Реформа административного управления при Екатерине Великой

Вотличие от своих предшественников, Екатерина Великая взошла на престол, имея вполне определенную политическую программу, основанную на идеях передовых европейских мысли­телей этого времени. По своей сути эти идеи — философия Про­свещения — в той части, которая касалась представлений о го­сударстве, были развитием тех идей регулярного государства, ко­торыми руководствовался еще Петр I. Однако принципиально новым в них было признание прав отдельной человеческой лич­ности и, соответственно, попытка создания такого государствен­ного устройства, которое обеспечивало бы соблюдение этих прав и условий развития каждого человека. Важное место в полити­ческой доктрине Просвещения занимало учение о разделении властей и представление о трех формах государственного устрой­ства — монархии, деспотии и республики. Согласно этой докт­рине, долг просвещенного монарха — а именно эту роль жела­ла играть Екатерина II, — состоял в создании справедливых за­конов, обеспечивающих процветание нации, и в просвещении народа. Впрочем, Екатерина, хорошо знавшая особенности Рос­сии, брала из учения просветителей лишь то, что, по ее мнению, было пригодно для российских условий.

Императрица была убеждена, что единственной формой по­литической власти, пригодной для столь огромного государства, как Россия, является самодержавие, под которым она понимала не что иное, как монархию, не ограниченную ничем, кроме за­кона. Основной целью политики Екатерины стало создание «фундаментальных», то есть основополагающих законов, которые в совокупности должны были составить нечто вроде конститу­ции страны. Посредством этих законов в первую очередь над­лежало сформировать полноценные сословия, чьи права, обязан­ности и привилегии были бы четко определены законодательно. Через наделение каждого человека набором прав, полагающих­ся ему как члену определенного сословия, можно было, счита­ла императрица, добиться создания гармоничного общества, в котором все будут подчинены одним и тем же законам и в ко­тором воплотится идеал просветителей.

Вместе с тем Екатерина имела и вполне ясные представления о том, каким должно быть административное управление стра­ной на всех его уровнях. Одним из важнейших принципов, не­уклонно проводимых ею в жизнь в течение всего царствования, стал принцип единообразия в системе управления на всей тер-

ритории империи. Уже в 1764 году в секретной инструкции но­вому генерал-прокурору сената Екатерина ставила задачу посте­пенной ликвидации отличий в управлении Украиной, Прибал­тикой и Смоленской провинцией, «чтоб они обрусели и пере­стали бы глядеть, как волки к лесу». В этом же документе сенат был подвергнут критике за то, что в прошлом часто брал на себя несвойственные ему функции, а учреждения низшего звена уп­равления — за отсутствие инициативы, отчего «интерес государ­ственный страждет»¹⁰.

Первые серьезные преобразования в административной сфере были осуществлены Екатериной II уже в 1763—1764 го­дах. Так, отвергнув предложение о создании императорского Совета с законодательно определенным статусом (Конферен­ция при высочайшем дворе была распущена еще Петром III), императрица осуществила серьезную реформу сената. В 1763 году сенат был разделен на шесть департаментов со строго определен­ной компетенцией каждого и с обер-прокурором во главе каж­дого департамента. Функции сената были определены как высшей контрольной инстанции и высшего судебно-надзорно-го органа. Основной его задачей провозглашалось наблюдение за соблюдением законов, и, соответственно, устанавливать новые законодательные нормы, то есть осуществлять законо­дательные функции, как это случалось в царствование Елиза­веты Петровны, он уже не мог. Принцип,, по которому сенат был «хранилищем законов», неукоснительно соблюдался все 34 года пребывания Екатерины у власти. Вместе с тем саму сенатскую реформу 1763 года она рассматривала лишь как промежуточный этап реорганизации высших органов власти, с работой которых она внимательно ознакомилась уже в пер­вый год после прихода к власти и деятельностью которых ос­талась крайне недовольна.

