Разработка проекта и принятие новой Конституции России

Параллельно этим событиям в стране по нарастающей шел процесс выработки новой конституции. Вопрос о ней был по­ставлен еще на первом Съезде народных депутатов России, ле­том 1990 года из их числа была образована Конституционная ко­миссия. С распадом СССР новая конституция была необходи­ма России и для стабилизации положения внутри страны, и для оформления ее статуса как субъекта международных отношений.

Общественные движения, отдельные группы специалистов, Ученые, политические деятели периодически публиковали про-

екты конституции и дискуссионные статьи по этой проблематике на страницах газет и журналов, выступали по радио и на теле­видении. В диапазон дискуссии были включены все известные модели государственного устройства вплоть до аморфного обра­зования с ассоциированным членством, которое и государством назвать затруднительно. Были предложения построить новое зда­ние государства, не меняя фундамент, заложенный еще в 20-х годах; отказаться от национального принципа в построении фе­дерации; сделать Россию государством русского народа и от его имени гарантировать другим народам равноправие и свободу на­ционального развития. На последнем настаивала православная церковь устами одного из ее иерархов²³.

Наиболее значимые проекты новой конституции опубликовал и проанализировал С. А. Авакьян²⁴. Судя по текстам, их авторы отдавали предпочтение именно федеративной модели устройства России.

Осенью 1990 года подготовила свой проект Конституционная комиссия. Раздел четвертый его так и назывался — «Федератив­ное устройство». В нем отсутствовали ясность в перечне субъек­тов федерации и в вопросе о их статусе. Речь шла о республи­ках и «федеральных территориях», под которыми понимались края, области, два города федерального значения (об округах речь не велась вообще). Через некоторое время федеральные территории было решено именовать землями. Обсуждение про­екта в Конституционной комиссии шло медленно и временами было весьма ожесточенным.

О новой конституции вспоминали при очередном витке кон­фронтации между законодательной и исполнительной властью. В апреле 1992 года шестой Съезд народных депутатов России квалифицированным большинством одобрил общую концепцию конституционных реформ, положенную в основу проекта Кон­ституционной комиссии, и основные положения проекта.

Последний вариант проекта Конституционной комиссии, от­носится к середине 1993 года. С. А. Авакьян считает, что вопрос о внутреннем устройстве России для его авторов был одним из сложнейших²⁵. Под влиянием событий в стране положения чет­вертого раздела подверглись существенной эволюции. После подписания Федеративного договора и внесения его в действу­ющую конституцию и всех поправок в нее в проекте был поме­щен перечень ныне существующих субъектов, но без автоном­ных округов. Как видим, уже тогда определение статуса округов было головной болью авторов большинства проектов. Республи­ки в этом варианте проекта Конституционной комиссии опре-

делялись как государства в составе Российской Федерации, ос­тальные (края, области, автономная область и два города) назы­вались государственно-территориальными образованиями, обла­дающими идентичными с республиками правами (кроме права внешних сношений), несущими те же обязанности государствен­ной власти. Таким образом, проект допускал различия в статусе субъектов.

Одновременно отдельными группами политических и обще­ственных деятелей, представителями движений и партий в Ад­министрации Президента также разрабатывались проекты новой конституции. В связи с тем, что они не оказали серьезного вли­яния на процесс, о них в последние годы вспоминают все реже. Так, в 1992 году в качестве инициативного документа появился проект рабочей группы под руководством С. М. Шахрая. Боль­шинство его авторов работало в то время в Государственно-пра­вовом управлении Президента, поэтому считается, что в нем была представлена точка зрения Б. Н. Ельцина. В этом проекте в разделе втором — «Государство» — провозглашалось, что го­сударственное устройство России основано на принципах феде­рализма. Перечень субъектов был не вполне четким: не были по­именованы города федерального значения, зато автономным ок­ругам было отведено место в составе краев и областей, что свидетельствовало о желании авторов проекта в будущей консти­туции закрепить двойной статус округов. Более конкретно, чем в действующей тогда конституции, были прописаны вопросы ве­дения Российской Федерации и вопросы совместного ее с субъектами ведения.

