Роль национальных судебных органов в защите прав и интересов, основанных на праве Европейского Союза
Защита прав и интересов, основанных на праве ЕС (их иногда называют «коммунитарные права»), осуществляется преимущественно национальными судебными органами государств-
92 Часть I. Европейское право: содержание, природа и особенности
Глава 5. Юрисдикдионная защищенность
членов. Применимость нормы права ЕС всеми государствами-членами является безусловным императивом. Исключения, которые из этого общего правила могут устанавливаться, связаны с осуществлением довольно сложной процедуры и касаются только конкретных и специфичных вопросов. Они устанавливаются решением, принятым компетентными институтами ЕС (Советом и Комиссией) в связи с чрезвычайными обстоятельствами. Такого рода отступления от общего правила должны носить исключительно временный характер и способствовать восстановлению общих начал и принципов. В любом случае в том, что касается деятельности национальных судебных органов, для них остается безусловно обязательным соблюдение принципа верховенства права ЕС, его интегрированности в национальные правовые системы и прямое действие норм права Сообществ.
Национальный суд обязан применить норму права ЕС, даже если ей противостоит национальный источник права. Это требование напрямую вытекает из принципа верховенства права ЕС. Европейская правовая норма, применяемая национальным судом, — составная часть национальной правовой системы. Из этого вытекает требование применения нормы права ЕС на тех же условиях, что и применение нормы национального права, при условии соблюдения верховенства права ЕС. Соответственно, никакая, даже более поздняя по времени, национальная норма не может противостоять праву ЕС. Право ЕС подлежит не только безусловному и обязательному применению, но и должно отвечать требованиям реализации принципа прямого действия. В этом случае применение данной правовой нормы не может быть обусловлено решениями, принимаемыми на национальном уровне. Отсутствие прямой применимости может устанавливаться только учредительным актом (например, в сфере ОВПБ). Право ЕС подлежит применению всеми национальными органами; монополизация этого применения только высшими или специализированными судебными инстанциями исключена.
В том, что касается подлежащего применению права ЕС, его материальное содержание определяется учредительными актами или актами вторичного права. В случае если национальный суд сомневается в содержании данной нормы права или действительности акта вторичного права ЕС, он разрешает проблему, обращаясь с соответствующим запросом к Суду ЕС (в некоторых случаях к СОЮ. Их число крайне невелико).
Иначе решаются проблемы, связанные с применением процессуальных правил и требований. По общему правилу подлежащие применению национальным судом процессуальные правила устанавливаются национальным законом. Иначе говоря, в том, что касается применяемого процессуального права, оно носит сугубо национальный характер и устанавливается национальными источниками права. Соответственно, процессуальное право не обязательно является идентичным во всех государствах — членах ЕС. Ни Суд ЕС, ни какие-либо иные институты не вправе устанавливать и предписывать правила осуществления национального судопроизводства. Единого процессуального порядка рассмотрения дел, возникающих на основе или в связи с применением права ЕС, не существует. Однако на уровне ЕС могут быть установлены и на практике уже сформулированы некоторые общие начала и принципы, которые связаны с обеспечением процессуальной защищенности субъектов европейского права в тех случаях, когда они обращаются за защитой в национальные судебные учреждения.
В отличие от норм материального права ЕС, на основе которых возникают подлежащие защите права и интересы и которые регулируют возникающие правоотношения по существу, процессуальные нормы, применяемые в ходе рассмотрения дела в национальных судебных органах, имеют своим источником национальное законодательство. Порядок рассмотрения дела, вынесение решений и обеспечение исполнения — все это находится в исключительном ведении государств-членов. Право ЕС не знает каких-либо общих постановлений, направленных на гармонизацию или унификацию норм процессуального права. Правда, соответствующие пожелания высказываются представителями юридической науки, но они не получили пока сколько-нибудь реального отражения ни в учредительных актах, ни в актах вторичного права. Это, однако, не означает, что европейское право полностью безразлично к тому, как решаются в процессуальном плане проблемы защиты прав и интересов субъектов европейского права на национальном уровне. Соответственно Судом ЕС были сформулированы некоторые принципы, которые призваны обеспечить максимальную эффективность применения права ЕС и исключить какую бы то ни было его дискриминацию со стороны национального процессуального права. Этому способствуют два важнейших принципа. Во-первых, макси-
94 Часть I. Европейское право: содержание, природа и особенности
Глава 5. Юрисдикционная защищенность
мальная эффективность применения права ЕС и его должная защищенность. Во-вторых, недопустимость дискриминации при защите прав и интересов, основанных на праве ЕС. Они призваны придать национальному процессуальному праву направленность, обеспечивающую должную защиту прав, основанных на
праве ЕС.
