Глава XI. Мониторинг земель, землеустройство, государственный кадастровый учет земельных участков и резервирование земель для государственных и муниципальных нужд

Статья 67. Государственный мониторинг земель

Мониторинг земель представляет собой систему наблюдений за состоянием земель для своевременного выявления изменений, их оценки, предупреждения и устранения последствий негативных процессов. Порядок осуществления мониторинга устанавливается Правительством РФ.

Составной частью государственного мониторинга земель является мониторинг плодородия земель сельскохозяйственного назначения, как предусматривает ст. 16 Федерального закона "О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения". Кроме того, государственный мониторинг мелиорированных земель является составной частью государственного мониторинга земель и представляет собой систему наблюдений за состоянием мелиорированных земель. На основе этих наблюдений выявляются изменения состояния мелиорированных земель и дается оценка таких изменений. Объектами государственного мониторинга мелиорированных земель являются все мелиорированные земли в Российской Федерации (ст. 21 Федерального закона "О мелиорации земель").

Правовой основой осуществления государственного мониторинга земель служат комментируемая статья и Положение об осуществлении государственного мониторинга земель. Государственный мониторинг земель - часть государственного мониторинга окружающей среды. При проведении мониторинга решаются задачи своевременного выявления изменений состояния земель, их оценки, прогноза и выработки рекомендаций по предупреждению и устранению последствий негативных процессов; информационного обеспечения ведения государственного земельного кадастра, государственного земельного контроля, иных функций в области государственного и муниципального управления земельными ресурсами, а также землеустройства; обеспечения граждан информацией о состоянии земель.

В зависимости от целей и территории наблюдения мониторинг подразделяется на федеральный, региональный и локальный и осуществляется в соответствии с федеральными, региональными и местными программами.

Мониторинг включает в себя сбор информации о состоянии земель в Российской Федерации, ее обработку и хранение; непрерывное наблюдение за использованием земель исходя из их целевого назначения и разрешенного использования; анализ и оценку качественного состояния земель с учетом воздействия природных и антропогенных факторов.

При осуществлении мониторинга может быть получена информация с использованием дистанционного зондирования (съемки и наблюдения с космических аппаратов, самолетов, с помощью средств малой авиации и других летательных аппаратов); сети постоянно действующих полигонов, эталонных стационарных и иных участков, межевых знаков и т.п.; наземных съемок, наблюдений и обследований (сплошных и выборочных); соответствующих фондов данных.

Данные, полученные в ходе мониторинга, используются при подготовке государственного (национального) доклада о состоянии и использовании земель в Российской Федерации.

Статья 68. Землеустройство

1. Землеустройство как особый вид деятельности, связанный с организацией использования и охраны земель, представляет собой довольно сложную систему технических мероприятий. Землеустройство - один из главных инструментов решения государственной задачи организации рационального использования и охраны земель.

Общие положения, касающиеся проведения землеустройства, определены в комментируемой статье и ст. 69 ЗК. Более детально порядок проведения землеустроительных работ урегулирован в Федеральном законе "О землеустройстве", в ст. 1 которого закреплено определение понятия "землеустройство". Землеустройство - это мероприятия по изучению состояния земель, планированию и организации рационального использования земель и их охраны, описанию местоположения и (или) установлению на местности границ объектов землеустройства, организации рационального использования гражданами и юридическими лицами земельных участков для осуществления сельскохозяйственного производства, а также по организации территорий, используемых общинами коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации и лицами, относящимися к коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ, для обеспечения их традиционного образа жизни (внутрихозяйственное землеустройство).

Исходя из содержания определения землеустройства, можно выделить основные виды землеустроительных работ. Во-первых, изучение состояния земель. Во-вторых, планирование и организация рационального использования земель и их охраны. В-третьих, описание и установление на местности границ объектов землеустройства. И в-четвертых, внутрихозяйственное землеустройство.