Активная законотворческая деятельность самой императрицы, ее непосредственное участие во всех делах управления делали необходимым не только сохранение, но и совершенствование Кабинета ее императорского величества в качестве собственной канцелярии, секретариата или администрации главы государства. В связи с этим уже в первые месяцы царствования Екатерины работа Кабинета приобретает более организованный, упорядо­ченный характер. Кабинет состоял из нескольких кабинет-сек­ретарей, четко распределявших между собой свои обязанности. Вместе с тем, по сравнению с елизаветинским временем, Каби­нет уже не был органом власти ни по своему статусу, ни по ре­альной практике и играл исключительно вспомогательную роль,

хотя, конечно, кабинет-секретари, будучи приближены к импе­ратрице, пользовались большим влиянием. И формально, и по своей сути кабинет-секретари составляли теперь в полном смыс­ле администрацию главы государства, докладывая императрице поступавшие к ним документы, исполняя различные ее поруче­ния и подбирая документы, необходимые ей для работы. Пре­кращена была и прежняя практика объявления через Кабинет именных указов, которые, будучи составлены на основе устных приказаний государыни, потенциально могли искажать ее волю в соответствии с желанием составителя. Екатерина строго соблю­дала установленную процедуру издания законов, согласно кото­рой она знакомилась с текстом повеления, составленным по ее приказанию кабинет-секретарем, в него вносились исправления, документ снова переписывался и лишь после этого подписывал­ся государыней и подлежал опубликованию.

Уже вскоре после вступления на престол Екатерина велела сенату рассмотреть штаты (штатное расписание) государствен­ных учреждений всех уровней. Однако сенаторы пошли даль­ше и в 1763 году, помимо штатов, представили императрице проект полномасштабной реформы местного управления, пре­дусматривавшей изменение административно-территориально­го деления, введение института генерал-губернаторства, долж­ностей, занимаемых выборными от местного дворянства, и т. д. Однако императрица была еще не готова к подобной реформе, которая, по ее мнению, требовала тщательной предварительной подготовки, в силу чего приняла лишь часть, касавшуюся шта­тов. Их опубликование окончательно закрепило петровские принципы службы за жалованье на всех ступенях государствен­ного аппарата, сделало всю систему должностей более строй­ной и единообразной, четко определило функциональные обя­занности каждого чиновника и соответствие их должностей Табели о рангах. Однако в полной мере ввести эти новые шта­ты в действие не удалось, поскольку выяснилось, что у госу­дарства не хватает средств для оплаты труда всех предусмот­ренных ими чиновников, да и заместить все новые вакансии «достаточными* и честными людьми»¹¹ не представлялось воз­можным.

Вместе с тем в 1763—1764 годах был предпринят и ряд иных мер по совершенствованию государственной службы. Так, для всех чиновников был введен аттестат, а затем утвержден еди­ный формуляр послужного списка. Позднее всем учреждениям

То есть имеющими, помимо жалованья, иные источники дохода.

было предписано завести специальные журналы для регистра­ции сведений о службе и поведении чиновников, причем при переводе служащего из одного учреждения в другое предписы­валось направлять туда соответствующую выписку из журнала. Тогда же для государственных чиновников, прослуживших 35 лет, была установлена государственная пенсия, равная поло­вине оклада. Все эти установления закрепляли бюрократиче­ские принципы организации управления и порядка продвиже­ния по службе.

В 1763 году были также ликвидированы Сыскной и Сибир­ский приказы, причем Сибирская губерния была окончательно подчинена коллегиям, канцеляриям и конторам на общих ос­нованиях. Таким образом, было положено начало унификации управления на всей территории империи, продолженное затем ликвидацией гетманского правления на Украине, объявления ее губернией и назначением туда губернатора, одновременно воз­главившего и воссозданную Малороссийскую коллегию. В сек­ретной инструкции малороссийскому губернатору предписыва­лось работать над постепенной ликвидацией отличий в социаль­ном и политическом устройстве Малороссии. В инструкции достаточно ясно читалась мысль о том, что сохранение этих от­личий препятствует получению государством от Украины тех прибылей, на которые оно вправе рассчитывать: «Россия при всем том весьма малую, а во время последнего гетманского прав­ления почти и никакой от народа пользы и доходов поныне не имела»¹². Инструкция полностью игнорировала традиции и ис­торию украинского народа и, более того, была проникнута ду­хом презрения к ним. Однако преобразования на Украине про­водились постепенно и осторожно и оказались растянутыми на несколько десятилетий. Лишь в начале 1780-х годов было лик­видировано деление на полки и сотни, на территории Левобе­режной Украины было учреждено три наместничества — Киев­ское, Черниговское и Новгород-Северское. В 1783 году после­довал указ, окончательно запретивший крестьянские переходы и, таким образом, закрепивший на Украине крепостное право, что диктовалось нуждами фискального характера. Следует также от­метить, что, в отличие от предшествующей практики, земли Украины, Белоруссии и Литвы, вошедшие в состав Российской империи после разделов Польши 1772, 1792 и 1795 годов, сразу же получали общероссийскую систему административного управ­ления.