Тогда же, в 1992 году, был подготовлен проект Российского движения демократических реформ. Его авторами были весьма известные тогда, а некоторые и сейчас, специалисты в различ­ных отраслях права — А. А. Собчак, Ю. X. Калмыков, С. А. Хох­лов, С. С. Алексеев. Глава вторая проекта под названием «Рос­сийское государство» состояла из двух разделов — «Федерация» и «Устройство государства». Россия объявлялась федеративным государством, в состав которого входят республики, губернии и автономные национальные образования. Республики авторы проекта называют государственными образованиями, оформля­ющими (все вместе, несколько или в единственном числе) рас­пределение полномочий с федеральным центром посредством федеративных договоров и имеющими свои конституции. Пред­полагалось, что новая конституция (за исключением лишь по­ложений о правах и свободах граждан) будет применяться пос­ле подписания этих договоров. Губернии именовались террито-

риальными государственно-административными образованиями. Авторы проекта предполагали ввести в практику органические законы, которыми бы определялись статус, права и полномочия губерний, компетенция губернских органов власти, состав вхо­дящих в них административных единиц. Губерниям полагалось иметь уставы.

В соответствии с этим проектом автономные национальные образования (в другом месте они названы сообществами) — ав­тономные округа, национальные районы должны образовывать­ся в составе республик и губерний на началах территориальной или этнической (национально-культурной) автономии. Их ста­тус и права в зависимости от нахождения в республике или в гу­бернии должны определяться федеративным договором или органическим законом соответственно.

Что касается распределения властных полномочий по верти­кали, а это одно из главных условий федеративной модели го­сударственного устройства, то в анализируемом проекте дан только" перечень вопросов ведения Российской Федерации. Да­лее отмечалось, что вне пределов этого перечня республики и гу­бернии самостоятельны. При подписании федеративного дого­вора между центром и республикой предполагалась возможность установления предметов совместного ведения по кругу вопросов, считающихся компетенцией республики. В отношении губерний такая коллизия не-предусматривалась, говорилось лишь о «вве­ренных» им федеральным центром функциях. Вообще неравен­ство республик и губерний в проекте очевидно. Лишь об адми­нистрации губерний говорится, что они входят в систему испол­нительной власти России. Лишь в случаях с республиками предусмотрена недопустимость принятия федеральным центром законов и иных нормативно-правовых актов по вопросам их ве­дения, лишь для республик предусмотрено было создание согла­сительных комиссий и возможность последующей передачи дела в Верховный суд при возникновении споров с федеральным цен­тром и т. п. В проекте была обозначена необходимость наделе­ния республик, губерний, автономных национальных сообществ, муниципальных образований бюджетными средствами и различ­ными видами имущества.

Проектов, именуемых проектами депутатов-коммунистов, было несколько. Первый появился в «Советской России» в но­ябре 1990 года (проект группы депутатов «Коммунисты России»), затем были проекты депутата Ю. М. Слободкина (из-за явно вы­раженной направленности на реставрацию прежних реалий он широкому обсуждению не подвергался), несколько вариантов

проекта КПРФ. При их сравнении вполне очевидной становит­ся эволюция воззрений коммунистов на государственное устрой­ство России. Как справедливо отмечает С. А. Авакьян, если сна­чала их проекты «исходили из непризнания наметившихся в России перемен, то последний вариант учитывает многие рефор­мы, хотя и остается проектом Конституции советского социали­стического государства»²⁶. В последнем варианте проекта КПРФ (1993 г.) в разделе «Федеративное устройство» Россия именуется многонациональным федеративным государством. Республики, края, области, автономные округа и область, два города феде­рального значения называются входящими в Российскую Феде­рацию, территория которой объявляется целостной и неотчуж­даемой, входящие в нее образования не вправе посягать на ее целостность. К проекту прилагались полные тексты Федератив­ного договора и протоколов к нему.

В силу известных причин принятие новой конституции все время откладывалось, «штопали» старую. Верховный Совет при­нял очередной план работы над основным законом страны²⁷, президент предложил свой проект, который в начале мая 1993 года был опубликован в ряде газет. В этом проекте Россия определялась федеративным государством, был дан конкретный ее состав. Включенные в его состав документы Федеративного договора, другие его положения давали преимущества республи­кам (они именовались государствами), объем их полномочий в законодательной сфере был шире в сравнении с другими субъек­тами, они наделялись собственностью и т. п. Положение о рав­ноправии субъектов было внесено позднее, тогда же президент пытался привлечь на свою сторону лидеров «сильных» респуб­лик. В то же время в проекте весьма четко просматривалось стремление Ельцина создать подконтрольную ему вертикаль вла­сти.

После опубликования этого проекта между президентской стороной и Конституционной комиссией пошло соревнование на опережение. Созванное по инициативе президента Консти­туционное совещание 12 июля 1993 года одобрило очередной проект, положенный в основу ныне действующей конститу­ции.