В соответствии с принципом эффективности национальное право должно обеспечить тяжущимся сторонам при применении права ЕС тот же объем процессуальных гарантий, который предоставляется при возбуждении дела на основе национального права. Соблюдение этого правила должно предупредить какую бы то ни было дискриминацию как в отношении права ЕС, так и в отношении прав сторон по делу. Правило эквивалентности судебной защиты рассматривается Судом ЕС как необходимое условие эффективной гарантии прав всех участников процесса. Оно распространяется как на граждан ЕС, так и на бипатридов, апатридов и граждан третьих государств. Это правило подлежит также применению при определении и применении санкций, инкриминировании виновных действий и определении наказания.
Концепция, сформулированная Судом в деле Симменталь, подтверждающая необходимость эффективных мер для реализации предписаний права Сообществ, послужила основанием для признания за национальным судом компетенции по принятию мер по обеспечению иска (превентивных, или предварительных, мер по терминологии актов ЕС) в целях предупреждения непоправимого ущерба интересам, основанным на праве ЕС. В связи с запросом британской Палаты лордов относительно возможности применения подобных мер, не предусмотренных общим правом, Суд ЕС в деле Факторейм дал весьма обстоятельный развернутый ответ. «Национальный суд, который при таких обстоятельствах предоставил бы промежуточное средство правовой защиты, если бы не норма национального права, имеет право не применять эту норму. Любое установление национальной правовой системы или любой административной или судебной практики, которые имеют следствием снижение или умаление эффективности права Сообществ в силу отказа компетентного судьи применить полномочие совершить все необходимое для устранения законодательного положения, создающего потенциальное препятствие, даже вре-
менное, для обеспечения полной эффективности норм права Сообществ, квалифицируется как неприменяемое»1.
К этому следует добавить, что полная эффективность права ЕС согласно Суду будет умалена, если норма национального права способна помешать судье, рассматривающему спор, к которому применимо право Сообществ, принять предварительные меры в целях обеспечения полной эффективности эвентуального судебного решения, основанного на правах, порождаемых правом Сообществ.
В данном конкретном случае Суд ЕС несколько расширил пределы своей компетенции, вторгшись в сферу национального процессуального права, автономность которого считалась до этого почти аксиомой. Но зато Суд ЕС, следуя логике требования единообразия, вынужден был признать и возможность временного приостановления действия наднациональных мер по применению того или иного акта вторичного права, действительность которого оспаривается. Правда, последнее сопряжено с целым рядом условий, поскольку национальный суд должен принять во внимание требование единообразия применения права и обеспечить защиту интересов ЕС.
Во всех тех случаях, когда норма права Сообществ наделяет правами и накладывает обязанности на всех субъектов права, она подлежит полному и всестороннему применению. Ограничение по кругу субъектов, обладающих процессуальной правоспособностью, зависит от того, кому данная норма адресована. Если адресатом является только государство-член, возможно рассмотрение спора только «вертикального» характера, сторонами в котором выступают государство (в расширительной трактовке — публичные юридические лица) и частные физические и юридические лица.
Наделение правами частных лиц открывает дорогу рассмотрению споров о предполагаемом нарушении права Сообществ «горизонтального» характера, сторонами в котором могут выступать частные лица. Не вполне однозначно решен вопрос о том, должен ли национальный суд поднимать ex officio2 вопрос о применении нормы права ЕС, если это требование не заявлено одной из тяжущихся сторон. Современная позиция Суда ЕС сво-
' Суд Европейских Сообществ. Избранные решения. С. 273. 2 По обязанности (лат.).
