Основные принципы земельного права

Принципы отрасли права — это основополагающие начала, кото­рыми руководствуются участники правоотношений. Особенностью принципов земельного права является их фиксация в отраслевом зе­мельном законе — Земельном кодексе Российской Федерации.

Статья 1 Земельного кодекса РФ формулирует следующие основ­ные принципы.

1. Учет значения земли как основы жизни и деятельности челове­ка, согласно которому регулирование отношений по использованию и охране земли осуществляется исходя из представлений о земле как о природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы, природном ресурсе, используемом в качестве средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве и основы осу­ществления хозяйственной и иной деятельности на территории Рос­сийской Федерации, и одновременно как о недвижимом имуществе, об объекте права собственности и иных прав на землю.

Конституция Российской Федерации (ст. 9) придает земле и дру­гим природным ресурсам значение основы жизни и деятельности рос­сийского общества. Поэтому Земельный кодекс и иные нормативные правовые акты, устанавливая нормы и требования рационального ис­пользования и охраны земель, учитывают ее особенности как природ­ного объекта, составной части природы, природного ресурса.

Предусматривая общие для всех обладателей земли (собственни­ков, землепользователей, землевладельцев, арендаторов) права и обя­занности по использованию земельных участков, Земельный кодекс формулирует соответствующие статьи таким образом, чтобы в их со­держании присутствовали нормы о соблюдении экологических, строи­тельных, санитарно-гигиенических и иных специальных требований (подп. 3 п. 1 ст. 40), чтобы использование земель любой категории осуществлялось способами, которые не должны наносить вред окру­жающей среде (ч. 1 ст. 42), чтобы проводились целенаправленные ме­роприятия по охране земель как природного объекта (ч. 4 ст. 42).

Если данный принцип устанавливает условие, чтобы при правовом регулировании земельных отношений земля рассматривалась как не­движимое имущество, то из этого не следует, что все правовые нормы российского законодательства о недвижимом имуществе обязательны и для регулирования земельных отношений. Так, не все нормы граж­данского законодательства, и в частности Гражданского кодекса, о не­движимом имуществе могут применяться к регулированию земельных отношений, а только те, которые не противоречат Земельному кодексу.

То же можно сказать и по вопросу объекта права собственности и иных прав на землю.

2. Приоритет охраны земли как важнейшего компонента окру­
жающей среды и средства производства в сельском хозяйстве и лес­
ном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого
имущества.

Подпункт 2 статьи, провозглашая как принцип земельного зако­нодательства приоритет охраны земли, имеет в виду необходимое ог­раничение хозяйственной свободы пользователей земли в целях охра­ны окружающей среды. Это означает, что каждый обладатель земли (собственник, землепользователь, землевладелец, арендатор), органи­зуя свою хозяйственную деятельность на земле, должен прежде всего предусмотреть конкретные эффективные меры по ее охране. Эти меры могут быть разными, так как они устанавливаются в соот­ветствии с особенностями самих земель и той или иной хозяйствен­ной деятельности, находя отражение в соответствующих статьях Зе­мельного кодекса.

3. Приоритет охраны жизни и здоровья человека, согласно кото­
рому при осуществлении деятельности по использованию и охране зе­
мель должны быть приняты такие решения и осуществлены такие
виды деятельности, которые позволили бы обеспечить сохранение
жизни человека или предотвратить негативное (вредное) воздействие
на здоровье человека, даже если это потребует больших затрат.

Принцип приоритета охраны жизни и здоровья человека при лю­бой хозяйственной деятельности, связанной с использованием и охра­ной земель, логично вытекает из первого и второго принципов. Но если соблюдение первых двух принципов косвенно содействует охране жизни и здоровья людей, то третий принцип указывает на не­обходимость принятия таких специальных решений и выполнения та­ких действий, которые прямо и непосредственно позволили бы обес­печить сохранение жизни человека или предотвратить вредное воздей­ствие на его здоровье при использовании земли. Гарантией соблюдения названного принципа служит обращенная ко всем земле­пользователям обязанность нести необходимые затраты для достиже­ния целей названного принципа, причем даже если эти затраты ока­жутся большими.