Два проекта — Конституционной комиссии и Конституцион­ного совещания были направлены в регионы, лидеры которых в сложившихся обстоятельствах предпочитали не торопиться.

После известных событий конца сентября — начала октября

?93 года возобновилась работа Конституционного совещания,

в ходе которой было решено отказаться от включения в консти-

туцию Федеративного договора, так как он ослабляет, а не ук­репляет федерацию.

Окончательный проект конституции был опубликован за ме­сяц до ее принятия. Положения, затрагивающие государствен­ное устройство России, по сравнению с предыдущим проектом не претерпели каких-либо изменений.

Обсуждение проекта конституции вышло за пределы Россий­ской Федерации. Сначала президентский проект, затем проект Конституционного совещания были представлены в Европей­скую комиссию за демократию через право (Венецианскую ко­миссию Совета Европы). Представитель России (судья Консти­туционного суда Н. В. Витрук) неоднократно информировал ее о развитии конституционного процесса в России, о ходе и резуль­татах работы Конституционного совещания, его рабочих орга­нов — Государственной и Общественной палат. Несколько чле­нов Комиссии согласились прорецензировать присланные про­екты, но окончательный текст заключения был утвержден на очередном пленарном заседании в мае 1994 года уже после при­нятия Конституции Российской Федерации на референдуме. В целом давалась положительная оценка этому документу, а в от­ношении главы третьей, посвященной федеративному устрой­ству России, отмечалось, что ее положения соответствуют основ­ным принципам федерализма. В то же время Комиссия отмети­ла, что разграничение компетенции между центральной властью и субъектами федерации регламентировано недостаточно, что статьи (71 и 72), посвященные исключительной компетенции Российской Федерации и совместной ее с субъектами, в неко­торой части противоречат друг другу. Вообще компетенция фе­дерального центра показалась Комиссии слишком большой по объему, а отсутствие статьи о компетенции субъектов вызвало у ее членов сожаление. К недостаткам российской модели государ­ственного устройства были отнесены также: большое число субъектов федерации, различие в их статусе, наличие сложносо-ставных субъектов²⁸.

На Конституционном совещании в очередной раз было предложено передать проект Конституции на отзыв в субъек­ты федерации. Однако в условиях их противостояния с цент­ром процедура могла затянуться на неопределенное время, по­литический же кризис в стране требовал ее принятия в сжа­тые сроки. В том, что руководство страны пошло на референдум, был определенный риск. Думается, что это был один из оптимальнейших выходов в сложившейся ситуации на тот момент.

По разным данным, население от 17 до 31 (из 87) субъек­та конституцию не поддержали, в Татарстане и Чечне рефе­рендум не состоялся²⁹. Тем не менее большинство населения России поддержало конституцию. Отметим, что такого рода акт посредством референдума принимался в стране впервые. С. Д. Валентей считает, что поддержка конституции на рефе­рендуме в значительной степени была поддержкой идей фе­дерализма, осознанием большинством граждан России необ­ходимости федеративного ее устройства³⁰. Скорее всего, это именно так.

Конституция не сделала Россию в одночасье федерацией. Хотя на юридическом уровне произошло оформление после­дней, все-таки это был только следующий шаг после Федера­тивного договора на пути формирования основ реального фе­дерализма. В административно-территориальном делении страны были сохранены реалии, заложенные еще до октября 1917 года (границы областей) или в 20-х годах XX века (гра­ницы республик). Действительно, границы республик отража­ют в большинстве случаев политическую конъюнктуру тех лет, потребности экономического развития созданных тогда авто­номных образований. Конституция, таким образом, закрепи­ла сложившееся к этому времени деление Российского госу­дарства.

Вполне естественно, конституция в положениях, касающих­ся устройства государства, не могла не нести отпечаток объек­тивных и субъективных трудностей, сложившихся к этому вре­мени в России в результате ее многовековой истории: огромные размеры территории; неравномерное развитие регионов, усугу­бившееся с началом перехода к рыночным отношениям; специ­фика природно-климатических ресурсов каждого из них; этни­ческое многообразие дисперсно расселенных народов; различия в культуре и конфессиональной принадлежности; ментальность всего населения и отдельных его групп; кризисное состояние различных сфер жизни общества; сочетание национальной и тер­риториальной моделей в административном делении и многое другое.