Помимо инструкций отдельным высшим чиновникам, давав­шихся им при назначении на должность, в 1764 году Екатерина

составляет и общее «Наставление» губернаторам, определяющее их статус и круг должностных обязанностей. Этим документом были одновременно повышены как политическое значение гу­бернаторской должности, так и их ответственность. Губернато­ры теперь подчинялись не коллегиям, но непосредственно сена­ту и самому государю, имея право прямого к нему обращения. Губернатору предписывалось заботиться о развитии экономики своего края, об обеспечении порядка, о здоровье населения, о состоянии коммуникаций. На него также возлагались контроль за судопроизводством и уплатой налогов, организация учета на­родонаселения и статистики преступности, забота о сбережении лесов и особая забота о производстве товаров, заменяющих эк­спортируемые. Губернатору подчинялись все местные учрежде­ния и работающие в них чиновники, которых он имел право увольнять и штрафовать, хотя эти его распоряжения и могли быть обжалованы в Петербурге, а назначения на открывшиеся вакансии производились сенатом.

В целом уже в первых преобразованиях Екатерины в адми­
нистративной сфере историки усматривают тенденцию к пере­
носу центра тяжести во всей системе управления с центра на
периферии. За этой тенденцией стояло стремление разгрузить
центр от решения местных проблем за счет придания местным
органам власти большей самостоятельности, что отвечало и
просветительской теории, которой руководствовалась Екатери­
на. В соответствии с этой теорией осуществлялась политика и
в экономической сфере. В 1775 году было объявлено, что каж­
дый гражданин страны (кроме крепостных крестьян) имеет
право свободного заведения промышленных предприятий без
специального разрешения от государственных властей. Реали­
зация принципа свободы предпринимательства выразилась в
постепенном самоустранении государства от регулирования
экономики, а в практическом плане — в ликвидации в 1780-е
годы ряда отраслевых коллегий с передачей их функций на
места. ,

1775 год ознаменовался и другой крупнейшей реформой ека­терининского царствования — губернской. Согласно изданным осенью этого года «Учреждениям для управления губерниями Всероссийской империи» было введено новое административно-территориальное деление. Теперь страна делилась на губернии с населением в 300—400 тысяч человек. Две губернии объединя­лись в наместничество во главе с наместником или генерал-гу­бернатором. Никакие национально-исторические и экономичес­кие особенности отдельных территорий при этом во внимание

не принимались, и речь шла лишь об удобстве управления. В те­чение первых десяти лет после начала реформы число губерний составило 25, но затем они были вновь разукрупнены, и их чис­ло достигло 50. Приблизительно такое же число губерний сохра­нялось в России вплоть до конца XIX века.

Высшим должностным лицом губернии, главой исполни­тельной и представителем верховной власти являлся губерна­тор. Ему поручались контроль за соблюдением законов, выс­шая военная и полицейская власть на вверенной территории, обеспечение государственной безопасности, включая снабже­ние населения провиантом и защиту угнетенных. Закон ого­варивал невмешательство губернатора в процесс судопроизвод­ства, хотя и предоставлял ему право приостанавливать судеб­ные решения и вменял в обязанность борьбу с судебной волокитой. Статус губернатора определялся наравне со стату­сом сенатора. Приезжая в Петербург, он имел право присут­ствовать на заседаниях, сената, а следовательно, и влиять на принимаемые решения.

