Управление в природных и техногенных чрезвычайных ситуациях
Чрезвычайной называется ситуация на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, природного явления или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой жертвы, ущерб здоровью людей или природной среде, а также значительные материальные потери.
В обществе постоянно сохраняется угроза природных катастроф, эпидемий. В России средний уровень риска для человека намного превышает допустимый. Около 20% территорий страны занимают зоны повышенной сейсмической опасности. Площадь наводнений достигает 400 тыс. км2, создавая угрозу для 750 городов и нескольких тысяч населенных пунктов. Ежегодно возникают 25—30 тыс. лесных пожаров, уничтожающих до 5 млн га леса. На предприятиях используется изношенное оборудование, отслужили срок 40% трубопроводов для перекачки газа и нефти. Многие объекты в электроэнергетике находятся в предаварийном состоянии.
В условиях низкой технологической дисциплины, хронической нехватки средств для поддержания в нормальном состоянии основных фондов возрастает вероятность массовых аварий, техногенных катастроф и других чрезвычайных ситуаций, особенно на транспорте, в жилищно-коммунальном хозяйстве.
В опасных зонах проживают 30% населения, в чрезвычайно опасных — 10%.
В 1998г. в чрезвычайных ситуациях пострадали 112,6 тыс. чел., погибли 1275, ущерб составил примерно 20 млрд руб.
Чрезвычайные ситуации подразделяются на локальные, местные, территориальные, региональные, федеральные и трансграничные. Критериями классификации чрезвычайных ситуаций являются: численность пострадавшего населения; нарушение условий жизнедеятельности; размер материального ущерба; границы зон распространения поражающих факторов.
Постановлением Правительства РФ (от 9 марта 1996 г. № 349) утверждены нормативы для классификации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (табл. 8.3).
К трансграничной относится чрезвычайная ситуация, поражающие факторы которой выходят за пределы страны, либо чрезвычайная ситуация, возникшая за рубежом и затрагивающая территорию страны.
Таблица 8.3.Критерии классификации чрезвычайных ситуаций
Критерии классификации | Чрезвычайная ситуация | ||||
Локальная | Местная | Территориальная | Региональная | Федеральная | |
1. Численность пострадавшего населения, чел. | не более 10 | от 10 до 50 | от 50 до 500 | от 50 до 500 | более 500 |
2. Нарушение условий жизнедеятельности, чел. | не более 100 | от 100 до 300 | от 300 до 500 | от 500 до | более |
3. Материальный ущерб (количество минимальных оплат труда в месяц), тыс. | не более 1,0 | от 1,0 до 5,0 | от 5,0 до 500,0 | от 500,0 до 5000,0 | более 5000,0 |
4. Зона чрезвычайной ситуации: | |||||
а) не выходит за пределы: | |||||
• территории объекта | + | — | — | — | — |
• населенного пункта | — | + | — | — | — |
• субъекта РФ | — | — | + | — | — |
б) охватывает территорию: | |||||
• двух субъектов РФ | — | — | — | + | — |
• более двух субъектов РФ | — | — | — | — | + |
В экологии различают чрезвычайные экологические ситуации и экологические бедствия. Территория объявляетсязоной чрезвычайной экологической ситуации Указом Президента РФ на основании заключения государственной экологической экспертизы, если в ней в результате хозяйственной и иной деятельности происходят устойчивые отрицательные изменения в окружающей природной среде, угрожающие здоровью населения, состоянию генетического фонда растений и животных.
Участки территории, где в результате хозяйственной либо иной деятельности произошли глубокие необратимые изменения окружающей природной среды, повлекшие за собой существенное ухудшение здоровья населения, нарушение природного равновесия, объявляютсязонами экологического бедствия.
Природные и техногенные чрезвычайные ситуации наступают, как правило, внезапно. Поэтому первостепенное значение имеет профилактика, предотвращение наступления чрезвычайной ситуации. Этой цели служат мероприятия, проводимые органами управления и хозяйствующими субъектами, по охране человека, окружающей среды при использовании объектов, представляющих потенциальную угрозу.
Так, обращение с ядерными материалами предусматривает комплексное решение проблем нормирования их получения, использования, физической защиты, регистрации и учета. На всей территории осуществляется государственный контроль за радиационной обстановкой. Ядерные материалы подлежат государственному учету и контролю на федеральном, региональном и ведомственном уровнях. Государство регулирует также безопасность при использовании атомной энергии с помощью специально уполномоченных на то федеральных органов исполнительной власти. Они вводят в действие нормы и правила использования атомной энергии, осуществляют надзор за их выполнением, проводят экспертизу ядерных установок, применяют меры административного воздействия и выполняют другие функции, связанные с обеспечением безопасности при использовании атомной энергии.