В большинстве случаев пишущие о конституции, даже из чис­ла ее непримиримых оппонентов, отмечают, что она приостано­вила дезинтеграционные процессы в стране, за исключением, правда, Чечни. Зачастую ставится вопрос о том, а почему Рос­сия не развалилась вслед за СССР? Причин здесь много, назо­вем, на наш взгляд, наиболее существенные. Несмотря на боль­шую напряженность в отношениях между центром и территори-

Административно-территориальное устройство России

ями, кризисные ситуации решались в основном политическими методами. Жесткий в отношениях с руководством СССР и рос­сийским парламентом президент России шел на переговоры с лидерами территорий и даже на уступки им, за что был крити­куем со всех сторон. Лидеры территорий, претендующих на осо­бое дистанцирование от федерального центра, спустя некоторое время после распада СССР не обнаружили никаких социальных и экономических улучшений параметров жизни в бывших его республиках. Эта тенденция обозначилась лишь во второй по­ловине 90-х годов, и то только в республиках Прибалтики. В ос­тальных же республиках все было наоборот. Определенное зна­чение имело и срединное положение большинства так называе­мых сепаратистов, срединное положение самой Российской Федерации в*рамках бывшего СССР. Сыграло свою роль и ве­ковое совместное проживание сложившейся в России общнос­ти населения.

Конституция провозгласила: единство государственного су­веренитета, системы государственной власти, гражданства и це­лостность России; равноправие перед центром и друг с другом составляющих ее территорий, назвав их всех субъектами феде­рации, исключив из названия республик прилагательное «суве­ренные»; собственную и федеральных законов приоритетность над нормативными правовыми актами субъектов. Она объяви­ла единство денежной единицы, общие для всех субъектов принципы налогообложения и сборов. Она закрепила закрытые перечни предметов ведения и полномочий как федерального центра, так и его совместных ведения и полномочий с субъек­тами федерации, вне которых все без исключения субъекты становились обладателями всей полноты власти на собственной территории. В последнем случае центр не вправе вмешиваться в компетенцию субъекта. Наряду с республиками все остальные субъекты получили право принятия законов, самостоятельно­го определения системы органов власти в соответствии с осно­вами конституционного строя и общими принципами органи­зации органов власти в стране. Их законодательные органы власти получили право законодательной инициативы, в том числе и по внесению поправок в Конституцию Российской Фе­дерации.

Объявив право субъектов федерации иметь свою территорию, конституция отказала им в праве установления таможенных гра­ниц, пошлин, сборов, любых препятствий для свободного пере­мещения товаров, услуг, финансовых средств. Заявив о равенстве субъектов, конституция сохранила деление их на государства,

национально-территориальные и административно-территори­альные образования. Более того, она закрепила шесть разновид­ностей субъектов — от республики до автономного округа. Пос­ледние, за исключением Чукотского, являются частью более крупных образований. В отличие от других субъектов республи­ки получили право устанавливать свои государственные языки и т. п. В преимущественном положении на практике оказалась Москва. Все это свидетельствовало о сохранении асимметрично­сти федерации, не имеющей прецедента в мире. В этом нет вины авторов конституции. Здесь имеет место наследство, дос­тавшееся России от «советского социалистического федерализ­ма», когда в государственную практику были введены принци­пы, не совместимые с подлинным федерализмом — создание республик по национальному признаку и объявление их не прос­то государствами, а суверенными государствами. Лишь в усло­виях гласности ученые, в первую очередь правоведы, стали за­даваться вопросом: что же это за государство, которое входит в другое государство, и как именовать в таком случае каждое из них? Кроме того, во времена «советского социалистического федерализма» государственно-партийная идеологическая маши­на всеми возможными способами внедряла в общественное со­знание, наряду с общегражданским, национальное мировоззре­ние, ввела в политическую практику понятия, которые сейчас вызывают ожесточенную критику со всех сторон, за исключени­ем, может быть, непримиримых националистов: коренное и не­коренное население, титульная нация и т. п. Все, без исключе­ния, пишущие о проблеме федерализма в России подчеркивают ненормальность сложившегося положения вещей и предлагают разные варианты решения проблемы. Один из них состоит в том, что предлагается срочная губернизация страны, отказ от национального принципа в построении государства. Идея эта не нова, в ее защиту выступали В. В. Жириновский, Г. X. Попов, С М. Шахрай и другие. Яростными ее противниками являются не только лидеры национальных республик, но и некоторые ученые. Так, например, Р. Г. Абдулатипов считает, что переход к исключительно административно-территориальному принципу построения государства станет проявлением национал-шовиниз­ма . К этой точке зрения вольно или невольно присоединяют­ся и те, кто ратует за создание на территории Российской Фе­дерации русской республики, хотя и без таковой русские, состав­ляя 83 процента от общей численности населения, уже являются титульной нацией. Таким образом, второй вариант состоит в сохранении или усугублении сложившегося положения вещей.