Изучение состояния земель проводится в целях получения информации об их количественном и качественном состоянии и включает в себя следующие виды работ: почвенные, геоботанические и другие обследования и изыскания; оценка качества земель; инвентаризация земель (ст. 9 названного Закона).

Материалы геодезических и картографических работ являются основой для проведения почвенных, геоботанических и других обследований и изысканий, инвентаризации земель, оценки качества земель, планирования и рационального использования земель, описания местоположения и установления на местности границ объектов землеустройства, внутрихозяйственного землеустройства. Геодезические и картографические работы выполняются в соответствии с Федеральным законом от 26 декабря 1995 г. N 209-ФЗ "О геодезии и картографии". Геодезические и картографические работы - процесс создания геодезических и картографических продукции, материалов и данных (ст. 1 Закона).

Почвенные, геоботанические и другие обследования и изыскания проводятся в целях получения информации о состоянии земель, в том числе почвы, а также выявления земель, подверженных водной и ветровой эрозии, селям, подтоплению, заболачиванию, вторичному засолению, иссушению, уплотнению, загрязнению отходами производства и потребления, радиоактивными и химическими веществами, заражению и другим негативным воздействиям. Действуют Методические рекомендации по выявлению деградированных и загрязненных земель, утвержденные письмом Роскомзема от 27 марта 1995 г. N 315/582, и Методическое положение и руководство по составлению карт, оценке затопления и подтопления земель, утвержденное письмом Роскомзема от 18 января 1996 г. N 3-15/104.

Оценка качества земель согласно ст. 12 Федерального закона "О землеустройстве" проводится в целях получения информации о свойствах земли как средства производства в сельском хозяйстве. Оценка качества земель, являющихся исконной средой обитания коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ, проводится в целях установления продуктивности оленьих пастбищ и наличия биологических ресурсов, необходимых для обеспечения традиционного образа жизни коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ.

Инвентаризация земель проводится для выявления неиспользуемых, нерационально используемых или используемых не по целевому назначению и не в соответствии с разрешенным использованием земельных участков, других характеристик земель. Положение о порядке проведения инвентаризации земель утверждено постановлением Совета Министров - Правительства РФ от 12 июля 1993 г. N 659. Инвентаризации подлежат земли всех категорий, не используемые в сельскохозяйственном производстве. С учетом местных условий органы исполнительной власти субъектов РФ конкретизируют содержание работ по инвентаризации земель и устанавливают очередность их проведения. При инвентаризации выявляются соответствие документов, удостоверяющих права юридических лиц на землю, фактически используемым земельным участкам; неиспользуемые либо используемые не по целевому назначению земельные участки; нарушенные и отработанные земли, подлежащие рекультивации; земли лесного фонда, не покрытые лесом, а также покрытые кустарником, малоценными лесными породами, расположенные за пределами особо охраняемых территорий. В ходе инвентаризации земель устанавливаются их местоположение, площадь, качественное состояние, а также причины, приведшие к выявленным изменениям состояния земель.

По результатам инвентаризации земель на каждое землепользование заводится самостоятельное дело с обосновывающими расчетами, графическим материалом, данными по вычислению площадей и подписанным всеми членами комиссии актом проведения инвентаризации земель.

Утвержденные материалы инвентаризации земель служат основанием для перерегистрации прав на землю и внесения соответствующих изменений в земельно-кадастровую документацию.

Планирование и организация рационального использования земель и их охраны как вид землеустроительных работ проводятся в целях совершенствования распределения земель в соответствии с перспективами развития экономики, улучшения организации территорий и определения иных направлений рационального использования земель и их охраны в стране, субъектах РФ и муниципальных образованиях.

Планирование и организация рационального использования земель и их охраны включают в себя разработку предложений о рациональном использовании земель и об их охране и природно-сельскохозяйственное районирование земель. Планирование и организация рационального использования земель и их охраны в городских и сельских поселениях проводятся в соответствии с градостроительной документацией (ст. 14 Федерального закона "О землеустройстве").