На федеральном уровне государственный учет и контроль ядерных материалов осуществляют Министерство Российской Федерации по атомной энергии (Минатом России) и Министерство обороны Российской Федерации (Минобороны России). На ведомственном уровне эти функции выполняют федеральные органы исполнительной власти, в распоряжении которых находятся ядерные материалы. На уровне эксплуатирующей организации, деятельность которой связана с производством, хранением или использованием ядерных материалов, их учет и контроль осуществляет ее администрация.
Надзор за системой учета и контроля ядерных материалов для использования в мирных целях осуществляет Федеральный надзор России по ядерной и радиационной безопасности (Госатомнадзор России). Государственный таможенный комитет Российской Федерации (ГТК России) контролирует перемещение ядерных материалов через таможенную границу.
Вмешательство в деятельность эксплуатирующей организации в части использования ядерной установки, кроме случаев, предусмотренных правовыми актами, не допускается.
При потере управления источником ионизирующего излучения (по разным причинам) может наступить радиационная авария. Организации, в которых возможно возникновение радиационных аварий, обязаны иметь план мероприятий по защите работников и населения, согласованный с органами местного самоуправления и государственного надзора по радиационной безопасности, а также средства для ликвидации последствий аварии.
Органами государственной власти Российской Федерации, субъектов РФ, местного самоуправления проводятся мероприятия по обеспечению правил, норм в области радиационной безопасности, информирование населения о радиационной обстановке, его обучение в области радиационной безопасности.
В целях повышения эффективности контроля за использованием атомной энергии и исключения дублирования функций органы государственного регулирования по ядерной, радиационной, технической и пожарной безопасности заключают соглашения о взаимодействии.
Проблемы экологической безопасности возникают в связи с изменениями климата, а также производственной, в том числе генно-инженерной деятельности человека. Изменение климата ведет к крупномасштабным негативным последствиям во всех областях деятельности. В России весьма уязвимыми к изменениям климата являются сельское, лесное и водное хозяйства.
В 1992 г. на Конференции ООН по окружающей среде и развитию была подписана странами, в том числе Россией, Конвенция об изменении климата. Ее цель заключается в том, чтобы добиться стабилизации концентрации парниковых газов в атмосфере на таком уровне, который не допускал бы опасного антропогенного воздействия на климатическую систему. Реализуемая Федеральная целевая программа «Предотвращение опасных изменений климата и их отрицательных последствий» должна обеспечить выполнение обязательств России по Конвенции ООН. Организационно-методическое, программно-математическое и научно-информационное обеспечение программы осуществляет Федеральная служба России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (Росгидромет). В координации работ министерств и ведомств по реализации программы участвует также Межведомственная комиссия Российской Федерации по проблемам изменения климата.
Создание предусмотренных программой систем контроля, мониторинга, анализа и прогнозирования позволит обеспечить органы государственной власти и отрасли экономики достоверной информацией для принятия хозяйственных решений, уменьшающих или исключающих отрицательные последствия изменения климата.
Чрезвычайные ситуации ликвидируются: локальная — силами и средствами предприятия, организации; местная — силами и средствами органов местного самоуправления; территориальная — силами и средствами органов исполнительной власти субъекта РФ; региональная и федеральная — силами и средствами органов исполнительной власти субъектов РФ, оказавшихся в зоне чрезвычайной ситуации. Ликвидация трансграничной чрезвычайной ситуации осуществляется по решению Правительства РФ в соответствии с нормами международного права и международными договорами. Ликвидация чрезвычайной ситуации считается завершенной по окончании проведения аварийно-спасательных и других неотложных работ.
Заблаговременно создаются резервы материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций. Они включают продовольствие, пищевое сырье, медицинское имущество, медикаменты, транспортные средства, средства связи, строительные материалы, топливо, средства индивидуальной защиты и другие материальные ресурсы. Резервы создаются исходя из прогнозируемых видов и масштабов чрезвычайных ситуаций, предполагаемого объема работ по их ликвидации, максимально возможного использования сил и средств по следующим уровням управления.
1. Федеральный резерв в составе государственного материального резерва — решением Правительства РФ.
2. Резервы федеральных органов исполнительной власти.
3. Резервы субъектов РФ — решением органов исполнительной власти субъектов РФ.