При губернаторе создавалось губернское правление, и хотя подчинялось оно непосредственно ему, члены его назначались сенатом. В финансовых делах губернатору помогал вице-губер­натор, а в контроле за соблюдением законов — губернский про­курор и стряпчие. Губернское правление контролировало дея­тельность всех других учреждений губернии и следило за ис­полнением судебных решений. Помимо этого в губернии создавалась казенная палата, ведавшая сбором налогов и ины­ми казенными сборами и контролировавшая деятельность уез­дных казначеев. Принципиально новым губернским учреждени­ем стал Приказ общественного призрения, в ведение которого были переданы народные школы, больницы, сиротские дома, дома для сумасшедших, богадельни, дома для не имеющих средств к существованию неизлечимо больных, работные и смирительные дома. По сути дела, создание сети этих учреж­дений было первой попыткой сформировать государственные органы социальной защиты населения.

Губернии, согласно «Учреждениям», делились на уезды с на­селением 20—30 тысяч человек. Провинции, таким образом, ликвидировались, и была принята двухчленная схема, проект ко­торой обсуждался уже с конца 1760-х годов. Главой админи­стративной власти в уездном городе стал городничий с создава­емой при нем воеводской канцелярией. На территории уезда эти Функции выполнял капитан-исправник. И городничий, и капи­тан-исправник должны были, прежде всего, обеспечить испол-

нение решений, принятых губернскими властями. Капитан-ис­правник также представлял нижний земский суд, который, не­смотря на свое название, был не судебным учреждением, а кол­легиальным органом управления территорией уезда и обладал в основном полицейскими функциями. В городах сохранялись ста­рые и создавались новые органы городского самоуправления — губернские и городовые магистраты с выборными ратманами и бургомистрами, а также ратуши по посадам.

Реформа 1775 года была не только административной, но и судебной. Новые суды разных инстанций, в соответствии с идеей разделения властей, создавались как самостоятельные учрежде­ния, отделенные от административной власти. Также было раз­делено уголовное и гражданское судопроизводство, хотя сам суд оставался сословным с различными судебными органами для дворян и крестьян. Вместе с тем создавался и особый совестный суд — всесословный орган, сочетавший в себе функции суда по малозначительным гражданским делам, третейского суда и про­куратуры. Новая судебная система не была полностью незави­симой от исполнительной власти, да и не могла быть таковой в силу ничтожно малого числа профессиональных юристов, хотя к этому времени их подготовка уже велась в Московском уни­верситете. Однако само по себе выделение судебных органов, создание системы разноуровневых судебных органов" было серь­езным шагом вперед.

В «Учреждениях» 1775 года наиболее ярко проявился пропо­ведовавшийся Екатериной принцип унификации управления на всей территории империи, что явилось одновременно и пря­мым развитием положений губернской реформы Петра I. Имен­но с этого времени Россия окончательно становится унитарным государством, и такой принцип ее политического устройства уже не могли поколебать последующие отступления от него в самом конце XVIII и в XIX веке. Несомненно, этот принцип придавал устойчивость всему политическому строю страны и способствовал длительному сохранению России как имперско­го государства. Но он же постоянно нес в себе потенциальную угрозу взрыва и обострения взаимоотношений как между от­дельными территориями, так и между населявшими страну на­родами.

Устойчивость политического режима в екатерининское вре­мя обеспечивалась и перераспределением власти между цент­ром и регионами, при том что существо централизма остава­лось неизменным. Обеспечение стабильности достигалось, в частности, тем, что часть должностей в местном управлении

замещалась выборными представителями местных дворян, ко­торые после освобождения их в 1762 году от обязательной службы все больше селились в провинциальных городах и сель­ской местности. Таким образом удовлетворялись интересы ме­стных политических элит, которые одновременно интегрирова­лись во властные структуры и у которых создавалось ощущение участия в процессе управления. Вместе с тем самостоятельность элит, даже после создания органов сословного самоуправления — уездных и губернских дворянских собраний, оставалась крайне ограниченной, а уровень зависимости от центральной власти — весьма высоким. По сути, дворянская сословная организация ста­новилась частью государственного аппарата, ибо все дворянские должности, включая предводителя дворянства, по «Учреждени­ям» получали классный чин, которому в соответствии с Табе­лью о рангах имелся эквивалент в гражданской и военной службе. В итоге реальная независимость местных органов вла­сти была в значительной мере мнимой, а выбранные на те или иные должности дворяне становились попросту правитель­ственными чиновниками, проводившими на местах политику центра.