Описание и установление на местности границ объектов землеустройства осуществляется согласно ст. 15 и 17 Федерального закона "О землеустройстве" в порядке, который должен быть определен Правительством РФ. Объектами землеустройства ст. 1 названного Закона признает территории субъектов РФ, территории муниципальных образований, территории населенных пунктов, территориальные зоны, зоны с особыми условиями использования территорий, а также части указанных территорий и зон.

В настоящее время продолжает действовать Положение о проведении территориального землеустройства, утвержденное постановлением Правительства РФ от 7 июня 2002 г. N 396. При этом следует иметь в виду, что территориальное землеустройство более не рассматривается в качестве одного из видов землеустроительных работ.

Статья 18 Федерального закона "О землеустройстве" регулирует порядок проведения внутрихозяйственного землеустройства, которое проводится в целях организации рационального использования земель сельскохозяйственного назначения и их охраны, а также земель, используемых коренными малочисленными народами.

При внутрихозяйственном землеустройстве выполняются следующие виды работ: организация рационального использования гражданами и юридическими лицами земельных участков для сельскохозяйственного производства, а также организация территорий, используемых коренными малочисленными народами; разработка мероприятий по улучшению сельскохозяйственных угодий, освоению новых земель, восстановлению и консервации земель, рекультивации нарушенных земель, защите земель от эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения отходами производства и потребления, радиоактивными и химическими веществами, заражения и других негативных воздействий.

2. Глава 4 Федерального закона "О землеустройстве" посвящена вопросам разработки и утверждения землеустроительной документации. Землеустроительная документация - это документы, полученные в результате проведения землеустройства. В ст. 19 Закона перечислены виды землеустроительной документации, к которым относятся генеральная схема землеустройства территории РФ, схема землеустройства территорий субъектов РФ, схема землеустройства муниципальных образований, схемы использования и охраны земель; карты (планы) объектов землеустройства; проекты внутрихозяйственного землеустройства; проекты улучшения сельскохозяйственных угодий, освоения новых земель, рекультивации нарушенных земель, защиты земель от эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения отходами производства и потребления, радиоактивными и химическими веществами, заражения и других негативных воздействий; материалы почвенных, геоботанических и других обследований и изысканий, оценки качества земель, инвентаризации земель; тематические карты и атласы состояния и использования земель.

Федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ, а также законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ могут устанавливаться другие виды землеустроительной документации. Состав, содержание и правила оформления каждого вида землеустроительной документации регламентируются соответствующими техническими условиями и требованиями проведения землеустройства.

Карта (план) объекта землеустройства является документом, отображающим в графической и текстовой формах местоположение, размер, границы объекта землеустройства и иные его характеристики. Карта (план) объекта землеустройства составляется с использованием сведений государственного кадастра недвижимости, картографического материала, материалов дистанционного зондирования, а также по данным измерений, полученных на местности.

Тематические карты и атласы состояния и использования земель составляются для отображения в них характеристик состояния и использования земель, данных зонирования и природно-сельскохозяйственного районирования земель, определения мероприятий по организации рационального использования земель и их охраны.

Землеустроительное дело включает в себя землеустроительную документацию в отношении каждого объекта землеустройства и другие касающиеся такого объекта материалы. Землеустроительное дело формируется и хранится в порядке, установленном нормативными правовыми актами РФ.

В результате проведения землеустройства формируется государственный фонд данных, полученных на основе сбора, обработки, учета, хранения и распространения документированной информации о проведении землеустройства. Порядок создания и ведения государственного фонда данных, полученных в результате проведения землеустройства, а также порядок их использования определяется Правительством РФ.

Землеустроительная документация, включенная в этот фонд, является федеральной собственностью и не подлежит приватизации. Лица, осуществляющие проведение землеустройства, обязаны бесплатно передать экземпляр подготовленной ими землеустроительной документации в государственный фонд данных, полученных в результате проведения землеустройства.