96 Часть I. Европейское право: содержание, природа и особенности
Глава 5. Юрисдикционная защищенность
дится к тому, что национальное процессуальное право не должно создавать тому препятствий. Уточняя свою позицию, Суд ЕС пришел к выводу, что в тех случаях, когда национальное процессуальное право требует вмешательства ex officio суда во внутреннем праве, т. е. предполагает обязательность собственной инициативы суда, это правило должно быть применено и к праву ЕС. Но зато когда национальное право не регулирует эту проблему или запрещает судье использовать соответствующую процедуру, право ЕС не может предписывать национальному суду иное решение.
Одним из центральных вопросов обеспечения юрисдикци-онной защиты является установление ответственности государства за нарушение права ЕС. Лица, пострадавшие в результате такого нарушения, обладают правом на возмещение ущерба, причиненного незаконными действиями. Это особенно очевидно в тех случаях, когда имеет место констатация невыполнения обязательств государством-членом, установленная Судом ЕС. Этот принцип ответственности был безоговорочно подтвержден Судом ЕС в ряде его решений. «Государства-члены обязаны возместить вменяемый им в вину ущерб, причиненный частным лицам в результате нарушения права Сообществ»1. Таким образом, право на возмещение ущерба основано непосредственно на праве ЕС. Подобная ответственность государства наступает при наличии трех условий: 1) норма права ЕС, применимая в данном случае, должна предполагать наделение правами частных лиц; 2) соответствующее право поддается идентификации на основе права Сообществ; 3) существует причинная связь между нарушением обязательства государством и ущербом, понесенным лицом, пострадавшим в результате противоправного деяния.
К трем названным условиям добавляется также указание на то, что право на возмещение со стороны государства не зависит от того, по вине какого именно государственного органа (законодательного, судебного или иного) этот ущерб причинен.
Тем не менее возможность реального возмещения ущерба в силу установлений, содержащихся в национальном, прежде всего конституционном, праве ряда государств-членов, натолкнулась на серьезные препятствия, связанные с ограничением
ответственности государства за действия отдельных государственных институтов. Суд ЕС ответил на это указанием на то, что право на возмещение ущерба, причиненного нарушением права ЕС, не зависит от того, по вине какого государственного органа оно причинено. Подобное заключение напрямую вытекает из договоров, требующих единообразного применения права ЕС. Правила процессуального порядка, относящиеся к ответственности государства за причиненный ущерб, вызванный нарушением права Сообществ, сохраняют свое «национальное происхождение». Однако запрет или ограничение возможности заявлять такое требование само по себе носит противоправный характер и может служить основанием для предъявления к государству-нарушителю в Суде ЕС иска о неисполнении обязательств по договору.
В соответствии с правом ЕС решение Суда ЕС может сопровождаться соответствующими финансовыми санкциями. Так, согласно ст. 260 ДФЕС в случае, если Суд ЕС констатирует неисполнение каким-либо из государств-членов обязательства, вытекающего из Договора, нарушение должно быть устранено в установленные сроки. Если это не имеет места, Комиссия может просить Суд о наложении штрафных санкций. Решение Суда подлежит обязательному исполнению. Суд также выносит окончательные решения в случае обжалования штрафных санкций, налагаемых Комиссией при нарушении правил конкуренции.
Базовые принципы, установленные Судом ЕС, обязательны для всех государств-членов и должны определять их общую позицию. Сохраняя детальное процессуальное регулирование за государствами-членами, Суд ЕС выработал некоторые принципиальные требования, связанные с применением права ЕС. Соответственно процессуальное регулирование предъявления и рассмотрения иска об ответственности, основанного на праве ЕС, должно осуществляться с применением национального режима. Это значит, что оно ни в чем не должно уступать процессуальным гарантиям, предоставляемым при аналогичных исках по национальному праву (принцип эквивалентности). Применяемая процедура предъявления иска не должна a priori1 делать невозможным или затруднительным возмещение ущерба (обеспечение минимума эффективности). Государства-члены в случае констатации незаконности возложенных на частные ли-
Суд Европейских Сообществ. Избранные решения. С. 307.
Независимо от опыта (лат.).
98 Часть I. Европейское право: содержание, природа и особенности
Глава 6. Право Европейского Союза и международное право 99
ца финансовых обязательств не могут устанавливать a posteriori1 новые меры регулирования возмещения, ухудшающие или сокращающие возможную компенсацию.
Глава 6