных чиновников [Einzelbeamte] (единоначалие, противоположность “коллегиальности”, о которой мы поведем речь позже), которые
1) лично свободны, подчиняются лишь объективным требованиям их должности,
2) в [рамках] основательно установленной должностной иерархии,
3) с основательно установленными должностными компетенциями,
4) в силу контракта, следовательно (в принципе) на основе открытого [frei] набора в соответствии
5) с профессиональной квалификацией: в наиболее рациональном случае они назначаются (не избираются) в соответствии с профессиональной квалификацией, выявленной на экзамене и подтвержденной дипломом,
6) получают плату деньгами в фиксированных окладах, большей частью дающих право на пенсию, [договоры о которых] в некоторых случаях могут быть расторгнуты нанимателем (в частности, на частных предприятиях), но всегда могут быть расторгнуты служащими; эти оклады ранжированы прежде всего в соответствии с чином в иерархии, а также в соответствии с выполняемыми обязанностями, в общем же в соответствии с принципом “согласно чину” [Standesgemäßheit];
7) относятся к своей должности как к единственному или основному профессиональному занятию;
8) имеют перед собой перспективу карьеры, “продвижения” в соответствии со стажем, или в соответствии со служебной деятельностью, или же в соответствии с тем и другим, при зависимости продвижения от их начальников;
9) работают полностью “отделенные от средств управления” и без присвоения рабочих должностей;
10) подчинены строгой и единой должностной дисциплине и контролю.”2
С учетом рассмотренных выше сюжетов, мы можем следующим образом резюмировать это описание: бюрократия как система управления - это иерархическая, централизованная, специализированная и внутренне дифференцированная структура, основанная на рациональных безличных (“объективных”) нормах и тяготеющая к замкнутости за счет самопополнения (карьера) и профессионализации.
Бюрократические “болезни”
Различные “болезни” бюрократического управления, формирование в нем негативных для общества тенденций часто называют одним общим термином -бюрократизм. На самом деле речь идет о нескольких разнородных явлениях, которые, однако, можно систематизировать.
В большинстве случаев занимающийся управленческой деятельностью служащий не может наблюдать непосредственно общественную полезность выполняемых им должностных функций. Но в этом случае работа для общего блага не может в полной мере играть роль побудительного мотива эффективной деятельности. Поэтому в сложных бюрократических структурах регулярно наблюдается процесс отчуждения служащих от результатов своей деятельности. Поскольку прямая связь между служащим и результатами отсутствует, пробел восполняется различными установками и поведенческими стереотипами, своего рода “посредниками”.
Роль “посредника” между работой служащего и общественным благом, выполняющего функцию мотивации, играет набор идеологических установок и символов. Эти установки можно разделить на три группы. Первая охватывает убеждения, согласно которым любая “правильно” осуществляемая деятельность безусловно важна для общества; критерием истины, как правило, в таких случаях оказывается государство, религиозные или идеологические нормы и т.д. Однако в этой ситуации следование правилам, процедурам оказывается важнее содержания и результата деятельности. Возникает формализм, при котором процедура становится самоцелью.
Вторая группа - индивидуалистические установки, согласно которым конкретную пользу от своей деятельности получает прежде всего сам служащий, что и является достаточным основанием для мотивации. Но при такой установке легко происходит подмена общественных интересов частными. Чиновник начинает использовать служебное положение в личных целях, что ведет к злоупотреблениям.
Третья группа - коллективистские или корпоративные установки. При этом отсутствующий или скрытый результат для общества подменяется результатом для бюрократической структуры. Критерием эффективности становится “верность” той организации или ведомству, где чиновник служит. Ведомственные интересы играют роль определяющих мотивов деятельности чиновника.
В то же время, в бюрократических структурах приобретает особый смыслизбегание ответственности. Во-первых, избегание ответственности становится необходимым для бюрократа. Это связано с иерархическим подчинением: во многих случаях начальник оказывается всевластен по отношению к подчиненному и рассчитывать на объективность не приходится. Это связано и с технической сложностью бюрократического управления: последствия действий отдельного чиновника, как правило, плохо предсказуемы. В этих условиях любое действие неизбежно связано с риском ошибки.
Во-вторых, бюрократические структуры создают все условия для избегания ответственности. Бюрократия основана на господстве норм. Следовательно, ответственность может наступить лишь за нарушение норм. Естественный выход - либо строго следовать правилам, соблюдать все возможные формальности, либо избегать действий везде, где бездействие не наказуемо, - точнее, где наказание не предусмотрено специальной нормой.
Законы развития бюрократических структур Э.Даунса:
1. Закон растущей консервативности: по мере того, как организации стареют, они становятся более консервативными, независимо от возможного быстрого роста или реорганизации.
2. Закон иерархии: в крупномасштабных организациях, действующих вне рынка, координация возможна лишь при наличии иерархического руководства.
3. Закон усиливающегося окостенения: существует внутренняя долговременная тенденция к окостенению чиновников в своих привычках.
4. Закон несовершенного контроля: в крупных организациях поведение не может контролироваться никем.
5. Закон снижения контроля: чем больше организация, тем слабее контроль, осуществляющийся на самом верху.
6. Закон снижения координации: чем крупнее организация, тем слабее координация.
7. Закон перемещения власти: следствием неразрешенного конфликта является перемещение власти на верхние уровни.
8. Закон удвоения через контроль: попытки контролировать крупные организации имеют тенденцию приводить к появлению новой организации.
9. Закон расширения контроля: количество и подробность информации, требуемой службами, которые контролируют другие службы, увеличивается со временем.
10. Закон противодействия контролю: по мере того, как вышестоящие чиновники стремятся осуществлять больший контроль за подчиненными, они сталкиваются с растущим противодействием или избеганием контроля.
11. Закон бесплатных услуг: требования бесплатных услуг растут вслед за возможностями предоставляющей их службы.
12. Закон неденежного ценообразования: когда организации не получают денег за услуги, они устанавливают неденежную стоимость для измерения результатов деятельности.
13. Закон прогресса через экспансию: разрастание служб стимулирует инновации.
14. Закон выгодной лояльности: чиновники лояльны по отношению к организации, которая обеспечивает гарантию рабочего места и продвижение.
15. Закон межорганизационных конфликтов: любая крупная организация находится, в той или иной степени, в конфликте со службами, с которыми она взаимодействует.
16. Закон давления противоречивых целей: существует конфликт между разнообразием целей и согласованностью целей, поскольку сталкиваются тенденции к инновациям, контролю и координации.3