Рассредоточение власти в правовом государстве: институциональное разделение властей «по горизонтали» и «по вертикали»

По В. А. Четвернину

В цивилизациях потестарного типа и вообще в неразвитой правовой ситуации государственность существует как единый, централизованный институт. Этот моноцентризм выражается, прежде всего, в субинституте реального главы государства, которому подотчетны и подконтрольны все остальные государственные органы и который, таким образом, может вмешиваться в их компетенцию, даже если конституция (официальный текст) декларирует разделение властей.

Соответственно в потестарной парадигме отрицается сама возможность полицентризма, рассредоточения государственной власти. В потестарной парадигме государственная власть признается не только единой в ее социальной сущности, но и неделимой в ее организационной форме. В ней может быть только разделение труда, но не разделение властей.

Полицентризм является атрибутом не потестарной, а правовой, причем развитой правовой культуры. Рассредоточение государственной власти, во-первых, ни коим образом не вредит обществу (свободным, ненасильственным социальным обменам), во-вторых, снижает вероятность подмены правоохранительной деятельности публично-властным агрессивным насилием.

Наиболее известное проявление полицентризма, разделение властей «по горизонтали», обычно понимается в соответствии с учением Ш.Л. Монтескье — как такое рассредоточение публично-властных компетенций, при котором обособляются законодательная, исполнительная и судебная власти. Обособление именно этих ветвей власти и соответствующих им форм, по Монтескьѐ, есть не просто проявление некой целесообразности, а обеспечение свободы.

Проблема, однако, заключается в том, что такого разделения властей нигде, кроме США (да и то с оговорками), не было, нет и не будет. Монтескьѐ строил свою модель разделения властей на основе осмысления практики современной ему Англии, и, по ряду причин, умудрился увидеть в этой практике то, чего там никогда не было, и не увидеть то, что лежит на поверхности. А именно, британский парламентаризм как раз опровергает разделение властей на законодательную и исполнительную. Монтескьѐ же, под влиянием идеи народного суверенитета, придавал первостепенное значение разделению властей именно на законодательную и исполнительную, а значение судебной власти недооценивал (судьи — всего лишь «уста закона»). Между тем, именно в Англии, стране общего права, уже во времена Монтескьѐ существовала судебная власть, независимая и от короны, и от парламентско-правительственной власти, способная эффективно защищать свободу от законодательного произвола.

В условиях реального полицентризма из классической триады только судебная власть существует как самостоятельный институт, а институты, складывающиеся в сфере деятельности парламента и правительства, фактически нигде не соответствуют модели разделения властей на законодательную и исполнительную.

Разделение властей включает в себя институционально-функциональный и субъектный компоненты (аспекты), и при отсутствии хотя бы одного из них разделения властей не существует. Институциональное разделение властей соблюдается тогда, когда в государственном аппарате создаются самостоятельный законодательный институт и, отдельно от него, система исполнительных органов и, отдельно от них, независимая судебная система.

Такое простое разделение законодательных, исполнительных и судебных институтов достигнуто во всех современных развитых в правовом отношении государствах. Но это еще не значит, что во всех этих государствах есть разделение властей на законодательную, исполнительную и судебную ветви.

Функциональное разделение властей означает, что властные институты самостоятельны в пределах своей правовой компетенции и, следовательно, (1) органы одной ветви власти не должны вмешиваться в компетенцию другой и (2) компетенции не должны пересекаться, не должно быть конкурирующих компетенций.

В общем и целом, компетенции должны быть таковы, чтобы законодатели не могли вмешиваться в исполнительную власть и правосудие. Исполнительные органы не должны

заниматься первичным нормотворчеством, издавать правоустановительные акты, не должны возлагать на себя функции правосудия. Суды не должны законодательствовать и осуществлять функции исполнительной власти даже тогда, когда законодательный или компетентный исполнительный орган не выполняет свои обязанности.

Недопустимость соединения судебной власти с законодательной очевидна. Причем это требование не отрицает возможность прецедентного права. При установлении прецедента суд создает норму, но в дальнейшем суды связаны этой нормой.