Действуют Положение о согласовании и утверждении землеустроительной документации, создании и ведении государственного фонда данных, полученных в результате проведения землеустройства, утвержденное постановлением Правительства РФ от 11 июля 2002 г. N 514, и Положение о государственной экспертизе землеустроительной документации, утвержденное постановлением Правительства РФ от 4 апреля 2002 г. N 214.

Статья 69. Организация и порядок проведения землеустройства

В соответствии с комментируемой статьей землеустройство проводится по инициативе уполномоченных исполнительных органов государственной власти, органов местного самоуправления, собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев или по решению суда. Сведения о землеустройстве носят открытый характер, за исключением сведений, составляющих государственную тайну, и сведений, относящихся к личности собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев или арендаторов земельных участков.

Статья 3 Федерального закона "О землеустройстве" определяет основания, когда землеустройство должно проводиться в обязательном порядке. Землеустройство проводится в обязательном порядке в случаях изменения границ объектов землеустройства; выявления нарушенных земель, а также земель, подверженных водной и ветровой эрозии, селям, подтоплению, заболачиванию, вторичному засолению, иссушению, уплотнению, загрязнению отходами производства и потребления, радиоактивными и химическими веществами, заражению и другим негативным воздействиям; проведения мероприятий по восстановлению и консервации земель, рекультивации нарушенных земель, защите земель от эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения отходами производства и потребления, радиоактивными и химическими веществами, заражения и других негативных воздействий.

Статья 7 названного Закона предусматривает контроль за землеустроительными работами. Постановлением Правительства РФ от 29 декабря 2008 г. N 1061 утверждено Положение о контроле за проведением землеустройства.

Статья 70. Государственный кадастровый учет земельных участков

Государственным кадастровым учетом недвижимого имущества согласно п. 3 ст. 1 Федерального закона "О государственном кадастре недвижимости" являются действия уполномоченного органа по внесению в государственный кадастр недвижимости сведений о недвижимом имуществе. Такие сведения, должны подтверждать существование недвижимого имущества, которое обладает признаками индивидуально-определенной вещи, т.е. это имущество должно иметь "уникальные характеристики" как объект недвижимости. Эти сведения должны подтверждать прекращение существования недвижимого имущества.

Кадастровой деятельностью признается выполнение кадастровым инженером в отношении недвижимого имущества в соответствии с требованиями, установленными названным Законом, работ, в результате которых обеспечивается подготовка документов, содержащих необходимые для осуществления кадастрового учета сведения о таком недвижимом имуществе (кадастровые работы).

Кадастровый учет осуществляется в отношении земельных участков, зданий, сооружений, помещений, объектов незавершенного строительства, т.е. объектов недвижимости.

Органом, осуществляющим кадастровый учет и ведение государственного кадастра недвижимости, является Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости. Действует Положение о Федеральном агентстве кадастра объектов недвижимости, утвержденное постановлением Правительства РФ от 12 июня 2008 г. N 456, согласно которому это агентство (Роснедвижимость) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по управлению государственным имуществом и оказанию государственных услуг в сфере ведения государственного кадастра недвижимости, осуществления государственного кадастрового учета недвижимого имущества, кадастровой деятельности, государственной кадастровой оценки земель, землеустройства и государственного мониторинга земель, а также функции по государственному земельному контролю. Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости находится в ведении Минэкономразвития России.

В соответствии со ст. 5 Федерального закона "О государственном кадастре недвижимости" каждый объект недвижимости, сведения о котором внесены в государственный кадастр недвижимости, имеет не повторяющийся во времени и на территории РФ государственный учетный номер (кадастровый номер). Кадастровые номера присваиваются объектам недвижимости органом кадастрового учета. В целях присвоения объектам недвижимости кадастровых номеров орган кадастрового учета осуществляет кадастровое деление территории РФ на кадастровые округа, кадастровые районы и кадастровые кварталы.

Основания осуществления кадастрового учета указаны в ст. 16 названного Закона. Кадастровый учет осуществляется в связи с образованием или созданием объекта недвижимости, прекращением его существования либо изменением уникальных характеристик объекта недвижимости или любых сведений об объекте недвижимости.