Главным, на наш взгляд, должен быть вопрос о разделении вла­сти по вертикали, а не концентрация внимания на националь­ной проблематике. Государство — не этнический институт, на­циональная принадлежность — не политический и не террито­риальный атрибут. В российских условиях мононациональные образования возможны либо путем изгнания нетитульных наций, либо путем ущемления прав последних. К тому же республик со значительным преобладанием национальности, именем которой они названы, немного — Осетия, Тыва, Чечня, Чувашия. С ро­стом экономических показателей, продвижением по пути демок­ратических преобразований интерес к национальной проблема­тике в политической жизни сойдет на нет. Формула «республи­ка как форма самоопределения титульной нации» постепенно трансформируется в другую, например «республика как форма обеспечения интересов народов, ее населяющих», затем, возмож­но, в России сформируется наднациональная общность — рос­сийская нация (ведь привыкли же народы страны к термину «россияне», хотя первоначально он был объектом упражнений эстрадных шутников). Пока же подавляющее большинство ис­следователей предлагают не торопить события искусственно. Это третий вариант возможных преобразований в этой области.

Почти все исследователи едины в том, что проблема управ­ляемости напрямую зависит от размеров государства, числа субъектов федерации. Из 24-х федеративных государств в мире именно в России самое большое их число. Имеется даже точка зрения, что у такой федерации не может быть будущего. Пред­лагаются разные варианты их сокращения. Нам представляются наиболее оптимальными предложения И. А. Умновой, которые отстаиваются ею около десяти лет³². На первом этапе она пред­лагает все субъекты федерации сделать республиками. По ее мнению, это значительно лучше, чем «опускание» республик до уровня губернии, так как произойдет «поднятие статуса» после­дних. К тому же слово «республика» субъектам «роднее» — они были в СССР, РСФСР, существуют и в постсоветской России. Как отмечалось выше, области стремились к этому статусу. Со­гласившись с этим, оговоримся, что и в этом случае следует перестать именовать республики государствами. Следующий этап, по мнению этого автора, — укрупнение республик, тем более что статья 66-я Конституции, хоть и не впрямую, предос­тавляет им такое право. Укрупнению должен предшествовать референдум на объединяющихся территориях. Не исключено, что возможному в будущем объединению субъектов федерации будут способствовать уже существующие ассоциации экономи-

ческого взаимодействия — «Большая Волга», «Сибирское согла­шение» и другие, федеральные округа, созданные в 2000 году, хотя в первом своем послании Федеральному Собранию России президент В. В. Путин особо подчеркнул, что образованы они не с целью укрупнения с.убъектов, а с целью укрепления президент­ских структур.

Наибольшую озабоченность аналитиков, как и прежде, вы­зывают автономные округа, в большинстве случаев населен­ные малочисленными народами, да еще и дотационные. По­чти все они входят в состав других субъектов федерации, что постоянно вызывает напряжение во взаимоотношениях их друг с другом, доходящее до обращения в Конституционный суд. Весьма сложно складывались и складываются отношения, например, в Тюменской области. Некоторые субъекты выхо­дом из положения посчитали разного рода договоренности, примером которых можно считать Пермско-Коми-Пермяцкий договор о разграничении предметов ведения и полномочий, подписанный двумя субъектами федерации в декабре 1992 года³³. Положить конец конфликтам в сложносоставных субъектах федерации мог бы специальный закон, регулирую­щий правоотношения внутри них. Однако закон «Об основах отношений края или области с входящими в их состав авто­номными округами» обсуждается в палатах Федерального Со­брания Российской Федерации с 1996 года — уже несколько раз имела место ротация членов согласительной комиссии, но он не принят до сих пор. Здесь, наверное, следует согласить­ся с М. В. Золотаревой, предлагающей упразднить автономные округа «титульной нации» небольших народностей, находя­щихся в меньшинстве в общей массе населения этой терри­тории. Действительно, зачастую государственность для них является непосильным бременем. Народностям этим скорее всего нужны не дополнительные государственные структуры (наличие государственности никак не повлияло на весьма за­метную тенденцию к их вымиранию), а эффективная соци­альная политика³⁴. Наверное, и в этом случае без референду­мов, длительных переговоров не обойтись.