Функциональное разделение, с одной стороны, судебной власти, с другой — законодательной и исполнительной властей означает, прежде всего, запрет кому бы то ни было осуществлять юрисдикционную “власть-функцию”, принадлежащую судам. В то же время суды осуществляют правовой контроль за актами законодательных и исполнительных органов. Для того чтобы этот контроль оставался в пределах юрисдикционной “власти-функции”, он должен осуществляться исключительно в рамках разрешения споров о нарушенном праве. Суд не должен быть профессиональным контролером или надзирателем.

Разделение властей осуществляется лишь в той мере, в которой разные государственно-властные институты, с разграниченной компетенцией, контролируются разными субъектами — разными политическими силами Без него институциональное и функциональное разделение властей, юридически обеспеченные любыми сдержками и противовесами, превращаются в юридическую фикцию.

Децентрализация государственной власти служит одним из институциональных компонентов правовой государственности, в то время как централизм является атрибутом авторитарного правления.

«по вертикали»:

Федеративное — это одно государство, но с двухуровневой организацией власти и распределением компетенции между властными уровнями. Принцип надлежащего распределения компетенции федеративном государстве гласит: к компетенции федеральных органов относятся только те государственно-властные функции и задачи (и соответствующие предметы ведения и полномочия), которые должны и могут осуществляться только на общегосударственном уровне, а все остальные относятся к компетенции органов субъектов федерации.

Этот принцип считается частным выражением, так называемого принципа субсидиарности.

Принципиальная децентрализация государства происходит посредством конституционного распределения компетенции между федеральной и региональными подсистемами (уровнями) государственной власти. Субъекты федерации — составные части государства — создают свои законодательные и исполнительные органы (реже — суды), действующие в соответствии с конституционным и, возможно, договорным (вторичным) разграничением предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами.

Конституционное распределение компетенции в федеративном государстве называется разделением властей “по вертикали”. При этом разграничиваются, прежде всего, (1) предметы ведения федерации и (2) предметы совместного ведения федерации и субъектов федерации, а далее разграничиваются полномочия федерации и субъектов федерации по предметам совместного ведения.

Компетенция разграничивается так, что законотворчество осуществляется, главным образом, федеральным законодателем. Ибо почти все предметы государственного законодательства подлежат единообразному регулированию на всей территории одного и того же государства, будь то государство унитарное или федеративное.

Полномочия же исполнительной власти в большей мере осуществляются органами субъектов федерации. Именно в этом и заключается основной момент децентрализации государственной власти: исполнение федеральных законов возлагается не только на федеральные исполнительные органы, но и на органы исполнительной власти субъектов федерации.

Система правосудия в федеративном государстве должна быть единой. Единство судебной системы обеспечивает равный доступ к правосудию и равную судебную защиту на всей территории государства.

С точки зрения предметов ведения разграничение компетенции выглядит следующим образом.

Предметы, считающиеся наиболее важными, относятся к ведению федерации.

Все остальные предметы государственно-властного регулирования относятся к совместному ведению федерации и субъектов федерации (не может быть предметов исключительного ведения субъектов федерации, ибо последние — это не суверенные субъекты, а лишь части одного государства).

В зависимости от соотношения законодательных полномочий федерации и субъектов федерации различаются четыре вида компетенции.

По предметам ведения федерации осуществляется исключительная федеральная компетенция.

В сфере совместного ведения возможны три варианта распределения полномочий между федеральным законодателем и законодателями субъектов федерации. Для простоты их можно назвать совместной, конкурирующей и договорной компетенциями.

Конкурирующая компетенция федерации и субъектов федерации означает, что субъекты федерации вправе принимать законы по предметам совместного ведения постольку, поскольку нет соответствующих федеральных законов.

Наконец, исключительная компетенция субъектов федерации предполагает круг вопросов, в решение которых федерация вмешиваться не вправе. Договорное делегирование полномочий по этим вопросам федеральному законодателю недопустимо, так как оно означало бы умаление конституционной самостоятельности субъектов федерации и нарушение федерализма. Если есть такая компетенция, то применительно к такому государству нельзя говорить о безусловном приоритете федерального законодательства.