4. Участие граждан и общественных организаций (объединений)
в решении вопросов, касающихся их прав на землю, согласно которо­
му граждане Российской Федерации, общественные организации
(объединения) имеют право принимать участие в подготовке реше­
ний, реализация которых может оказать воздействие на состояние зе­
мель при их использовании и охране, а органы государственной вла­
сти, органы местного самоуправления, субъекты хозяйственной
и иной деятельности обязаны обеспечить возможность такого участия
в порядке и в формах, которые установлены законодательством.

Земельный кодекс предоставляет право гражданам и обществен­ным организациям (объединениям) принимать участие в подготовке решений экологического содержания. При этом органы государствен­ной власти и местного самоуправления, субъекты хозяйственной и иной деятельности обязаны обеспечить такое участие. Этот прин-

цип, по сути, воспроизводит положения Федерального закона от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях»¹, который определяет права общественных объединений участвовать в выработке решений органов государственной власти и органов местного само­управления и способы их реализации (ст. 17 и 27).

5. Единство судьбы земельных участков и прочно связанных
с ними объектов, согласно которому все прочно связанные с земель­
ными участками объекты следуют судьбе земельных участков, за ис­
ключением случаев, установленных федеральными законами.

В подп. 5 провозглашено общеизвестное положение гражданского права: «принадлежность следует судьбе главной вещи». В данном слу­чае земельный участок часто рассматривается как «главная вещь», а все, что прочно связано с ним (здания, сооружения и т. д.), является его принадлежностью. Однако ст. 35 ЗК РФ имеет в виду противопо­ложную ситуацию, когда приобретение здания или сооружения влечет за собой право на соответствующий земельный участок,

6. Приоритет сохранения особо ценных земель и земель особо
охраняемых территорий, согласно которому изъятие ценных земель
сельскохозяйственного назначения, земель лесного фонда, занятых ле­
сами первой группы, земель особо охраняемых природных территорий
и объектов, земель, занятых объектами культурного наследия, других
особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий для
иных целей ограничивается или запрещается в порядке, установлен­
ном федеральными законами. Установление данного принципа не
должно толковаться как отрицание или умаление значения земель
других категорий.

Реализация принципа сохранения особо ценных земель и террито­рий обеспечивается не только ст. 27, 30, 31, 32, 79, 94, 101 ЗК РФ, но и Федеральным законом от 14 марта 1995 г. «Об особо охраняемых природных территориях»².

7. Платность использования земли, согласно которому любое ис­
пользование земли осуществляется за плату, за исключением случаев,
установленных федеральными законами и законами субъектов Рос­
сийской Федерации.

Земельный кодекс в ст. 65 под одним общим названием «Плат­ность использования земли» понимает земельный налог и арендную плату за землю. Между тем правовая природа той и другой платы за землю имеет существенные различия. Земельный налог есть властное предписание государства. От налога может освободить землепользова­теля только компетентный государственный орган, и то лишь на ос­новании закона. Арендная плата — предмет свободной договоренности сторон, заключающих договор аренды земельного участка. Средства от арендной платы поступают арендодателю в соответствии с условия­ми договора. Земельный налог идет в государственный бюджет в тех суммах, которые установлены Налоговым кодексом РФ.

¹ СЗ РФ. 1995. №21. Ст. 1930.

² Там же. Ст. 1024.

8. Деление земель по целевому назначению на категории, соглас­
но которому правовой режим земель определяется исходя из их при­
надлежности к той или иной категории и разрешенного использова­
ния в соответствии с зонированием территорий и требованиями зако­
нодательства.

Принадлежность земель к той или иной категории (их по Земель­ному кодексу семь — ст. 7) предопределяет основное их целевое на­значение и соответствующий правовой режим использования земель каждой конкретной категории (с учетом зонирования и разрешенного использования). Отнесение земель к категориям и перевод их из од­ной в другую производится компетентными органами власти и опре­деляется ст. 8 ЗК РФ, но никак не самими пользователями земли.

9. Разграничение государственной собственности на землю на
собственность Российской Федерации, собственность субъектов Рос­
сийской Федерации и собственность муниципальных образований, со­
гласно которому правовые основы и порядок такого разграничения
устанавливаются федеральными законами.

Разграничение государственной собственности на землю на собст­венность федеральную, субъектов Российской Федерации, муници­пальных образований — необходимое условие земельного строя стра-ны.

10. Дифференцированный подход к установлению правового ре-
жима земель, в соответствии с которым при определении их правово­
го режима должны учитываться природные, социальные, экономиче-
ские и иные факторы.