4. Местные резервы — решением органов местного самоуправления.
5. Объектовые резервы — решением администраций предприятий, учреждений.
Номенклатура и объемы резервов, а также контроль за созданием, хранением, использованием и их восполнением устанавливаются создавшим их органом. Размещаются резервы на объектах, предназначенных для их хранения, откуда возможна их оперативная доставка в зоны чрезвычайных ситуаций. Резервы используются при проведении аварийно-спасательных и других неотложных работ по устранению непосредственной опасности для жизни и здоровья людей, для развертывания и содержания временных пунктов проживания и питания пострадавших граждан, оказания им единовременной материальной помощи и других первоочередных мероприятий, связанных с обеспечением жизнедеятельности пострадавшего населения.
Финансирование издержек по созданию, использованию и восполнению резервов осуществляется за счет федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов, средств федеральных органов исполнительной власти, собственных средств предприятий, учреждений.
При ликвидации чрезвычайных ситуаций и их последствий производятся экстренные поставки материальных ресурсов. Для этого используются средства банков под гарантию Правительства РФ при расчетах за формирование, закупку, доставку, хранение и страхование материальных ценностей, предназначенных для ликвидации чрезвычайных ситуаций. От имени Правительства РФ гарантии по возврату средств банков предоставляет Минфин России в пределах ассигнований на эти цели, предусмотренных в федеральном бюджете. Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС России) совместно с Российским агентством по государственным резервам (Росрезерв) ежегодно определяет перечень предприятий-поставщиков в государственные резервы материальных и продовольственных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций. При этом таможенное оформление товаров при их ввозе и вывозе осуществляется в приоритетном порядке.
Гражданам, лишившимся жилья в результате чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий, выдаются государственные жилищные сертификаты. Сертификат является именной необращающейся ценной бумагой и отчуждению в какой-либо форме не подлежит. Выпуск сертификатов осуществляется в течение двух месяцев с момента чрезвычайной ситуации на основании решения Правительства РФ, данных МЧС России и органа исполнительной власти субъекта РФ, на территории которого сложилась чрезвычайная ситуация. Органы исполнительной власти субъектов РФ должны обеспечить предоставление жилья гражданам, лишившимся его в результате чрезвычайных ситуаций, в 3-месячный срок со дня получения ими жилищного сертификата. Срок предъявления сертификата для получения жилья устанавливается в течение года с даты его выдачи.
Погашение государственных жилищных сертификатов осуществляется за счет средств, предусматриваемых на эти цели в федеральном бюджете в составе резервного фонда Правительства РФ по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и последствий стихийных бедствий. Минфин России компенсирует органу исполнительной власти субъекта РФ стоимость. общей площади жилья, предоставляемой владельцу сертификата. Сумма компенсации определяется исходя из размера предоставляемой площади и сложившейся в регионе на момент выпуска сертификатов средней стоимости 1 м2 общей площади. Вынужденным переселенцам выдается долговременная беспроцентная возвратная ссуда на строительство или приобретение жилья.
В зоне экологической чрезвычайной ситуации на время преодоления ее последствий приостанавливается работа предприятий, учреждений, цехов, оборудования, оказывающих неблагоприятное влияние, ограничиваются отдельные виды природопользования, проводятся оперативные меры по воспроизводству природных ресурсов. В зоне экологического бедствия прекращается деятельность хозяйственных объектов, кроме связанных с обслуживанием местного населения, запрещается строительство новых объектов, существенно ограничиваются все виды природопользования.
Финансирование мероприятий по ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера производится за счет средств предприятий, учреждений и организаций независимо от их организационно-правовой формы, находящихся в зонах чрезвычайных ситуаций, средств федеральных органов исполнительной власти, соответствующих бюджетов, страховых фондов и других источников.
При отсутствии или недостаточности указанных средств федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ могут обратиться в Правительство РФ с просьбой о выделении средств из резервного фонда Правительства РФ по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и последствий стихийных бедствий.
Основанием для выделения средств из резервного фонда является решение Правительства РФ, в котором указывается размер ассигнований и их целевое расходование. Средства из резервного фонда выделяются органам исполнительной власти Российской Федерации и субъектов РФ для финансирования аварийно-спасательных, аварийно-восстановительных работ, закупки материальных ресурсов для первоочередного жизнеобеспечения пострадавшего населения, оказания единовременной материальной помощи, погашения государственных жилищных сертификатов и некоторых других нужд.