Одним из важных последствий реформы 1775 года было зна­чительное увеличение армии чиновничества. Так, к концу цар­ствования Екатерины (1796 г.) общая численность местного ап­парата по сравнению с 1773 годом возросла более чем в два раза. Соответственно возросли и расходы на его содержание. Однако это явление отражало и общую тенденцию роста бюрократии и ее значения в жизни страны, начало которому было положено петровскими реформами.

Реализация реформы 1775 года была рассчитана на продол­жительный срок, причем особое внимание было обращено на подбор кадров в новых учреждениях. По мнению Екатерины, по­ложенные в основу этой реформы принципы являлись осново­образующими для всей системы административного управления, и она пристально следила, чтобы они не нарушались.

Прямым продолжением губернской реформы явился издан­ный в 1782 году Устав благочиния, или полицейский, основное внимание в котором было уделено созданию органов городской полиции. Согласно Уставу город делился на части по 200—700 Дворов, а те, в свою очередь, — на кварталы по 50—100 дворов. В каждой части главным полицейским начальником являлся ча­стный пристав, в квартале — квартальный надзиратель и квар­тальный поручик. Они подчинялись Управе благочиния — выс­шему органу городского полицейского надзора. В Управе засе-

дали городничий, полицмейстер, два пристава (гражданских и уголовных дел) и два ратмана. Таким образом, Устав 1782 года соединял полицейскую власть с гражданской, причем функции Управы благочиния не ограничивались лишь контролем за со­блюдением общественного порядка, включая пресечение нару­шений правил торговли и борьбу с азартными играми, но так­же предполагали починку дорог, улиц и мостов, строительство бань. Функции органов полиции, таким образом, не ограничи­вались чисто полицейскими в том значении, какое это слово приобрело в более позднее время, но, скорее, понимались в со­ответствии с мыслью Петра I, в одном из своих указов писав­шего, что «полиция — есть душа гражданства».

Своего рода последним кирпичиком в возводимое Екатери­ной здание новой системы управления стали Жалованные гра­моты дворянству и городам 1785 года. Основное назначение их было связано с попыткой формирования среднего класса, в ча­стности путем создания органов сословного самоуправления для жителей городов. Одним из таких органов стала шестигласная городская дума— выборный орган самоуправления горожан.

Введение в действие «Учреждений о губерниях» 1775 года, Устава благочиния 1782 года и Жалованных грамот 1785 года, означавшее перенос центра тяжести в управлении на места, по­зволило перейти к реорганизации системы высших органов уп­равления, что выразилось, как уже говорилось, в ликвидации ряда центральных ведомств. Уже в 1779 году была ликвидирована Мануфактур-коллегия, в 1783 году упразднена Берг-коллегия, в 1785-м — Камер-коллегия, в 1786-м — Вотчинная, Малороссий­ская и Юстиц-коллегии, в 1786-м — Коллегия экономии и Ре-визион-коллегия, а в 1796 году — Коммерц-коллегия. Таким об­разом, центр оставил за собой лишь руководство военной сфе­рой и иностранными делами. Впрочем, при Екатерине возникает и новое центральное ведомство — Экспедиция государственных доходов, своего рода прообраз министерства финансов, сосредо­точившее в своих руках все вопросы финансовой сферы и ру­ководившее деятельностью губернских казенных палат и уездных казначеев. К этому следует добавить, что именно в екатеринин­ское время в России появляется понятие государственного бюд­жета и делаются первые попытки его составления.