Без учета природных, социальных, экономических и иных факто-ров, влияющих на правовой режим земель, закон оказался бы безли­ким, неопределенным, а порядок использования и охраны земель был бы недифференцированным.

11. Сочетание интересов общества и законных интересов граж­
дан, согласно которому регулирование использования и охраны зе­
мель осуществляется в интересах всего общества при обеспечении га­
рантий каждого гражданина на свободное владение, пользование
и распоряжение принадлежащим ему земельным участком.

При регулировании земельных отношений применяется принцип разграничения действия норм гражданского законодательства и норм земельного законодательства в части регулирования отношений по ис­пользованию земель, а также принцип государственного регулирова­ния приватизации земли.

Статья 36 (ч. 2) Конституции РФ устанавливает, что владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурса­ми осуществляются их собственниками свободно. Вместе с тем в об­щественных интересах ст. 36 вводит ограничения хозяйственной сво­боды пользователей земли, которые состоят в том, чтобы ими не на­носился ущерб окружающей среде и не нарушались права и законные интересы иных лиц. Кроме того, Земельный кодекс в ряде статей обеспечивает сочетание интересов общества и законных интересов граждан: при изъятии земель для государственных и муниципальных нужд, с одной стороны, удовлетворяются потребности государства и муниципальных образований в земле, с другой — гарантируется за-

щита имущественных прав граждан в форме денежных компенсаций или предоставления другого равноценного земельного участка взамен изъятого (ст. 60—63).

И наконец, устанавливается принцип разграничения действия норм гражданского и норм земельного законодательства при регули­ровании земельных отношений. Суть этого разграничения состоит в том, что гражданское законодательство устанавливает общие нормы регулирования имущественных отношений, в том числе и земельных, а земельное законодательство устанавливает специальные нормы регу­лирования земельных отношений. Поэтому если есть специальная норма, содержащаяся в Земельном кодексе или в каком-либо другом нормативном правовом акте, решающая какой-то вопрос земельного права, то общая норма гражданского законодательства не может при­меняться.

Таковы основные принципы земельного права, названные в ст. 1 Земельного кодекса, и их авторское (доктринальное) толкова­ние. Но перечень этих принципов не является исчерпывающим, как отмечено в п. 2 ст. 1. Сравнительный анализ содержания других ста­тей Земельного кодекса позволяет сформулировать ряд принципов зе­мельного права, так или иначе нашедших также отражение в других актах земельного законодательства и в юридической литературе по этому вопросу¹.

Так, независимо от своих прав на землю в качестве собственника, государство как суверен проводит и ряд принципов земельной поли­тики, обеспечивающих рациональное использование и охрану земель. К этим принципам относятся:

1) принятие на государственный счет и осуществление работ по
изучению и картографированию земель, их госрегистрации, земле-
и лесоустройству;

2) ведение государственного земельного кадастра;

3) создание служб со специальными функциями по оперативному
управлению в области рационального использования и охраны земель
(почв) и надзору за всеми пользователями земли;

4) плановость в использовании земель. Этот принцип выражается
в мероприятиях троякого назначения:

а) изучение «спроса» на землю и ее распределение между претен­
дентами;

б) резервирование земель для государственных и муниципальных
нужд будущих пользователей — с ограничением права застройки или
иных трансформаций земель, налагаемым на наличных пользователей.
Такое резервирование закрепляется в специальных документах типа
генерального плана города (поселка), проекта (схемы) планировки
и застройки населенного пункта и др. Резервирование позволяет избе­
жать излишних потерь, неизбежных в случае земельных перепланиро­
вок;

¹ Земельное право /под ред. проф. С. А. Боголюбова. М.: Норма, 2000. С. 8, 9.

в) обеспечение комплексного использования полезных свойств земли. Например, сельское и лесное хозяйство ведутся так, чтобы причинять наименьший ущерб животному миру. Все виды хозяйствен­ной деятельности на земле должны регулироваться так, чтобы свести к минимуму загрязнение поверхностных и подземных вод, обеспечить возможность для законопослушных граждан использовать незастроен­ные земли в качестве рекреационных территорий.

Все эти направления государственной земельной политики нахо­дят свое закрепление в законодательстве, в земельном праве в первую очередь, что имеет важное практическое значение.