В целях повышения оперативности в проведении неотложных мероприятий по ликвидации чрезвычайных ситуаций на бюджетный счет МЧС России зачисляется оперативный резерв финансовых средств в размере не менее 0,1% установленного в федеральном бюджете объема резервного фонда Правительства РФ по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и последствий стихийных бедствий. Средства оперативного резерва расходуются по целевому назначению.
Финансирование последующих мероприятий по восстановлению объектов экономики и территорий, пострадавших в результате чрезвычайных ситуаций, осуществляется за счет собственных средств организаций, соответствующих бюджетов и других источников, а в необходимых случаях — за счет государственных инвестиций, предусматриваемых в федеральном бюджете.
Органами управления чрезвычайными ситуациями являются МЧС России с региональными центрами по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Межведомственная комиссия по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, комиссии по чрезвычайным ситуациям органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, объектовые комиссии по чрезвычайным ситуациям (создаются в случае необходимости при наличии соответствующей материально-технической базы).
В составеМЧС России функционирует агентство по мониторингу и прогнозированию чрезвычайных ситуаций, а на его базе — Международный центр информационных технологий защиты от катастроф. Прогнозируются не только события, но и возможные их последствия (сколько может пострадать людей, какие понадобятся силы и средства для ликвидации последствий), т.е. разрабатывается сценарий реагирования. Разработана технология обследования зданий и сооружений. В городах создаются единые дежурно-диспетчерские службы (ЕДДС), координирующие действия при ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций.
Создана Всероссийская служба медицины катастроф. Главной ее задачей является организация и своевременное оказание пострадавшему населению необходимой медицинской помощи, обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения в чрезвычайных ситуациях. В Службу функционально входят соответствующие подразделения федеральных органов исполнительной власти. Формируются региональные и территориальные центры медицины катастроф.
В составе Федеральной службы воздушного транспорта России образована Служба поискового и аварийно-спасательного обеспечения полетов гражданской авиации. Она осуществляет специальные исполнительные, контрольные, разрешительные и надзорные функции по организации и проведению поискового, аварийно-спасательного и противопожарного обеспечения полетов.
Органами повседневного управления являются пункты управления (центры управления в кризисных ситуациях), оперативно-дежурные службы органов управления по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям всех уровней, дежурно-диспетчерские службы и специализированные подразделения федеральных органов исполнительной власти и организаций.
В соответствии с Законом «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» создается единая государственная система предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (РСЧС). Она состоит из функциональных и территориальных подсистем и имеет пять уровней: федеральный, региональный, территориальный, местный и объектовый. Функциональные подсистемы создаются федеральными органами исполнительной власти для организации работы по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций в сфере их деятельности и отраслей экономики. Территориальные подсистемы создаются в субъектах РФ для предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций в пределах их территорий. Каждый уровень РСЧС имеет координирующие и постоянно действующие органы управления, силы и средства, резервы материальных и финансовых ресурсов, системы связи.
В зависимости от обстановки, масштаба прогнозируемой или возникшей чрезвычайной ситуации решением соответствующих органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в пределах конкретной территории устанавливаются различные режимы функционирования РСЧС: повседневной деятельности, повышенной готовности, чрезвычайной ситуации.
Финансирование РСЧС осуществляется на каждом уровне за счет соответствующего бюджета и средств предприятий. Организационно-методическое руководство планированием действий РСЧС осуществляет МЧС России.
Утвержден Порядок сбора информации о защите населения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.. Информация содержит сведения о прогнозируемых и возникших чрезвычайных ситуациях и их последствиях. Она используется для принятия мер по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и своевременного оповещения населения.
МЧС России с участием заинтересованных федеральных органов исполнительной власти разрабатывает Программу страхования и перестрахования рисков от крупных промышленных аварий, катастроф и стихийных бедствий.
Вопросы для повторения
1. Назовите органы регулирования социально-трудовых отношений.
2. Каковы назначение и содержание генеральных, отраслевых и региональных соглашений?
3. В чем состоит роль государственных органов в разрешении коллективных трудовых споров?
4. Какие существуют критерии классификациии виды чрезвычайных ситуаций?
5. Назовите органы государственного регулирования по ядерной, технической, экологической безопасности.
6. Каков порядок ликвидации чрезвычайных ситуаций и их последствий?
7. Охарактеризуйте создание единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.
8. Дайте характеристику параметрам общественной безопасности.
9. В чем состоит предотвращение угрозы экономической безопасности?
Приложения
1. Федеральные органы исполнительной власти*
* Утверждены указом Президента РФ от 17 мая 2000 г. № 867.