Постановка на учет и снятие с учета объекта недвижимости осуществляются на основании представляемых в орган кадастрового учета заявления о кадастровом учете и необходимых для осуществления такого учета документов.

Согласно ст. 18 названного Закона по общему правилу кадастровый учет осуществляется по месту нахождения объекта недвижимости в кадастровом округе, в границах которого расположен данный объект недвижимости. За постановку на учет объекта недвижимости уплачивается государственная пошлина в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах.

Круг лиц, имеющих право на обращение с заявлениями о кадастровом учете, определен в ст. 20 названного Закона. С заявлениями о кадастровом учете вправе обратиться обладатели прав на недвижимость или их представители. Орган кадастрового учета не вправе требовать от заявителя или его представителя представлять документы, не установленные Федеральным законом "О государственном кадастре недвижимости". Состав необходимых для кадастрового учета документов определен в ст. 22 названного Закона.

Постановка на учет объекта недвижимости, учет изменений объекта недвижимости, учет части объекта недвижимости, учет адреса правообладателя или снятие с учета объекта недвижимости осуществляются в случае принятия органом кадастрового учета решения об осуществлении кадастрового учета.

В соответствии со ст. 26 названного Закона возможно приостановление кадастрового учета. Кадастровый учет приостанавливается в случаях, если имеются противоречия между сведениями об объекте недвижимости, содержащимися в представленных документах, и кадастровыми сведениями об этом объекте недвижимости; одна из границ земельного участка пересекает границу другого земельного участка и др. Решение о приостановлении может быть обжаловано в судебном порядке.

Определены основания отказа в осуществлении кадастрового учета. Это случаи, когда имущество, о кадастровом учете которого представлено заявление, не является объектом недвижимости; заявление или необходимые для кадастрового учета документы не соответствуют установленным требованиям и др. Орган кадастрового учета принимает решение об отказе в постановке на учет земельного участка также в случаях, если размер земельного участка не соответствует установленным требованиям к предельным (максимальным или минимальным) размерам земельных участков; доступ к земельному участку (проход или проезд от земельных участков общего пользования), в том числе путем установления сервитута, не обеспечен и др.

Решение об отказе в осуществлении кадастрового учета может быть обжаловано в судебном порядке.

Статья 70.1. Резервирование земель для государственных или муниципальных нужд

1. Резервирование земель осуществляется в общественных интересах. Его задача состоит в том, чтобы, насколько это возможно, создать наиболее благоприятные условия для изменения правового режима зарезервированных земель в ближайшем будущем в результате перераспределения земельных участков, сведя к минимуму затраты общества для достижения этой цели.

Резервирование земель представляет собой установление различного рода ограничений по использованию земель, осуществлению хозяйственной и иной деятельности и иных, обусловленных тем, что в будущем предполагается изменение правового режима данных земель (как правило, путем их изъятия для государственных или муниципальных нужд). Именно поэтому резервирование земель для государственных или муниципальных нужд осуществляется в первую очередь в случаях, предусмотренных ст. 49 ЗК, т.е. в случаях изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд.

Согласно ст. 90 ЗК в целях создания условий для строительства и реконструкции объектов автомобильного, водного, железнодорожного, воздушного и иных видов транспорта осуществляется резервирование земель. Порядок резервирования земель для указанных целей устанавливается федеральными законами.

Статья 95 ЗК предусматривает, что в целях создания новых и расширения существующих земель особо охраняемых природных территорий органы государственной власти субъектов РФ вправе принимать решения о резервировании земель, которые предполагается объявить землями особо охраняемых природных территорий, с последующим изъятием таких земель, в том числе путем выкупа, и об ограничении на них хозяйственной деятельности. В соответствии со ст. 2 Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях" на основании принятых схем развития и размещения особо охраняемых природных территорий или территориальных схем охраны природы органы государственной власти субъектов РФ принимают решения о резервировании земельных участков, которые предполагается объявить особо охраняемыми природными территориями, и об ограничении на них хозяйственной деятельности. Статья 102 ЗК предусматривает, что в целях строительства водохранилищ и иных искусственных водных объектов осуществляется резервирование земель.