Фактическим главой Экспедиции, государственным казначеем в первый период ее существования, стал генерал-прокурор сена­та, роль которого на протяжении всего екатерининского царство­вания постоянно росла. Именно через генерал-прокурора импе­ратрица осуществляла практически все распоряжения, касавшие-

ся расходования государственных средств, он возглавлял главный банк страны — Ассигнационный, и он же, по существу, выпол­нял функции министра внутренних дел. Однако подобное распре­деление обязанностей во властной верхушке было связано лишь с особым доверием, которое Екатерина питала к князю А. А. Вя­земскому, занимавшему пост генерал-прокурора с 1764 по 1793 год. Сменивший его в сенате А. Н. Самойлов потерял долж­ность и государственного казначея, и главы Ассигнационного бан­ка. Уже этот факт с достаточной очевидностью показывает, что, несмотря на искреннее стремление править посредством закона, и Екатерина II не могла вполне избавиться от традиции русской управленческой системы, по которой сфера компетенции того или иного чиновника определялась зачастую не должностными инст­рукциями, а личными качествами.

В целом екатерининская реформа центрального управления была по сути контрреформой по отношению к коллежской ре­форме Петра I, однако она не означала возврата к чему-либо близкому к допетровской системе управления. Речь шла имен­но о перераспределении полномочий между органами власти в центре и на местах и изъятии определенной части занятий на­селения из сферы государственного контроля. В этом было и проявление в целом либеральной по своей направленности по­литики Екатерины. Вместе с тем и в сохранившихся коллегиях, как отмечают исследователи, принципы коллегиальности посте­пенно эволюционировали в сторону единоначалия, поскольку на практике коллегиальность замедляла процесс управления, а низ­кий профессиональный уровень членов коллегий зачастую вел к профанации самого этого принципа. И все же осуществленная Екатериной Великой реформа не означала принципиальных из­менений в существе и характере политической власти, но лишь в методах и способах ее реализации, то есть, по сути, во вне­шних формах.

В последние годы жизни Екатерина II продолжала свою за­конотворческую работу и трудилась над обширным проектом Свода государственных установлений. В нем, в частности, пред­полагалось дать определение характеру и полномочиям импера­торской власти. Согласно проекту, лишь император должен был обладать законодательной властью, правом объявлять войну и заключать мир, жаловать чины, титулы и имения, а также пра­вом помилования. На первый взгляд, устанавливаемая проектом власть императора была неограниченной и неподотчетной («Им­ператорская власть... никому на свете о своих делах ответу дать не должна»¹³), однако сам факт определения характера и преро-

гатив этой власти в законе по существу означал ее ограничение: власть казнить и миловать дана императору не от Бога,, а утвер­ждена законом и основана на определенных принципах, в рам­ках которых он и может творить свою волю. При этом проект предусматривал, что вновь вступающий на престол государь дол­жен приносить специальную присягу править по закону. Госу­дарь, нарушающий закон, по мысли Екатерины, превращается в деспота и сам оказывается вне права, вне закона и, соответ­ственно, может быть по решению сената лишен власти.

В первоначальных вариантах проекта Екатерина планирова­ла также создание принципиально нового высшего судебного органа — Главной расправной палаты, состоящей из выборных представителей дворянства, горожан и крестьян и во главе с кан­цлером юстиции, наделявшимся правом указывать государю на несоответствия в действующем законодательстве. В сенате, со­гласно проекту, должно было остаться четыре департамента, а сам он превращался в высшую апелляционную инстанцию по судебным делам. Введение нового законодательства в действие было запланировано на начало 1797 года, но смерть Екатерины в ноябре 1796 года не позволила этого сделать.

В целом ее реформы, в том числе в административной сфере, были попыткой реализации в России либеральной модели разви­тия, объективно направленной на формирование гражданского общества и правового государства, как они понимались в XVIII веке. Однако в конкретных исторических условиях этого времени подобная попытка носила утопический характер, и преж­де всего из-за сохранения крепостного права. Крепостничество, таким образом, устанавливало своего рода ограничительные пре­делы, в которых только и возможно было осуществлять преобра­зования. Действуя в этих пределах, Екатерина добилась макси­мально возможного, и с этой точки зрения, по мнению большин­ства историков, была одним из наиболее успешных реформаторов в русской истории. Ее реформы подготовили трансформацию рус­ского государства и общества в первой четверти ХГХ века и ста­ли необходимым условием для реформ 1860-х годов.