Территориальная система в условиях административно-командной системы управления

Реализация концепции форсированной индустриализации и сплошной коллективизации была возможна только при создании адекватной — исключительно централизованной системы управ­ления. В этой связи административно-территориальное устрой­ство, приспособленное к политическим задачам, было призвано обеспечить директивно-распорядительную деятельность руково­дящих органов. Как и в дореволюционной России, на первое ме­сто вновь вышли административно-политические функции тер­риториального деления.

Успех коллективизации в значительной степени зависел от работы низового звена управления, где непосредственно осуще­ствлялись «директивы партии и Советской власти»⁶². В 1929 году Президиум ЦИК и СНК СССР приняли постановление «Об опытно-показательных округах» для проверки целесообразности существования окружного деления как промежуточного между районом и областью. Годовой эксперимент в пяти округах РСФСР, УССР, БССР показал, что за короткое время они стали мощными хозяйственно-административными территориальными единицами, средняя территория которых по сравнению с уезда­ми увеличилась почти в восемь раз, а число жителей — вдвое.

При этом центральный партийно-государственный аппарат не мог управлять местными советами непосредственно. XVI партий­ная конференция сочла округ излишним звеном в территориаль­ной системе⁶³ и 23 июля 1930 года ЦИК и СНК СССР приняли соответствующее постановление⁶⁴. Переход к двухстепенной си­стеме повысил роль районного аппарата и способствовал превра­щению районов в опорные пункты ЦК ВКП(б). Потребовалось пересмотреть и уточнить положения о сельсоветах и горсоветах⁶⁵. Им передавались, все права и обязанности, принадлежавшие ра­нее окружным органам власти, финансово-материальная база, а также 90 процентов руководящих работников.

Обнаружилась и чрезмерная громоздкость областей (краев), насчитывающих несколько десятков и сотен районов⁶⁶. При та­кой организации окружной (краевой) аппарат был не способен управлять многочисленным дробным нижним звеном территори­альной системы. Начался необратимый процесс разукрупнения областей (краев), число которых за предвоенное десятилетие уве­личилось в 2,5 раза. К областному делению перешли и некото­рые союзные республики, ранее его не имевшие⁶⁷. Одновремен­но с изменением областного деления для «полного приближения органов управления к селу» Пленум ЦК ВКП(б) в ноябре 1934 года признал необходимость разукрупнить и районы на базе новых МТС⁶⁸. Во всех республиках их общее количество увели­чилось с 2443 в 1934-м до 3463 в 1938 году⁶⁹. В условиях адми­нистративно-командной системы был нарушен принцип целос­тности экономического и территориального деления и появилась диспропорция в управлении.

Происходящие изменения носили и качественный характер. По сути, речь шла о власти: будет ли она в руках советов или окончательно сосредоточится в партийном аппарате. Существо­вание сильных областей (краев) противоречило административ­но-командной системе управления и могло стать ее противове­сом. Их местные советы потенциально были способны отстаи­вать интересы населения и хозяйства на подведомственных территориях. Способом разрешения возникших проблем стало их дробление и изменение экономических и хозяйственных функ­ции местных советов.

Складывалась ситуация, когда, с одной стороны, законодатель­но расширялись права советов, а с другой — они становились самыми безвластными в системе органов государственной влас­ти. Из ведения советов изымалась значительная часть собствен­ности, вследствие чего в этот период меняется само понятие «ме­стное хозяйство». Если в 1920-е годы оно отражало относительно

законченную экономическую целостность, которая составляла часть народного хозяйства, то с середины 1930-х годов это поня­тие стало синонимом крайне урезанного «набора» хозяйственных объектов, оставленных в ведении местных советов, которые зани­мались непосредственным обслуживанием населения. Параллель­но с изменением экономических функций советов шло снижение их политической роли на различных уровнях. Смена председате­лей райисполкомов в РСФСР и других республиках проходила без перевыборов. Ротация местного депутатского корпуса носила про­извольный характер⁷⁰. Громоздкость и непомерная численность советов (так, в 1927 г. в Моссовет было избрано 2283 человека) мешали проводить какую-либо самостоятельную политику. Сове­ты собирались не регулярно. По данным Президиума Верховно­го Совета СССР на январь 1941 года, за последние три года ни в одной из автономных республик не соблюдалась установленная Конституцией периодичность. В значительной степени этому спо­собствовало сращивание партийного и государственного аппара­тов и номенклатурный принцип подбора кадров.

С конца 1920-х годов наметилась тенденция к расширению прав союзных органов. Прежде всего это проявилось в хозяй­ственной области. В июле 1929 года бюджеты союзных респуб­лик включались в единый Государственный бюджет⁷¹. Усиление централизации в государственном управлении выразилось в пре­образовании объединенных наркоматов в союзные и создании союзных наркоматов (объединенных) в тех областях государ­ственного управления, которые по Конституции 1924 года нахо­дились в ведении республик. За счет предприятий республикан­ского значения увеличивался список объектов союзного значе­ния. В 1929 году ЦИК и СНК СССР издали постановление, по которому предприятия могли передаваться из республиканского в союзное ведение по решению СНК СССР, если было соответ­ствующее согласие союзной республики, а при его отсутствии — по решению Президиума ЦИК⁷². Началось ограничение законо­дательной инициативы республик. С 1929 года они должны были вносить вопросы в ЦИК только через СНК СССР. Ограничение законодательной инициативы республик было прямым следстви­ем ужесточения централизованного управления.

Вопросы федеративных отношений после принятия Консти­туции 1936 года стали решаться на качественно ином уровне. Была расширена сфера компетенции союзных органов, которая имела не договорной, а конституционный характер. Все вопро­сы административно-территориального устройства передавались в ведение СССР.

Административно-территориальное устройство Ро

Административно-территориальная система, сложившаяся к концу 1930-х годов, в последующие годы подвергалась сравни­тельно небольшим изменениям за счет вошедших в состав СССР в 1939—1945 годах территорий, развития городов и их инфра­структуры, но в значительной мере из-за административной пе­рекройки областей (краев) и районов. Это же наблюдалось и в союзных республиках. Уже к концу 1930-х годов СССР по ко­личеству административных единиц высшего уровня превзошел губернскую систему царской России.

В середине 1930-х годов наметился отход от провозглашенных прежде принципов национальной государственности. Была блокирована возможность преобразования автономных респуб­лик в союзные в случае повышения автономиями хозяйственно­го и культурного уровня. На VIII Чрезвычайном съезде Советов Сталин выдвинул три заведомо недостижимых для автономий признака, которые могли бы позволить им трансформироваться в союзные республики: окраинное положение, компактное боль­шинство национальности, давшей свое имя республике, и не ме­нее одного миллиона населения. Таким образом, народы ранжи­ровались по территориально-государственным образованиям. На высшем этаже иерархии — союзные республики, затем — авто­номные республики, автономные области в составе края, наци­ональные округа, национальные районы и национальные сель­советы⁷³. Запутанная и многоуровневая система национальных образований превратилась в инструмент давления. В 1941— 1944 годах в связи с депортацией народов были упразднены -не­которые автономии. Они были восстановлены лишь в 1957 году.