Статья 56 ГсК содержит специальные требования относительно содержания информационных систем обеспечения градостроительной деятельности. В частности, такая система должна содержать сведения о резервировании земельных участков для государственных или муниципальных нужд. Согласно ч. 4 ст. 9 ГсК не допускается принятие органами государственной власти, органами местного самоуправления решений о резервировании земель, об изъятии, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд при отсутствии документов территориального планирования, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами*(19).

В законодательстве закреплены полномочия некоторых органов по осуществлению данной функции. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" относит к числу вопросов местного значения поселения резервирование и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах поселения для муниципальных нужд (ст. 14). Резервирование земельных участков в границах муниципального района либо в границах городского округа относится соответственно к числу вопросов местного значения муниципального района и городского округа (ст. 15 и 16 Закона).

Согласно Положению о Федеральном дорожном агентстве, утвержденному постановлением Правительства РФ от 23 июля 2004 г. N 374, на это ведомство возложена обязанность организации в установленном порядке работ по изъятию, в том числе путем выкупа, закреплению и резервированию земельных участков для государственных нужд в целях развития федеральной сети автомобильных дорог.

2. Зоны планируемого размещения объектов капитального строительства для государственных или муниципальных нужд отражаются в документах территориального планирования. Поэтому ГсК в ст. 1 определяет территориальное планирование как планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, зон планируемого размещения объектов капитального строительства для государственных или муниципальных нужд, зон с особыми условиями использования территорий.

Статья 3.1 Федерального закона "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" предусматривает, что до утверждения в установленном ГсК порядке документов территориального планирования, но не позднее 1 января 2010 г. в целях резервирования земель для федеральных государственных нужд границы зон планируемого размещения объектов капитального строительства федерального значения утверждаются уполномоченными федеральными органами исполнительной власти. Для резервирования земель для государственных нужд субъектов РФ или муниципальных нужд границы зон планируемого размещения объектов капитального строительства регионального или местного значения утверждаются уполномоченными органами исполнительной власти субъектов РФ. Проекты границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства федерального, регионального или местного значения до их утверждения подлежат согласованию в установленном порядке.

Так, проект границ зоны планируемого размещения объекта капитального строительства федерального значения подлежит согласованию в случае, если предполагается размещение такого объекта на земельном участке, который находится в собственности субъекта РФ или государственная собственность на который не разграничена либо в муниципальной собственности. Проект границ зоны планируемого размещения объекта капитального строительства федерального значения направляется на согласование уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ, на территории которого планируется размещение такого объекта капитального строительства.

Проект границ зоны планируемого размещения объекта капитального строительства регионального или местного значения подлежит согласованию в случае, если предполагается размещение такого объекта на землях, находящихся в федеральной собственности. Проект границ зоны планируемого размещения объекта капитального строительства регионального или местного значения направляется на согласование уполномоченным органом исполнительной власти субъекта РФ в уполномоченный федеральный орган исполнительной власти.

Срок согласования проекта границ зоны уполномоченным федеральным органом исполнительной власти или высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ не может превышать один месяц со дня направления проекта на согласование. Неполучение заключения на проект границ зоны в установленный срок рассматривается как согласие таких органов с указанным проектом.

В случае получения уполномоченным органом исполнительной власти субъекта РФ от уполномоченного федерального органа исполнительной власти мотивированного заключения о несогласии с проектом границ зоны планируемого размещения объекта капитального строительства регионального или местного значения уполномоченный орган исполнительной власти субъекта РФ вправе принять решение о создании согласительной комиссии. Максимальный срок работы согласительной комиссии не может превышать один месяц.

Уполномоченный федеральный орган исполнительной власти вправе утвердить проект границ зоны планируемого размещения объекта капитального строительства федерального значения при наличии вопросов, возникших в ходе согласования такого проекта и оставшихся несогласованными с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ.